儲(chǔ)夢(mèng)潔

（南昌大學(xué) 公共管理學(xué)院，南昌 330031）

城市公用事業(yè)民營(yíng)化中的政府責(zé)任缺失問(wèn)題探析
——以十堰公交公司民營(yíng)化為例

儲(chǔ)夢(mèng)潔

（南昌大學(xué) 公共管理學(xué)院，南昌 330031）

政府在公共服務(wù)中起著核心的作用，承擔(dān)相關(guān)的公共職責(zé)，履行相應(yīng)的公共服務(wù)義務(wù)。為了提高城市公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率，政府逐漸開(kāi)始下放經(jīng)營(yíng)權(quán)，推行城市公用事業(yè)民營(yíng)化。然而，在城市公用事業(yè)的民營(yíng)化過(guò)程中，政府在一些方面并沒(méi)有履行其職責(zé)，促使民營(yíng)化中出現(xiàn)諸多問(wèn)題。對(duì)此，本文以十堰公交公司為例，基于民營(yíng)化中政府責(zé)任缺失的現(xiàn)狀，提出了一定的治理策略去改善這種問(wèn)題，以確保民營(yíng)化的平穩(wěn)發(fā)展。

城市公用事業(yè)；民營(yíng)化；政府責(zé)任

隨著我國(guó)的改革開(kāi)放不斷深入推進(jìn)，人民生活水平的日益提高，政府按照以往的方式所提供的公共服務(wù)已經(jīng)難以滿足民眾的需求。正如薩瓦斯所提出的，政府應(yīng)當(dāng)是一個(gè)“掌舵者”，而不是一個(gè)“劃槳者”。此時(shí)，開(kāi)展民營(yíng)化改革，改變公共服務(wù)的提供方式顯得尤為重要。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)開(kāi)始逐步進(jìn)行民營(yíng)化改革，然而，到目前為止，民營(yíng)化的效果并不理想，這里與我國(guó)政府的責(zé)任缺失有著密切的聯(lián)系。

1　民營(yíng)化中政府責(zé)任缺失問(wèn)題——以十堰公交民營(yíng)化失敗為例

1.1政企之間經(jīng)營(yíng)方式無(wú)法轉(zhuǎn)化

在十堰公交民營(yíng)化的過(guò)程中，十堰公交逐漸轉(zhuǎn)企改制。轉(zhuǎn)企改制本應(yīng)是一個(gè)較為漫長(zhǎng)的改革過(guò)程，十堰公交缺少政府系統(tǒng)的改革指導(dǎo)，試圖在極短的時(shí)間內(nèi)達(dá)到企業(yè)的經(jīng)營(yíng)化模式，反而陷入了一大誤區(qū)。“由于城市公用事業(yè)民營(yíng)化固有的政企不分的體制慣性，即使在民營(yíng)化改革中，公共事業(yè)主管單位仍舊習(xí)慣對(duì)運(yùn)營(yíng)企業(yè)強(qiáng)加管制，壓制其自主性和積極性，然而在這種情況下，往往會(huì)造成政企不分的現(xiàn)象”，十堰公交公司內(nèi)部的經(jīng)營(yíng)制度會(huì)出現(xiàn)政府化與市場(chǎng)化相互交錯(cuò)、難以分割的現(xiàn)象。員工的身份也會(huì)隨著單位性質(zhì)的變化而變化，十堰公交的員工由事業(yè)單位的正式員工變?yōu)榱似髽I(yè)的普通員工。一些員工難以適應(yīng)巨大的經(jīng)營(yíng)方式的轉(zhuǎn)變，管理者難以及時(shí)有效進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理。同時(shí)在外部，政府的行政管理方面，缺乏有效的監(jiān)督和引導(dǎo)，讓企業(yè)無(wú)法按正常步伐進(jìn)行民營(yíng)化。

1.2缺少事前的準(zhǔn)備工作

政府是民營(yíng)化改革的牽頭者、領(lǐng)導(dǎo)者，同時(shí)也是人民利益的捍衛(wèi)者，政府最終的目的是為了服務(wù)人民，所以政府在進(jìn)行民營(yíng)化時(shí)應(yīng)根據(jù)人民的需求來(lái)進(jìn)行?！俺鞘泄步煌ㄊ且粋€(gè)復(fù)雜的大系統(tǒng)，它包括基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)和使用， 交通工具的擁有與控制，公共服務(wù)的提供，財(cái)政、投資、價(jià)格政策的制定和實(shí)施，城市用地布局、土地開(kāi)發(fā)、環(huán)保、交通安全等，相關(guān)方面必須協(xié)調(diào)統(tǒng)一”，這就要求政府要提前對(duì)市場(chǎng)需求進(jìn)行實(shí)地考察，收集真實(shí)民意，根據(jù)已經(jīng)形成的系統(tǒng)議程，選擇一個(gè)可行的、高效的民營(yíng)化方案。然而，在十堰公交民營(yíng)化的過(guò)程中，政府從商討民營(yíng)化到與私營(yíng)企業(yè)簽訂合同前后不足一年，籌備過(guò)程短，缺乏民意調(diào)查和方案規(guī)劃。同時(shí)，職工產(chǎn)生抵觸情緒，以及市民對(duì)公交產(chǎn)業(yè)的不支持導(dǎo)致民營(yíng)化難以進(jìn)行下去，政府部門(mén)在事前缺少對(duì)公共權(quán)力范圍的劃定，缺乏真正意義上的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，沒(méi)有完整的管理體制，這也是造成十堰公交民營(yíng)化失敗的重要因素。

1.3缺少相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，職工福利難以保證

政府進(jìn)行民營(yíng)化改革的目的是為人民提供更高質(zhì)量的公共服務(wù)，轉(zhuǎn)型為服務(wù)型政府。在十堰公交公司民營(yíng)化過(guò)程中，由于監(jiān)管缺位，導(dǎo)致許多員工福利得不到保障，使企業(yè)內(nèi)部凝聚力不斷下降。在十堰公交公司民營(yíng)化的過(guò)程中，大部分員工的身份由事業(yè)單位的員工變?yōu)樗狡蟮穆殕T，同時(shí)薪資制度和績(jī)效制度也逐漸轉(zhuǎn)為企業(yè)更為嚴(yán)苛的考評(píng)體系。政府在民營(yíng)化中，在對(duì)職工待遇的保障上，沒(méi)有能起到監(jiān)督、監(jiān)管的作用，沒(méi)能促使職工與企業(yè)簽訂相應(yīng)的勞工合同或是出臺(tái)一定的民營(yíng)化規(guī)則，來(lái)保障十堰公交公司內(nèi)部職工的權(quán)益，導(dǎo)致職工多次經(jīng)歷加班，但是其工資在考評(píng)后不能達(dá)到民營(yíng)化之前的水準(zhǔn)。在缺乏監(jiān)督下的十堰公交公司，民營(yíng)化沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的效果。

1.4企業(yè)盈利難，民營(yíng)化難以持續(xù)發(fā)展

企業(yè)的最終目的是盈利，企圖通過(guò)民營(yíng)化獲得一定的利潤(rùn)，來(lái)滿足其自身的長(zhǎng)久發(fā)展。然而城市公用事業(yè)的目的是為了給群眾提供相應(yīng)的公共服務(wù)，更好地滿足公眾的需求，具有強(qiáng)烈的公益性的色彩。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制中的“經(jīng)濟(jì)人”導(dǎo)向與公益服務(wù)的提供難以結(jié)合，將城市公用事業(yè)納入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，若沒(méi)有政府給予政策性支持的話，是難以通過(guò)這些帶有公益性質(zhì)的產(chǎn)品去盈利的。在十堰公交民營(yíng)化的過(guò)程中，只有一家企業(yè)進(jìn)行這種民營(yíng)化嘗試，無(wú)法形成市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，難以促進(jìn)十堰公交公司不斷改進(jìn)公司內(nèi)部，無(wú)法實(shí)現(xiàn)民營(yíng)化的真實(shí)目的。

2　城市公用事業(yè)民營(yíng)化政府責(zé)任缺失的治理策略

如今，民營(yíng)化已經(jīng)是一種變革和轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)，為了提供更好的公共服務(wù)，滿足社會(huì)的需要，所以本文提出以下幾點(diǎn)治理策略。

2.1制定相應(yīng)的政策，建立完善的法律制度

薩瓦斯指出：“需要持久不懈而又循序漸進(jìn)的策略手段推進(jìn)民營(yíng)化，包括深入研究以獲得內(nèi)部支持，開(kāi)展公關(guān)宣傳以獲得外部支持，推行稅收政策以鼓勵(lì)民營(yíng)化，加強(qiáng)立法以掃除障礙，建立強(qiáng)大的利益相關(guān)者聯(lián)盟以支持民營(yíng)化?！敝贫ㄏ鄳?yīng)的政策，建立完善的法律制度在一定程度上能規(guī)范政府的權(quán)力，明確政府的責(zé)任，建立起在政府監(jiān)督指導(dǎo)下的民營(yíng)化體系，促使政企在一定程度上的分離。政府還要給予企業(yè)合理、有效的幫助，可以通過(guò)稅收政策來(lái)減免民營(yíng)化企業(yè)的稅務(wù)，給予企業(yè)足夠資金運(yùn)行和營(yíng)利的空間。同時(shí)，也可以制定相關(guān)的法律制度，減少企業(yè)民營(yíng)化過(guò)程中辦理民營(yíng)化的相應(yīng)手續(xù)，這可以極大地鼓勵(lì)更多組織或者試圖與政府合作，嘗試民營(yíng)化道路。

2.2完善民意表達(dá)機(jī)制，聘請(qǐng)專家、學(xué)者予以指導(dǎo)

為了提供令公眾滿意的公共服務(wù)，應(yīng)更多考慮到民意的走向。我國(guó)如今也在不斷完善民意反映機(jī)制與途徑，但是這種反映機(jī)制與途徑也不能拘泥于常規(guī)方式，而更多地結(jié)合時(shí)代的趨勢(shì)。當(dāng)前是“雙微時(shí)代（微博+微信時(shí)代）”，政府應(yīng)拓寬網(wǎng)絡(luò)民意反映渠道，更多地結(jié)合與網(wǎng)絡(luò)民意，尤其是“雙微”之中的民意，促進(jìn)公眾更多地關(guān)注民營(yíng)化、參與到民營(yíng)化中來(lái)，正確地把握民營(yíng)化的方向，不斷地改進(jìn)民營(yíng)化的方法。與此同時(shí)，對(duì)于民營(yíng)化改革，我國(guó)目前的研究不是那么的深入與透徹，尤其是政府如何對(duì)待、把握民營(yíng)化，政府如何適應(yīng)民營(yíng)化中的角色這個(gè)方面。政府應(yīng)聘請(qǐng)我國(guó)相應(yīng)的專家、學(xué)者，針對(duì)我國(guó)的國(guó)情及民營(yíng)化的不同領(lǐng)域進(jìn)行研究，彌補(bǔ)政府工作的不足，對(duì)政府及企業(yè)工作進(jìn)行相應(yīng)的指導(dǎo)，保證民營(yíng)化順利完成。

2.3完善政府內(nèi)部的考評(píng)制度，建立第三方獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制

針對(duì)民營(yíng)化的問(wèn)題，為了保證政府在民營(yíng)化中能發(fā)揮到其職能，所以在政府內(nèi)部急需落實(shí)相應(yīng)的績(jī)效考評(píng)制度，以此來(lái)防止政府內(nèi)部官員的不作為，也避免由于政府內(nèi)部的責(zé)任缺位，造成民營(yíng)化企業(yè)因缺乏監(jiān)管，而走向歧路。建立獨(dú)立于政府及企業(yè)之外的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，既可以利于政府對(duì)民營(yíng)化企業(yè)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，也可以在適時(shí)監(jiān)督民營(yíng)化企業(yè)的運(yùn)行情況、資金走向，防止其內(nèi)部出現(xiàn)腐敗等行為，達(dá)到一種三者制衡的一種狀態(tài)（如圖1所示），來(lái)保證民營(yíng)化改革的正常運(yùn)行。

圖1　政府、企業(yè)及第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)的關(guān)系

2.4保障員工福利，簽訂勞動(dòng)合同

對(duì)于進(jìn)行民營(yíng)化的單位員工，政府應(yīng)監(jiān)督企業(yè)與其簽訂勞動(dòng)合同，并使其遵守民營(yíng)化轉(zhuǎn)企改制過(guò)程中的規(guī)則。政府需要明確企業(yè)給予員工的福利待遇，保證員工待遇符合其勞動(dòng)量的同時(shí)，還要保障并落實(shí)企業(yè)與員工簽訂合理的勞動(dòng)合同，以此來(lái)穩(wěn)定民營(yíng)化。企業(yè)內(nèi)部的制度也是至關(guān)重要的，若缺少合理的企業(yè)內(nèi)部制度的保證，員工是難以滿意民營(yíng)化改革的。員工也屬于人民群眾，保障了員工的福利，也就是獲得民意支持的一種方式。

民營(yíng)化是一場(chǎng)自上而下的制度改革，由政府發(fā)起和引領(lǐng)，如果政府責(zé)任缺失將導(dǎo)致民營(yíng)化各方面受到阻力，難以實(shí)現(xiàn)。目前，我國(guó)在大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，民營(yíng)化改革也是順應(yīng)了潮流。在民營(yíng)化改革過(guò)程中，需要政府正視自身的職責(zé)，發(fā)揮自身作用，在真正意義上為人民提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。

主要參考文獻(xiàn)

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10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.14.147

F299.24

A

1673-0194（2016）14-0198-02

2016-06-02