韓媛媛 張芳

關(guān)于經(jīng)理國庫的風(fēng)險(xiǎn)、外延及其監(jiān)督的研討

編者按：2015年是人民銀行經(jīng)理國庫30周年。30年來，人民銀行建立了統(tǒng)一的國庫會(huì)計(jì)核算體系和標(biāo)準(zhǔn)化的業(yè)務(wù)處理模式，構(gòu)建了安全、高效的現(xiàn)代化國庫管理信息平臺(tái)，建立了分工協(xié)作、服務(wù)宏觀調(diào)控全局的國庫現(xiàn)金管理機(jī)制。為更好地發(fā)揮人民銀行經(jīng)理國庫的職能，我們組織嘉賓對(duì)經(jīng)理國庫的風(fēng)險(xiǎn)、外延及其監(jiān)督三個(gè)方面進(jìn)行了探討，內(nèi)容如下。

一、我國地方國庫現(xiàn)金管理現(xiàn)狀

2001年3月，國務(wù)院批準(zhǔn)了《財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)方案》，在全國實(shí)行國庫集中收付制度改革，將原來大量滯留在預(yù)算單位的財(cái)政資金集中到國庫，顯著提高了資金的安全性和有效性，但同時(shí)也形成了較大規(guī)模暫時(shí)閑置的國庫現(xiàn)金。2002年12月12日，財(cái)政部、人民銀行聯(lián)合發(fā)布《國庫存款計(jì)付利息管理暫行辦法》，規(guī)定自2003年1月1日起國庫存款利息“暫按中國人民銀行規(guī)定的單位活期存款利息計(jì)付”，標(biāo)志著我國開始嘗試對(duì)國庫庫存余額進(jìn)行增值運(yùn)作。2006年6月5日，財(cái)政部、人民銀行聯(lián)合發(fā)布《中央國庫現(xiàn)金管理暫行辦法》規(guī)定，開啟了我國國庫現(xiàn)金管理的大幕。

截至2013年底，中央國庫共實(shí)施定期存款操作65期，累計(jì)投放資金24996.40億元，收回國庫定期存款23896.40億元，實(shí)現(xiàn)利息收益453億元；買回國債操作2期，累計(jì)中標(biāo)金額229.90億元，節(jié)省利息支出約0.95億元。同時(shí)部分地方也在國庫現(xiàn)金管理方面展開了積極探索。以山東省為例，結(jié)合地方財(cái)政實(shí)際，山東省自2010年9月起，按照操作規(guī)模由小到大、操作期限由短及長的思路，遵循安全性、流動(dòng)性、收益性等原則，在省級(jí)層面試點(diǎn)開展了國庫現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款操作。截至2014年11月末，累計(jì)開展定期存款操作18期、存款規(guī)模1295億元，操作期限以3個(gè)月、6個(gè)月為主。執(zhí)行利率一般為操作當(dāng)日中國人民銀行同期定期存款利率，自2014年第3期開始，執(zhí)行利率為操作當(dāng)日中國人民銀行同期定期存款利率基礎(chǔ)上上浮10%。

雖然近年來多地都在嘗試開展地方國庫現(xiàn)金管理，但是全國統(tǒng)一的制度辦法遲遲未能出臺(tái)，各地目前均為“單打獨(dú)斗”。2014年8月份修訂頒布的《預(yù)算法》第59條規(guī)定，“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本級(jí)國庫的管理和監(jiān)督，按照國務(wù)院的規(guī)定完善國庫現(xiàn)金管理，合理調(diào)節(jié)國庫資金余額”。2014年9月29日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，在“規(guī)范國庫資金管理”部分重復(fù)了該內(nèi)容。出于維護(hù)地方國庫資金安全考慮，財(cái)政部、人民銀行目前正在討論制定《地方國庫現(xiàn)金管理試點(diǎn)辦法》，用以指導(dǎo)地方規(guī)范開展現(xiàn)金管理，且計(jì)劃于2015年底前啟動(dòng)地方國庫現(xiàn)金管理試點(diǎn)工作。

二、地方國庫現(xiàn)金管理中存在的風(fēng)險(xiǎn)

（一）法律風(fēng)險(xiǎn)

1. 上位法缺位，認(rèn)識(shí)難統(tǒng)一。《中國人民銀行法》第4條規(guī)定，人民銀行具有“經(jīng)理國庫”職責(zé)，但沒有提及人民銀行在國庫現(xiàn)金管理中的角色與作用。新的《預(yù)算法》只是提出了綱領(lǐng)性的條款；與之配套的實(shí)施條例尚處修訂過程中；《國家金庫條例》等行政法規(guī)因頒布時(shí)間較早，更未涉及國庫現(xiàn)金管理內(nèi)容，從而造成人民銀行、財(cái)政部、地方政府等相關(guān)各方對(duì)國庫現(xiàn)金管理的主體和屬性、國庫現(xiàn)金管理與貨幣政策的關(guān)系、中央國庫現(xiàn)金管理與地方國庫現(xiàn)金管理的關(guān)系等原則性問題在認(rèn)識(shí)上存在較大分歧，一定程度上制約了地方國庫現(xiàn)金管理工作的有效開展。

2. 配套辦法缺失，操作難規(guī)范。目前的地方國庫現(xiàn)金管理缺乏統(tǒng)一規(guī)范的操作規(guī)程和制度辦法。變通方式下的地方國庫現(xiàn)金管理操作主要是地方政府財(cái)政部門單方面推動(dòng)，存在一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患。雖然目前財(cái)政部、人民銀行正在討論制定《地方國庫現(xiàn)金管理試點(diǎn)辦法》，但是地方國庫現(xiàn)金管理已經(jīng)處于多年無制度可依的局面。2006年出臺(tái)的《中央國庫現(xiàn)金管理暫行辦法》是否適用于地方國庫現(xiàn)金管理；基層央行國庫享有什么樣的權(quán)力、承擔(dān)什么義務(wù)、如何監(jiān)管等都沒有明確的制度規(guī)定，致使地方國庫陷入難以介入、束手無策的尷尬局面。國庫現(xiàn)金管理在操作規(guī)模、期次、期限、操作手續(xù)直至存款銀行的選定等諸多環(huán)節(jié)，財(cái)政部門擁有完全話語權(quán)，央行國庫只起“出納”作用，地方國庫現(xiàn)金管理工作還存在諸多不規(guī)范。

（二）道德風(fēng)險(xiǎn)

1. 個(gè)別地方財(cái)政：借助國庫單一賬戶制度實(shí)施不夠徹底的漏洞，變相開展國庫現(xiàn)金管理。我國國庫單一賬戶制度尚處起步階段，單一賬戶體系中的賬戶種類和數(shù)量仍相對(duì)較多，特別是財(cái)政專戶的大量存在，容易造成一些部門資金滯留，而另一些部門卻因資金不夠而要求借款的現(xiàn)象，不僅降低了資金使用效率，而且導(dǎo)致截留、擠占、挪用財(cái)政資金問題時(shí)有發(fā)生。在這種情況下，個(gè)別地方政府受政績驅(qū)動(dòng)、改革驅(qū)動(dòng)、財(cái)源驅(qū)動(dòng)、利益驅(qū)動(dòng)等因素影響，嘗試以多種變通方式開展國庫現(xiàn)金管理。主要包括：一是將國庫資金滯留或劃撥到財(cái)政專戶，通過財(cái)政專戶變相開展現(xiàn)金管理；二是要求本地銀行對(duì)政府重點(diǎn)項(xiàng)目提供優(yōu)惠貸款，根據(jù)貸款額度及優(yōu)惠條件，將部分國庫現(xiàn)金分配到相關(guān)銀行定期存放；三是用國庫現(xiàn)金替政府有關(guān)部門提前償還銀行貸款，該部門分期償還國庫資金，并支付利息；四是采取公開招標(biāo)方式，按參與銀行的投標(biāo)利率高低，將國庫現(xiàn)金定期存放于商業(yè)銀行。這些做法主要由地方財(cái)政部門單方推動(dòng)，缺少制度保障，風(fēng)險(xiǎn)隱患較大。

2. 其他相關(guān)部門：地方國庫現(xiàn)金管理的協(xié)調(diào)管理相對(duì)更復(fù)雜。中央國庫現(xiàn)金管理中，溝通協(xié)調(diào)及業(yè)務(wù)管理等事項(xiàng)主要限于人民銀行、財(cái)政部兩個(gè)部門。與此相比，地方國庫現(xiàn)金管理涉及的部門明顯更多、更復(fù)雜。一是地方國庫現(xiàn)金管理層級(jí)多、區(qū)域多，管理更為復(fù)雜。涉及各分庫、中心支庫、縣支庫，因此實(shí)現(xiàn)逐級(jí)有效管理直至總庫能有效掌握各地國庫現(xiàn)金管理情況的難度大；二是各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不一，所在地人民銀行、財(cái)政部門意愿參差不齊，對(duì)業(yè)務(wù)開展方式想法不一，相關(guān)規(guī)定辦法制定時(shí)的協(xié)調(diào)難度大；三是作為地方國庫現(xiàn)金管理的主要參與者，商業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)開展此項(xiàng)業(yè)務(wù)需獲得總行審批，日常也需與總行以及當(dāng)?shù)厝嗣胥y行、財(cái)政部門相互溝通。由于中央和地方財(cái)政國庫資金屬性不同、中央與地方金融設(shè)施條件差異，使地方國庫現(xiàn)金管理具有明顯特殊性。

（三）政策風(fēng)險(xiǎn)

1. 地方國庫庫存持續(xù)上升，加大與貨幣政策協(xié)調(diào)難度。近年來地方國庫現(xiàn)金存款持續(xù)增多，可能對(duì)金融市場的資金流動(dòng)性造成較大沖擊，容易陷入“國庫現(xiàn)金規(guī)模大、波動(dòng)大——影響貨幣政策——國庫現(xiàn)金管理發(fā)展緩慢——國庫現(xiàn)金規(guī)模更大、波動(dòng)更大——更大程度影響貨幣政策——國庫現(xiàn)金管理進(jìn)展更難”的困境。

2. 地方國庫現(xiàn)金管理的認(rèn)識(shí)偏差和不規(guī)范運(yùn)作對(duì)金融宏觀調(diào)控可能造成沖擊。與地方國庫現(xiàn)金存款總量巨大、持續(xù)增多的形勢(shì)形成鮮明對(duì)比的是，地方國庫現(xiàn)金管理工作在認(rèn)識(shí)和操作等方面存在諸多誤區(qū)。例如中央國庫預(yù)期目標(biāo)所側(cè)重的是增加財(cái)政資金使用效率，以保證中央財(cái)政政策以及貨幣政策執(zhí)行效果。地方國庫現(xiàn)金管理中，地方政府側(cè)重?cái)U(kuò)大地方經(jīng)濟(jì)資金使用規(guī)模，促進(jìn)商業(yè)銀行增加地方信貸支持，同時(shí)地方財(cái)政將獲得國庫現(xiàn)金管理的純收益，無須承擔(dān)貨幣政策的對(duì)沖成本。因此，這會(huì)導(dǎo)致地方政府及相關(guān)部門因過于追求國庫現(xiàn)金管理收益而無序擴(kuò)大地方國庫現(xiàn)金管理規(guī)模，形成對(duì)貨幣政策的干擾沖突。

（四）操作風(fēng)險(xiǎn)

1. 地方庫存變化隨機(jī)性更強(qiáng)，且缺少科學(xué)的預(yù)測分析體系。從收入角度看，地方國庫收入包括預(yù)算收入和轉(zhuǎn)移支付收入，其中轉(zhuǎn)移支付收入的撥付時(shí)間、額度均不確定，易造成地方庫存大幅波動(dòng)；從支出角度看，地方國庫庫存基數(shù)小，一旦發(fā)生國庫應(yīng)急支付，資金支付缺口占比較大。同時(shí)，地方財(cái)政收入支出相對(duì)中央財(cái)政，其類型更復(fù)雜、資金流也更分散，目前地方?jīng)]有專門針對(duì)現(xiàn)金流、庫底余額、庫存波幅等指標(biāo)建立科學(xué)的實(shí)用的指標(biāo)預(yù)測分析體系，相對(duì)更難估算。

2. 缺乏統(tǒng)一的操作平臺(tái)，且無抵押。目前開展的地方國庫現(xiàn)金管理并沒有統(tǒng)一的操作平臺(tái)，甚至沒有任何抵押品。多數(shù)省份的地方國庫現(xiàn)金管理過程與正常撥款業(yè)務(wù)基本無異，在銀行的選定及存款操作方式方面缺乏公開透明性。例如山東省省級(jí)國庫現(xiàn)金管理資金撥付流程為：國庫依據(jù)省財(cái)政廳分管國庫的廳領(lǐng)導(dǎo)簽署的相關(guān)文件，重點(diǎn)審核劃款憑證中收款單位賬號(hào)、戶名、金額與文件內(nèi)容是否一致，確定無誤后將資金匯劃到存款銀行。另外按照《山東省級(jí)國庫現(xiàn)金管理操作協(xié)議書》的規(guī)定，商業(yè)銀行只需出具“國庫現(xiàn)金管理操作保證函”便可獲得財(cái)政存款。財(cái)政現(xiàn)金管理資金動(dòng)輒上億元，金額較大，以信用方式擔(dān)保缺乏安全保障。

3. 資金多集中于中資全國性大型銀行①。正是因?yàn)槿狈Φ盅浩?，僅靠信用擔(dān)保的方式使得目前地方國庫現(xiàn)金管理操作多傾向于信用度較高的中資全國性大型銀行，這與中央國庫現(xiàn)金管理操作中，中小銀行為投標(biāo)主力軍的現(xiàn)象正好相反。2014年末，山東省工、農(nóng)、中、建、交、郵儲(chǔ)六大商業(yè)銀行累計(jì)進(jìn)行省級(jí)國庫現(xiàn)金管理的資金合計(jì)占全部該項(xiàng)資金的比例為50.9%（見圖1）。而且自2012年開始有集中度逐漸提升的趨勢(shì)，2014年六大行占比達(dá)57.7%，較2012年提升27.4個(gè)百分點(diǎn)（見圖2）。地方國庫現(xiàn)金管理資金集中度不斷提高，難免形成“雞蛋放在一個(gè)籃子里”現(xiàn)象，使國庫資金安全受商業(yè)銀行個(gè)體運(yùn)營狀況影響的風(fēng)險(xiǎn)增大。

（五）市場風(fēng)險(xiǎn)

1. 操作方式的選擇余地小，靈活性受限。在中央國庫現(xiàn)金管理中，由于面向全國金融市場，因此可選擇的市場參與主體、金融市場工具、金融交易平臺(tái)更豐富。相對(duì)而言，在地方自主管理的情況下，地方國庫現(xiàn)金管理對(duì)金融市場工具、金融交易平臺(tái)的選擇都明顯地受限于地方性金融市場。目前地方國庫現(xiàn)金管理的操作方式也主要以商業(yè)銀行定期存款為主，少數(shù)地方嘗試進(jìn)行通知存款等不定期存款方式。此外，地方國庫現(xiàn)金管理缺乏熨平國庫支付缺口的資金融通工具，限制了現(xiàn)金管理的靈活性。

2. 優(yōu)質(zhì)質(zhì)押品缺乏，波動(dòng)性增大。從現(xiàn)實(shí)情況看，實(shí)體經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)向銀行業(yè)傳導(dǎo)。以山東省為例，銀行業(yè)不良貸款額和不良貸款率已連續(xù)8個(gè)月“雙升”，銀行業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的不斷積聚，使提供足額的質(zhì)押品顯得更為必要。目前《地方國庫現(xiàn)金管理試點(diǎn)辦法（送審稿）》中規(guī)定，存款銀行取得地方國庫定期存款，應(yīng)當(dāng)以可流通國債為質(zhì)押，質(zhì)押的國債面值數(shù)額為存款金額的120%。但據(jù)了解，目前可流通國債現(xiàn)券的法定持有人均為各商業(yè)銀行總行，各地方分支機(jī)構(gòu)不具備法人資格，因此轄區(qū)內(nèi)商業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)多數(shù)不持有可流通國債，而且可質(zhì)押國債存量分布不均，限制了國庫現(xiàn)金管理操作的資金規(guī)模。加之受宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和調(diào)控政策影響，國債市場長期處于波動(dòng)之中，在特定情況下波動(dòng)劇烈，對(duì)抵押國債市場價(jià)格造成較大影響，其他債券市場同樣不穩(wěn)定。如何合理確定質(zhì)押比例，兼顧國庫資金安全性與商業(yè)銀行質(zhì)押成本之間的關(guān)系，需要深入考量。

三、對(duì)策建議

（一）完善法律制度體系

在法律法規(guī)層面，以新修訂的《預(yù)算法》加入了國庫現(xiàn)金管理的相關(guān)表述為契機(jī)，在修訂完善《預(yù)算法實(shí)施條例》時(shí)，適當(dāng)突出中央和地方國庫現(xiàn)金管理的有關(guān)內(nèi)容，特別要從實(shí)施主體、資金屬性、操作原則等原則性層面明確定位。同時(shí)，要適當(dāng)明確各有關(guān)主體的責(zé)任和義務(wù)，以澄清目前存在的模糊認(rèn)識(shí)，奠定規(guī)范國庫現(xiàn)金管理的立法基礎(chǔ)。要賦予財(cái)政部、人民銀行等相關(guān)部門在監(jiān)督檢查國庫現(xiàn)金管理工作中的處罰權(quán)，加大對(duì)違法違規(guī)行為的懲戒力度。

在制度操作層面，財(cái)政部、人民銀行等相關(guān)部門應(yīng)進(jìn)一步加大溝通協(xié)調(diào)力度，積極推動(dòng)對(duì)財(cái)政現(xiàn)行賬戶體系設(shè)置、財(cái)政資金收繳支付程序以及銀行清算制度等的改革，對(duì)《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》以及相關(guān)的稅收征管法規(guī)、行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度等按國庫現(xiàn)金管理要求進(jìn)行修訂完善。加快出臺(tái)《地方國庫現(xiàn)金管理試點(diǎn)辦法》，從具體操作層面規(guī)范地方國庫現(xiàn)金管理行為。

（二）推進(jìn)國庫單一賬戶制度建設(shè)

建立健全以國庫單一賬戶為基礎(chǔ)的現(xiàn)代國庫管理制度，是開展國庫現(xiàn)金管理的基礎(chǔ)。當(dāng)前形勢(shì)下，應(yīng)進(jìn)一步健全國庫單一賬戶制度，努力實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金的統(tǒng)一收支、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理，有效提高預(yù)算資金的完整性和可控性，使國庫資金的覆蓋范圍和表現(xiàn)形式更加符合政府資金的本來屬性，使中央銀行能全面掌握國庫現(xiàn)金流情況，盡量避免和減緩國庫資金運(yùn)作對(duì)中央銀行貨幣政策的沖擊。當(dāng)務(wù)之急要加大對(duì)財(cái)政專戶清理整頓力度，徹底堵住財(cái)政專戶過多、過濫造成的資金管理漏洞，確保政府現(xiàn)金余額得到集中、有效的管理。推動(dòng)財(cái)政國庫管理由“國庫單一賬戶體系”向真正意義上的“國庫單一賬戶”過渡。

（三）加強(qiáng)與貨幣政策協(xié)調(diào)配合

國庫現(xiàn)金管理與貨幣政策的協(xié)調(diào)事實(shí)上是財(cái)政集中收付制度改革與貨幣政策的協(xié)調(diào)，是我國現(xiàn)階段財(cái)政政策與貨幣政策協(xié)調(diào)的重要內(nèi)容。相關(guān)部門應(yīng)從服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局著眼，加強(qiáng)溝通與協(xié)商，妥善解決存在的分歧和難點(diǎn)問題，在國家宏觀調(diào)控總體要求下，合理兼顧財(cái)政政策與貨幣政策需要，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)中央和地方國庫現(xiàn)金管理進(jìn)程。當(dāng)前重點(diǎn)要建立國庫現(xiàn)金管理與貨幣政策的協(xié)調(diào)和對(duì)沖機(jī)制，根據(jù)國庫現(xiàn)金流的特點(diǎn)，適時(shí)適度開展務(wù)實(shí)靈活的操作，避免國庫現(xiàn)金管理對(duì)貨幣政策造成沖擊。

（四）規(guī)范質(zhì)押品管理和操作平臺(tái)管理

一是加強(qiáng)國債市場價(jià)格變化日常監(jiān)測，確保存放商業(yè)銀行的國庫存款有足額、足值的質(zhì)押品。二是擴(kuò)大質(zhì)押品范圍，滿足國庫現(xiàn)金管理發(fā)展需要。目前可把信用度高的央行票據(jù)等納入質(zhì)押品范圍，滿足國庫現(xiàn)金管理發(fā)展對(duì)質(zhì)押品的需要。同時(shí)要加快建設(shè)全國統(tǒng)一的地方國庫現(xiàn)金管理招投標(biāo)操作平臺(tái)，明確招投標(biāo)的參與主體范圍，允許全國具備資格的商業(yè)銀行共同競標(biāo)，進(jìn)一步規(guī)范地方國庫現(xiàn)金管理，確保公平、公正、公開。

（五）完善現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)測體系

在現(xiàn)場檢查方面，應(yīng)結(jié)合階段性工作特點(diǎn)和要求，充分利用非現(xiàn)場監(jiān)測成果，適時(shí)調(diào)整檢查重點(diǎn)。當(dāng)前，應(yīng)把商業(yè)銀行國庫定期存款會(huì)計(jì)科目設(shè)置和日常操作作為現(xiàn)場檢查的重點(diǎn)，適度加大檢查頻率，強(qiáng)化查處力度，切實(shí)提高商業(yè)銀行依法合規(guī)辦理國庫現(xiàn)金管理業(yè)務(wù)的自覺性，促進(jìn)中央和地方國庫現(xiàn)金管理業(yè)務(wù)規(guī)范、健康運(yùn)行。

在非現(xiàn)場監(jiān)測方面：一是合理確定國庫庫存資金的上限和下限，明確需要實(shí)施國庫現(xiàn)金管理操作的閾值，完善短期現(xiàn)金流入和流出預(yù)測體系，逐步實(shí)現(xiàn)國庫現(xiàn)金管理由滾動(dòng)操作向盯準(zhǔn)操作轉(zhuǎn)變。二是繼續(xù)定期監(jiān)測、分析中標(biāo)商業(yè)銀行的流動(dòng)性和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步完善指標(biāo)體系，尤其應(yīng)加強(qiáng)國庫定期存款對(duì)其存貸比指標(biāo)影響的監(jiān)測，及時(shí)提示預(yù)警，保證國庫資金安全。三是加強(qiáng)對(duì)國債市場、貨幣市場等相關(guān)市場的實(shí)時(shí)監(jiān)測，密切關(guān)注價(jià)格變化，豐富監(jiān)測數(shù)據(jù)、完善預(yù)測模型、總結(jié)市場規(guī)律，提高對(duì)市場風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和處置的預(yù)見性、科學(xué)性。

注：

①此處包括工、農(nóng)、中、建、交、郵儲(chǔ)銀行六大銀行。

（責(zé)任編輯 王 馨；校對(duì) XS）