鄒東升　張奇

摘 要：創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式是當(dāng)前學(xué)術(shù)界和政策研究部門共同的難題。提案型公共服務(wù)是日本的一個(gè)機(jī)制創(chuàng)新，具有市場測試法“頂層設(shè)計(jì)”、 提案運(yùn)作“自下而上”、主體歸一的特點(diǎn)，同時(shí)在實(shí)踐中面臨民間機(jī)構(gòu)尋租、政府監(jiān)管不力等問題與風(fēng)險(xiǎn)。日本經(jīng)驗(yàn)為完善國內(nèi)當(dāng)下的公共服務(wù)市場化改革提供了思路和借鑒。

關(guān)鍵詞： 提案型；民營化；頂層設(shè)計(jì)；自下而上

中圖分類號(hào)：F43/47 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-2458（2015）01-0031-07

自19世紀(jì)70年代末以來，全世界范圍內(nèi)掀起了洶涌澎湃的行政改革浪潮。激進(jìn)的改革時(shí)代催生了民營化—更多的依靠民間機(jī)構(gòu)，更少的依賴政府來滿足公眾的需求。E.S.薩瓦斯將民營化定義為“一種專門的形式，旨在改善政府作為服務(wù)提供者的績效，包括打破不必要的政府壟斷”[1]。日本從中曾根政權(quán)開始，進(jìn)行了一系列的民營化改革，并在2006年出臺(tái)《市場測試法》以推進(jìn)民營化改革，在很多領(lǐng)域積極創(chuàng)新民營化方式，如，PPP、PFI、制定管理者等，提案型公共服務(wù)是其中一個(gè)創(chuàng)新機(jī)制，其核心是政府放開權(quán)力并接受來自民間的民營化提案。所謂提案型公共服務(wù)民營化制度是指，政府向社會(huì)公布公共服務(wù)內(nèi)容和包括人事費(fèi)在內(nèi)的總費(fèi)用，從民間募集項(xiàng)目的委托以及民營化提案、以重新審視政府業(yè)務(wù)的制度。國內(nèi)學(xué)者對(duì)于提案型公共服務(wù)的研究呈碎片化，論文試圖從其運(yùn)行過程、特點(diǎn)、實(shí)踐中出現(xiàn)的不足3個(gè)方面系統(tǒng)的介紹提案型公共服務(wù)，以充實(shí)國內(nèi)對(duì)提案型公共服務(wù)的研究，同時(shí)為中國公共服務(wù)民營化的實(shí)踐提升提供思路和借鑒。

一、提案型公共服務(wù)民營化的運(yùn)作過程及特征

提案型公共服務(wù)民營化是日本的一個(gè)機(jī)制創(chuàng)新，主要做法是政府向社會(huì)公布公共服務(wù)信息清單，民間團(tuán)體根據(jù)清單對(duì)民營化進(jìn)行提案，經(jīng)審查采用后，連同民營化項(xiàng)目一起外包給提案的民間團(tuán)體。這一民營化方式依據(jù)《市場測試法》中的“充分發(fā)揮民間活力、提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)”而設(shè)置，是活用民間智慧和創(chuàng)意的典型代表。

（一）提案型公共服務(wù)民營化運(yùn)作過程

提案型公共服務(wù)民營化分為信息公開、民間提案、審查、公布結(jié)果4個(gè)階段a。 在信息公開階段，政府在官方網(wǎng)站公布公共服務(wù)信息清單，以供民間提案者參考。為保證政府做到信息清單的完全公開、民間團(tuán)體充分了解相關(guān)信息，特別設(shè)置了“咨詢會(huì)”。在會(huì)上，民間團(tuán)體可提出要求政府公開必要信息的申請(qǐng)，政府接到申請(qǐng)必須按照要求公開相關(guān)信息。第2階段是民間提案，提案主體只能是團(tuán)體，包括NGO、社團(tuán)組織等，即公民不能以個(gè)人名義提案。民間團(tuán)體在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向政府提交民營化方案。民間提案者可針對(duì)尚未進(jìn)行民營化的項(xiàng)目、正在進(jìn)行民營化的項(xiàng)目、法律規(guī)定暫不進(jìn)行民營化的項(xiàng)目提交民營化方案。提案內(nèi)容包括可行性分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、民間提案者的資質(zhì)等。第3個(gè)階段是審查，民間團(tuán)體提交民營化提案后，需經(jīng)政府組織的三審程序：初審、再審和終審。嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致的三審過程是日本提案型公共服務(wù)的核心所在。初審由總務(wù)科負(fù)責(zé)，主要對(duì)所收到提案進(jìn)行分類匯總，形成意見書。再審按照初審的分類，由不同科室分別組織審查委員會(huì)同時(shí)進(jìn)行審查，審查委員會(huì)由相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、相關(guān)行業(yè)職員和受益市民共5人組成。再審主要對(duì)提案能否提高公共服務(wù)質(zhì)量、降低公共服務(wù)成本進(jìn)行審查。因?yàn)殛P(guān)乎到民營化核心價(jià)值，再審時(shí)間相對(duì)較長。再審并不淘汰任何既有提案，只是提交審查結(jié)果與專家意見，供終審參考。終審由審查委員會(huì)進(jìn)行，審查委員會(huì)成員組成與再審不同，由外部委員3人、企劃調(diào)整室長和一般職員共5人組成。外部委員不僅有專家，也包括在某領(lǐng)域卓有建樹的企業(yè)總裁。終審主要是對(duì)提案者資質(zhì)的審查，包括方案中官民責(zé)任分擔(dān)、提案者財(cái)務(wù)狀況、業(yè)界口碑等，同時(shí)，結(jié)合再審提交的審查結(jié)果和專家意見做出最終決定。因?yàn)閷?duì)提案者資質(zhì)審查在某種程度上攸關(guān)提案成敗，所以政府部門在終審階段也會(huì)出具其掌握的相關(guān)資訊，以供審查委員會(huì)參考。最后一個(gè)階段是公示，政府部門在官方網(wǎng)站公布最終結(jié)果，若存在疑問，可申請(qǐng)審查委員會(huì)給出必要解釋說明。

（二）提案型公共服務(wù)民營化特征

民營化方式已成為日本提升公共服務(wù)績效的重要機(jī)制，其公共服務(wù)民營化方式主要包括PFI、制定管理者制度等，提案型公共服務(wù)作為日本的一個(gè)機(jī)制創(chuàng)新，在實(shí)踐中得到了廣泛的應(yīng)用，具有如下特征：

1.市場測試法“頂層設(shè)計(jì)”

日本民營化改革從“頂層設(shè)計(jì)”統(tǒng)攬全局，實(shí)行立法先行。最高層作為自上而下的系統(tǒng)化和整體性設(shè)計(jì)師，做出民營化總體性和根本性的制度安排。“頂層設(shè)計(jì)”對(duì)政府和市場做出準(zhǔn)確定位，并出臺(tái)相應(yīng)法律作為指導(dǎo)和保障，既減少了政府行為的盲目性，也降低改革風(fēng)險(xiǎn)與成本。日本早在2006年實(shí)施《市場測試法》以推進(jìn)民營化，該法對(duì)官民競爭、民間競爭均有較為細(xì)致規(guī)定。出臺(tái)的《市場測試法》旨在原有政府提供公共服務(wù)領(lǐng)域中引入民間競爭，通過競爭性招標(biāo)外包給私人部門或公共部門，以便政府將公共服務(wù)委托給更高效的服務(wù)提供者a。中標(biāo)的私人部門將有3～5年時(shí)間來證明其能否高效運(yùn)作該服務(wù)，并達(dá)到適宜質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以此作為簽訂或續(xù)簽該項(xiàng)目合同的條件。不同于一般民營化方式，官方可以與民間共同競爭，至于最后由哪一方來提供公共服務(wù)，則由官民競爭監(jiān)理委員會(huì)判斷。正如民營化大師薩瓦斯所言，“民營化引入管理者參與的競爭，促進(jìn)私營公司開出更為合理的價(jià)格、減少了私營公司、公私之間相互串謀”。英國也曾采用過市場測試法，并在1988年通過的地方政府法案中，將強(qiáng)制性競爭招標(biāo)納入對(duì)地方政府的法定要求。不同的是，日本是在全國范圍內(nèi)推行，英國只在地方推行。提案型公共服務(wù)民營化是《市場測試法》中的一種機(jī)制選擇，意在通過競爭，提高公共服務(wù)質(zhì)量，降低行政成本，激發(fā)民間活力。

2.提案運(yùn)作的“自下而上”

日本的提案型公共服務(wù)與PFI、指定管理者制度等民營化方式的最大區(qū)別在于提案運(yùn)作的“自下而上”，此前民營化由政府部門單方面提出項(xiàng)目和具體實(shí)施方案，民間團(tuán)體通過投標(biāo)、競標(biāo)來承包，即“自上而下”運(yùn)作。提案型公共服務(wù)則是在政府信息公開基礎(chǔ)上，由民間團(tuán)體自由提出民營化項(xiàng)目和實(shí)施方案，將官方和民間團(tuán)體置于平等地位，共同承擔(dān)公共服務(wù)，以此激發(fā)民間組織的創(chuàng)造力。早在20世紀(jì)70、80年代，學(xué)者愛爾莫爾就提出政策執(zhí)行的“自下而上”研究途徑，認(rèn)為有效的政策執(zhí)行是多元行動(dòng)者復(fù)雜的互動(dòng)結(jié)果，而非單一機(jī)構(gòu)貫徹政策目標(biāo)的行動(dòng)結(jié)果。提案型公共服務(wù)“自下而上”運(yùn)作方式充分體現(xiàn)了社會(huì)主體性，使擬承接公共服務(wù)功能的社會(huì)組織與社會(huì)需求自主對(duì)接，較之以往政府單方規(guī)劃后向社會(huì)公布信息的方式，更好地實(shí)現(xiàn)了社會(huì)需求、政府規(guī)劃與民間組織自身優(yōu)勢的“三結(jié)合”，從而形成政府和民間組織之間的平等互動(dòng)，民間組織對(duì)關(guān)心的社會(huì)需求問題與政府進(jìn)行對(duì)話，使得其訴求得到重視，通過政府部門與民間組織彼此的資源整合，重新分配社會(huì)資源，提高資源使用效率。

3.主體歸一

日本的提案型公共服務(wù)民營化還有一個(gè)重要特點(diǎn)：主體歸一，即“誰提案，誰經(jīng)營”，項(xiàng)目最終實(shí)施者即是提案者。這與美國“政策提案型”制度不同，在“政策提案型”制度中，民間組織自由提案，被采納后，政府再通過招標(biāo)等形式將項(xiàng)目委托出去，其重點(diǎn)在于政府能否將項(xiàng)目委托出去，因而注重“主體培育”。而日本提案型公共服務(wù)是在民間組織發(fā)達(dá)的背景下創(chuàng)立的，“誰提案，誰經(jīng)營”的機(jī)制設(shè)計(jì)更注重提案的審查過程。當(dāng)提案被采納后，經(jīng)營者（最初提案者）須成立特殊項(xiàng)目公司（簡稱SPC）來負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營，SPC可自己經(jīng)營，也可分包給其他私人部門，但強(qiáng)調(diào)經(jīng)營者最終責(zé)任，即責(zé)任唯一性，無論是否自己經(jīng)營、項(xiàng)目運(yùn)營是否成功，政府均直接與經(jīng)營者對(duì)接。民間組織以提交具體方案的形式表達(dá)對(duì)民營化意見，使政府了解作為“精明的買主”到底想買什么、如何買到。此外，“誰提案，誰經(jīng)營”使得提案者自我約束、謹(jǐn)慎分包，在降低了外包風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也增強(qiáng)了其品質(zhì)保障。

二、提案型公共服務(wù)民營化存在的問題及原因分析

傳統(tǒng)的官民關(guān)系是“主體”與“客體”的關(guān)系，這種主從關(guān)系使得民間部門的彈性、效率、多元性等優(yōu)勢受到限制。提案型公共服務(wù)民營化以官民對(duì)等關(guān)系為前提，基于平等的公私伙伴關(guān)系，尊重彼此利益關(guān)切，以契約信任共同實(shí)現(xiàn)“高質(zhì)公共服務(wù)”這一目標(biāo)，在實(shí)踐中取得了較好成果。但提案型公共服務(wù)民營化也不能完全排除監(jiān)督匱乏、尋租等問題產(chǎn)生的可能性。

（一）監(jiān)管體制弱化

監(jiān)管體制弱化主要表現(xiàn)在提案過程監(jiān)管缺失和項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管滯后兩個(gè)方面。公共服務(wù)的公共性決定了政府必須在監(jiān)督與規(guī)制上發(fā)揮積極作用，監(jiān)管體制的不健全極易導(dǎo)致提案型公共服務(wù)民營化實(shí)踐運(yùn)作出現(xiàn)問題。

1.信息公開流于形式

據(jù)后期調(diào)查結(jié)果顯示，政府在一些涉及自身利益的項(xiàng)目上并未真正做到信息公開。在公布清單時(shí)避重就輕，公開與項(xiàng)目相關(guān)度低的資料，即使咨詢會(huì)后應(yīng)民間團(tuán)體要求而公開相關(guān)資料，但由于臨近提交提案截止時(shí)間，很多民間團(tuán)體因獲取資料較晚而不能做出完整的提案書，以至錯(cuò)過提案提交的時(shí)間。信息公開不僅是提案型公共服務(wù)的運(yùn)作基礎(chǔ)和前提，也是公民社會(huì)的基本要求。政府信息公開監(jiān)督機(jī)制匱乏是提案型公共服務(wù)民營化信息公開易流于形式的主要原因。1999年頒布的《行政機(jī)關(guān)信息公開法》標(biāo)志著日本信息公開制度的正式確立。政府信息公開不同于政務(wù)公開的在辦事制度層面的公開，從某種角度上說政府信息公開是一種權(quán)力型的公開，“政府信息公開是指國家行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的和委托的組織，在行使國家行政管理職權(quán)的過程中，通過法定形式和程序，主動(dòng)將政府信息向社會(huì)公眾或依申請(qǐng)而向特定的公民或組織公開的制度”[2]。政府在信息公開中處于主導(dǎo)地位，它既是信息的掌握者，也是權(quán)力的擁有者，因此作為提案型公共服務(wù)民營化制度的第一步，必須對(duì)政府信息公開進(jìn)行監(jiān)督，保證其信息公開的及時(shí)性和準(zhǔn)確性。然而，在提案型公共服務(wù)民營化制度中，法律是針對(duì)全體國民而言的，具體應(yīng)用于這一制度中，法律監(jiān)督作用很局限。

2.審查過程尋租滋生

審查過程的尋租主要表現(xiàn)在民間提案者與政府及審查委員會(huì)“串通”方面。具體而言，政府部門雖然并不親自負(fù)責(zé)審查，但是負(fù)責(zé)挑選審查委員會(huì)成員，民間提案者與政府一旦“通氣”，便會(huì)通過政府部門暗箱操作，有傾向性地選擇審查委員會(huì)成員，增加其提案被采納的可能性；另一方面，民間提案者直接與審查委員會(huì)成員接觸而左右審查結(jié)果。

民營化意味著以市場為主體對(duì)公共資源進(jìn)行配置，并不是政府簡單放權(quán)于市場就能夠達(dá)到效果，它需要政府各個(gè)部門、社會(huì)乃至每一個(gè)人的協(xié)調(diào)與配合。在提案型公共服務(wù)民營化制度中，造成腐敗有來自社會(huì)的原因，也有該制度本身的原因。首先，日本社會(huì)對(duì)腐敗的零容忍態(tài)度多數(shù)針對(duì)政治方面，對(duì)非政治領(lǐng)域的腐敗較為忽略和寬容。其次，制度本身存在3個(gè)方面的缺陷：其一，政府部門在該制度的整個(gè)運(yùn)作過程中干預(yù)過多，審委會(huì)成員的選擇完全受政府意志控制，給尋租創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。對(duì)此，政府部門可通過與審查委員會(huì)成員簽訂“保密協(xié)議”等方式，將政府意志排除在外；其二，審查委員會(huì)成員僅靠道德驅(qū)動(dòng)的自律是不夠的，必須將這種自律轉(zhuǎn)化為制度化的自律。制度化自律并不是排除道德的作用，它強(qiáng)調(diào)的是正式制度和非正式制度的合力約束，意在多元約束的基礎(chǔ)上，在行為主體與外部環(huán)境長期互動(dòng)的過程中形成自律；其三，對(duì)未被采用的提案沒有相應(yīng)的扶持政策。在審查過程中，當(dāng)提案可行性或者提案者資質(zhì)不相上下時(shí)，審查委員會(huì)成員完全可以主觀決定采用哪一提案，被選定的提案則會(huì)通過承包項(xiàng)目施行，而未被選定的其他提案則意味著耗時(shí)幾個(gè)月的提案形同廢紙，因此民間提案者往往會(huì)選擇尋租來提高提案被采納的可能性。

3.公共服務(wù)供給中斷

在實(shí)際運(yùn)作中，一旦項(xiàng)目運(yùn)營失敗或者暫停，公共服務(wù)的提供也會(huì)在一定期間被中斷。例如，“高知醫(yī)療センター整備運(yùn)営事業(yè)”項(xiàng)目通過民間提案以合同外包形式委托給提案者經(jīng)營，但后來隨著醫(yī)療器械價(jià)格上漲，項(xiàng)目成本上升，經(jīng)營者難以維持項(xiàng)目的收支平衡，最終項(xiàng)目被迫終止運(yùn)營，導(dǎo)致由該項(xiàng)目提供的醫(yī)療服務(wù)也被迫停止[3]。盡管在審查階段，設(shè)置三審程序以力求充分確認(rèn)提案的實(shí)際可行性，但是審查委員會(huì)也不一定能完全判斷提案是否具有現(xiàn)實(shí)可行性。此外，即便審委會(huì)在審查階段判斷準(zhǔn)確無誤，服務(wù)質(zhì)量的穩(wěn)定性、可靠性程度也受市場價(jià)格變動(dòng)的影響。

提案型公共服務(wù)中提案的自主性導(dǎo)致涉及領(lǐng)域的多樣化、碎片化，加之提案型公共服務(wù)作為新生事物，相應(yīng)機(jī)制并不健全，在實(shí)踐中難免出現(xiàn)公共服務(wù)供給中斷的現(xiàn)象。公共服務(wù)滿足公民生活、生存與發(fā)展的某種直接需求，政府可以不直接從事公共服務(wù)的提供，但不能放棄對(duì)公共服務(wù)的監(jiān)管責(zé)任，特別是涉及到民事主體從事生產(chǎn)、生活、發(fā)展和娛樂等活動(dòng)都需要的基礎(chǔ)性服務(wù)，無論政府扮演怎樣的角色都必須保證公共服務(wù)供給的連續(xù)性和持續(xù)性。因此，在將公共服務(wù)轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織之前要做全面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。比如，服務(wù)提供商資質(zhì)是否能提供有效的高水平的服務(wù)，如果社會(huì)力量做不好是由政府收回自己做，還是有其他替代方案都要詳細(xì)考慮。公共服務(wù)是有標(biāo)準(zhǔn)要求的，數(shù)量不是越多越好，而是要滿足公眾的需要。公眾的滿意程度是最重要的。同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施各個(gè)階段的跟進(jìn)檢查，及時(shí)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，盡早發(fā)現(xiàn)問題并解決。