吳小婷

摘 要：建立權(quán)力清單制度是各級政府推進行政改革的重要舉措。本文以安徽省蕪湖市政府為例調(diào)查了安徽省地方政府建立和推行權(quán)力清單制度的實踐探索，通過透視推行權(quán)力清單制度過程中存在的問題后，明確了依法科學管理劃分行政權(quán)力、嚴格政府權(quán)力清單制度程序、劃清部門權(quán)限、完善政府權(quán)力清單網(wǎng)上平臺、增強配套措施構(gòu)建、提出有針對性的政策措施等進一步推行權(quán)力清單制度改善的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：權(quán)力清單制度；價值；實踐與反思；路徑選擇

權(quán)力天生具有擴張性，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，是民心所向，也是以習近平同志為總書記的新一屆黨中央領(lǐng)導集體的施政重點。從2005年河北邯鄲全國第一份“市長權(quán)力清單”到十八屆三中全會上正式提出“權(quán)力清單制度”，表明加強權(quán)力運行體系建設是當今時代的重大舉措。權(quán)力清單制度是包含著“權(quán)力清單”、“負面清單”和“責任清單”三項內(nèi)容的一個系統(tǒng)，分別從限制政府權(quán)力、激發(fā)企業(yè)活力，到明確各主體責任，一環(huán)扣一環(huán)，層層推進。

一、權(quán)力清單制度在宏觀改革課題中的地位

（一）有助于法治政府的建設

構(gòu)建法治政府是當代政府的重要追求。所謂的法治，既包括明確行政主體的行政權(quán)力需來源于法，又規(guī)定行政主體必須依照法律程序行使權(quán)力。以“白紙黑字”的方式呈現(xiàn)政府權(quán)力，劃清了政府與市場、政府與社會的邊界，防止行政權(quán)力的越位、缺位和錯位。清單并不只是簡單的羅列，更是對權(quán)力劃定一個清晰慎重的范圍。

（二）有助于樹立政府形象

多年來，政府部門到底擁有哪些權(quán)力，其權(quán)限和使用程序等，行政部門自身也不明朗，由此，政府不作為與亂作為現(xiàn)象屢見不鮮。不僅侵害了相對人的合法權(quán)益，也損害了政府形象。為防止行政機關(guān)因自由裁量權(quán)衍生出腐敗，達到“用權(quán)力瘦身為廉政健身”的效果，①“權(quán)力清單”勢在必行。同時也能提高政府為人民服務的能力和水平，提高行政效率，營造和諧的官民氛圍。

（三）有利于發(fā)揮市場活力

經(jīng)濟危機等事實證明經(jīng)濟運行需要國家的支持與引導，然而政府權(quán)力邊界的不清晰也會引發(fā)負面效應。清單充分理清政府與市場的邊界、刪減不必要的、無依據(jù)的政府審批，改革傳統(tǒng)“全能政府”，釋放經(jīng)濟活力，確保市場在資源配置中的決定作用。清單不僅對權(quán)力越界行為有了抵制、制約、監(jiān)督、查辦、懲處的明確標準，也有利于公民遵紀守法和市場主體依法經(jīng)營。

（四）有利于強化落實各方監(jiān)督權(quán)，提高政府效率

一直以來行政機關(guān)對自身制定的規(guī)章有很大的解釋權(quán)。清單能防止權(quán)力任意擴張，做到“有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究”。“權(quán)力清單制度”和“八項規(guī)定”有異曲同工之妙，不存在模棱兩可的解釋空間，廣大民眾可以照單直接監(jiān)督，不但讓群眾更直觀了解政府權(quán)力，也提高了社會對基層公職人員的監(jiān)督效力。

二、蕪湖市權(quán)力清單的實踐與困境

（一）清權(quán)放權(quán)后的“白紙黑字”

2013年以來，我國一些大城市政府嘗試推行權(quán)力清單制度，以法治的思維和方式推進政府職能轉(zhuǎn)變。安徽省人民政府2014年10月發(fā)布《安徽省人民政府關(guān)于公布安徽省省級政府權(quán)力清單和責任清單目錄的通知》，將權(quán)力清單與責任清單同步推出，成為全國首創(chuàng)。其權(quán)力清單加入了責任事項、追責情形和廉政風險點，將責任清單的內(nèi)容一并加入權(quán)力清單，權(quán)責明確，一目了然。另外，還制作了審批流程圖，附上承辦機構(gòu)、服務電話、監(jiān)督電話、法定期限和承諾期限。同年11月，蕪湖市公布了全省第一份市級政府權(quán)力清單和運行流程圖，同時推行企業(yè)投資負面清單管理，實現(xiàn)“權(quán)力清單”與“負面清單”的同步實施。在清單建設中，市級行政權(quán)力僅保留2565項，精簡65.9%，繪制并同步公布了每一項權(quán)力的運行流程圖，突出體現(xiàn)了“簡政放權(quán)”、“便民高效”的原則。②

（二）電子化的互動機制

2015年4月20日，安徽省政府權(quán)力清單運行平臺正式上線試運行，標志建設標準統(tǒng)一、資源共享、業(yè)務協(xié)同的省政府權(quán)力清單運行平臺工作邁入新階段。該平臺包括政府權(quán)力項目庫、政務公開服務平臺（電子政務大廳）、政府權(quán)力網(wǎng)上運行辦事平臺、電子監(jiān)察平臺和法制監(jiān)督平臺，簡稱“一庫四平臺”。蕪湖市是此次上線試運行的五個試點市政府之一。

蕪湖市目前已經(jīng)完成信用蕪湖“一網(wǎng)一庫一平臺”基礎設施的搭建，其中的“一網(wǎng)”——信用蕪湖網(wǎng)站已初步建成并成功上線。截至2015年12月16日，共收錄信用記錄4142565條，其中自然人4065180條，法人77385條；“7天雙公示”中，已有公示記錄129124條，包括行政許可類125630條、行政處罰類3512條。③據(jù)悉，蕪湖市的市民或企業(yè)現(xiàn)均可登錄信用蕪湖網(wǎng)站了解相關(guān)政策法規(guī)、信用動態(tài)，查看面向社會公示的行政許可和行政處罰信息以及其他相關(guān)查詢和服務辦理。

模式建立對于建設和實施權(quán)力清單制度有著長效的促進作用，但模式本身也處在基本架構(gòu)形成和探索階段，在具體實踐過程中仍存在一些問題。

1、權(quán)力劃分依據(jù)的參考標準不清晰，清單質(zhì)量下降

依照安徽省公布的《安徽省人民政府關(guān)于推行省級行政權(quán)力清單制度的通知》④，蕪湖市公布的“其他行政權(quán)力”一項占總體權(quán)力超30%，權(quán)力劃分含糊不清。同比浙江省，“非行政許可審批”與“行政規(guī)劃”也劃分不同，這些都是參考標準不清晰的表現(xiàn)。同時，不少地方政府把權(quán)力清單與簡政放權(quán)相混淆，一味“精簡”數(shù)量，一些部門的減幅高達一半。對被精簡的行政權(quán)力沒有列單公布，也未說明原因，形成權(quán)力邊界的“缺口”，權(quán)力清單質(zhì)量大打折扣。

2、職權(quán)標準不統(tǒng)一，執(zhí)行標準各異

中國政法大學發(fā)布的《中國法治政府發(fā)展報告（2015）》中披露，在同級的地方政府中，公布的權(quán)力清單存在巨大差別。以安徽省各市級地方政府公布的行政權(quán)力清單為例，就總數(shù)而言，合肥市共公布1463項，蕪湖市公布2619項，安慶市公布2360項；同時，各地公布分權(quán)力清單內(nèi)容也存在一定差異，如各地市的發(fā)改委審批權(quán)事項，合肥市為10項，安慶市為9項，而蕪湖市達39項。數(shù)量少并非意味著真的審批項目少，數(shù)量的差異是各地方的統(tǒng)計口徑不一、各單位的編制人員掌握權(quán)力編制的尺度不同等原因造成的。

3、事權(quán)劃分不清晰，權(quán)力下放不協(xié)調(diào)

政府結(jié)構(gòu)的高度復雜引起職能分離和職能交叉，帶來權(quán)責歸屬問題；同時，社會生產(chǎn)等公共服務對象利益多元化帶來的沖突需要協(xié)調(diào)治理，這從另一層面給政府職能的有效履行帶來巨大的壓力，引起部門之間的權(quán)力下放不協(xié)調(diào)。有的部門權(quán)力下放取消，但是有的部門沒有。比如有地方反映，地方投資審批權(quán)已經(jīng)取消或下放，但是規(guī)劃、土地用地指標的審批權(quán)力不下放，還是落實不了。

4、事后監(jiān)管不足，缺少相應的配套措施

行政權(quán)力清單制度雖是一項具體的制度，但其運行必然關(guān)系其他制度，也必然對其他制度產(chǎn)生一定的影響，因而需要相應的配套制度作支撐和配合。例如電子政務制度、責任追究制度，監(jiān)管制度等。蕪湖市雖然是省內(nèi)率先建立網(wǎng)上監(jiān)管平臺的地市，但離完善的“一庫四平臺”目標還有努力的空間，且國內(nèi)絕大部分省市都未設立公眾平臺。雖審批過程精簡，但監(jiān)管責任更大。

三、權(quán)力清單的改進路徑選擇

（一）依法科學管理劃分行政權(quán)力

首先，要從源頭上全面梳理行政權(quán)力的設定依據(jù)。列入清單中的行政權(quán)力，并非行政機關(guān)目前實際享有的權(quán)力，而是以法律依據(jù)為基礎的權(quán)力。其次，要使用統(tǒng)一的分類標準，避免不同地方政府中同一部門同一性質(zhì)的權(quán)力類型出現(xiàn)不一致的混淆狀態(tài)。最后，權(quán)力清單中所載內(nèi)容除了權(quán)力編碼、行使權(quán)力的部門和權(quán)利類型外，還應列明權(quán)力依據(jù)，將每一項行政權(quán)力所依據(jù)的具體法律條文予以單獨列出，明確權(quán)力的認定依據(jù)。

（二）嚴格政府權(quán)力清單制度程序

首先，在權(quán)力清單的制定主體上，應由地方各級人大及其常委會制定與審議。制定者與實施者相分離，能夠保持這一制度的獨立性，有效防止隨意化。其次，需要進行第三方梳理，除了專家外，還需要向社會和公眾“曬權(quán)”，接受建議和監(jiān)督。最后，可以通過網(wǎng)絡平臺的方式實現(xiàn)權(quán)力信息資源的共享。這種引入多方主體的探討機制能讓權(quán)力清單更加科學化，也有利于清單的推廣和實施。

（三）劃清部門權(quán)限，聯(lián)動三單并存

明晰政府機構(gòu)部門的科學設置，全面清理并公布各類行政權(quán)力主體。行政主體主要包括行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織兩類。但是，在實際中，行政主體的分類和內(nèi)涵更加復雜，例如部分事業(yè)單位也承擔行政職能。因此，在制定清單時，有必要先清理并公布各類行政權(quán)力主體，明確哪些組織屬于行政權(quán)力主體，進而納入清單管理。而且，在目前公布的權(quán)力清單中，只有少數(shù)幾個地方在公布權(quán)力清單的同時，也規(guī)定了每項權(quán)力行使的流程圖和責任清單?！叭龁巍笔且粋€完整的系統(tǒng)，環(huán)環(huán)相扣，層層推進，缺一不可。

（四）完善政府權(quán)力清單網(wǎng)上平臺，增強配套措施構(gòu)建

“陽光是最好的防腐劑”，加大權(quán)力清單的信息公開和宣傳力度，接受各方監(jiān)督。權(quán)力清單運行平臺需橫向覆蓋所有政府職能部門，縱向聯(lián)通省、市、縣三級政府，遵循統(tǒng)一標準、資源共享原則。同時，對于不落實行政權(quán)力清單制度的行政機關(guān)和官員，應有嚴格的責任追究制度，權(quán)力清單動態(tài)調(diào)整機制，要加強行政權(quán)力清單制度與電子監(jiān)察、部門業(yè)務系統(tǒng)的互聯(lián)互通，建立行政權(quán)力清單的考核、投訴、處理等制度。

（五）要緊密結(jié)合本地實際制定工作部署，提出有針對性的政策措施

要把推行權(quán)力清單制度與簡政放權(quán)、政府職能轉(zhuǎn)變等結(jié)合起來，形成改革合力。把與企業(yè)生產(chǎn)和群眾生活密切相關(guān)的領(lǐng)域，擺在優(yōu)先位置，重點解決，給群眾以最直接的改革福利。特別是對“行政許可”和“行政處罰”這兩類社會集中關(guān)注的職權(quán)事項，更應制定權(quán)力運行圖，簡化行政流程，縮短辦事時限，同時把權(quán)力主體、權(quán)力依據(jù)、監(jiān)督電話等一并向社會公布。

四、結(jié)論

以清單的形式明確規(guī)定政府及其部門所擁有的權(quán)力，是政府行為正視權(quán)責關(guān)系的具體表現(xiàn)，同時也是政府權(quán)力的公示制度。作為全面深化改革的重要舉措，權(quán)力清單是當前法治政府建設的突破口和重要抓手。

推行權(quán)力清單制度也是對地方各級政府行政能力的重大考驗。需各級政府按照“清單之外無權(quán)力、目錄之外無審批、法無授權(quán)不可為、法已授權(quán)必須為”的目標要求，進一步厘清政府與市場、政府與社會、省與市縣政府、部門之間的權(quán)責關(guān)系，更好地激發(fā)市場主體和社會活力，讓群眾切身感覺到改革帶來的變化。（作者單位：安徽大學）

注解：

① 李克強：以權(quán)力“瘦身”為廉政“強身”.新華網(wǎng).2015-02-09.http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-02/09/c_1114306742.htm

② 老春.蕪湖市公布市級行政權(quán)力清單及運行流程.新安晚報.2014-02-01.http：//ah.anhuinews.com/system/2014/12/01/006612037.shtml

③ 信用蕪湖完成“一網(wǎng)一庫一平臺”搭建.人民網(wǎng).2015-02-23.http：//ah.people.com.cn/n/2015/1223/c358340-27380079.html

④ 《安徽省人民政府關(guān)于推行省級行政權(quán)力清單制度的通知》皖政〔2014〕29號。

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