郭小鵬

摘 要：1923年發(fā)生的關(guān)東大地震，給東京市帶來(lái)了慘重的損失，城市建設(shè)中積累的交通、住宅、公共衛(wèi)生等諸多問(wèn)題，亦因地震災(zāi)害的發(fā)生而暴露無(wú)遺。震災(zāi)發(fā)生后，日本朝野圍繞著災(zāi)后東京是“復(fù)舊”還是“復(fù)興”的城市重建方針問(wèn)題展開(kāi)了激烈爭(zhēng)論，結(jié)果在整體改造、全面提升城建標(biāo)準(zhǔn)的方針下，以強(qiáng)力推行土地區(qū)劃整理為前提，對(duì)城市街區(qū)、道路、上下水道、公園等基礎(chǔ)設(shè)施重新規(guī)劃并付諸實(shí)施。由此，東京地區(qū)的道路及公共衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施改善，建筑物的抗災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)提高，消防、救護(hù)等抗災(zāi)救災(zāi)體系趨于完備。地震災(zāi)害引發(fā)的危機(jī)，成為東京市政建設(shè)邁上新臺(tái)階的契機(jī)。

關(guān)鍵詞：日本；關(guān)東大地震；東京；城市復(fù)興

中圖分類號(hào)：K313 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-2458（2015）01-0045-10

東京，日本首都，堪稱當(dāng)今世界上人口最多、現(xiàn)代化程度最高的城市。然而，這座城市的發(fā)展并非一帆風(fēng)順，事實(shí)上，近代以來(lái)它曾經(jīng)歷過(guò)大地震的天災(zāi)和戰(zhàn)爭(zhēng)洗劫的“人禍”。

1923年9月1日，日本關(guān)東地區(qū)發(fā)生了里氏7.9級(jí)的地震，東京府①、神奈川縣、千葉縣、靜岡縣等一府六縣受到影響，其中尤以人口密集的東京和橫濱損失最為慘重。此次地震造成10萬(wàn)多人喪生，其中僅東京市遇難者就多達(dá)68 660人[1]。地震引發(fā)的城市大火，把東京市近3500公頃土地夷為廢墟，東京和橫濱的城市街區(qū)過(guò)火面積分別達(dá)到44%和90%以上[2]20。住宅的損毀也相當(dāng)嚴(yán)重，東京市倒塌及燒毀房屋16.9萬(wàn)棟，房屋損毀率高達(dá)45.3%[3]。當(dāng)時(shí)的報(bào)紙用“阿鼻叫喚的地獄”[4]形容東京和橫濱的慘狀。

關(guān)東大地震作為日本近代城市災(zāi)害史上的重大事件，無(wú)疑提供了一個(gè)人類如何應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的歷史案例。然而，從中國(guó)學(xué)界的相關(guān)研究看，系統(tǒng)的專題成果鮮見(jiàn)①，研究亟待深入。文章擬從政策史的視角出發(fā)，實(shí)證分析震后東京城市復(fù)興的思路及其政策實(shí)施效果，以為他山之鑒。

一、 積重難返——災(zāi)前東京的城市問(wèn)題

東京的前身江戶，源于1457年關(guān)東武將修建的城郭。1603年，德川家康在江戶建立幕府。此后江戶成為日本政治統(tǒng)治中心，商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，人口快速增長(zhǎng)，到18世紀(jì)中期已經(jīng)達(dá)到100萬(wàn)人[5]。武家地和町人地的分離，構(gòu)成了江戶城人口居住格局的基本特征。1868年明治維新后，新政府定都江戶并更名為“東京”。由此，東京開(kāi)始了封建城市向近代城市的艱難轉(zhuǎn)型。明治初期，政府聘請(qǐng)外國(guó)技師修建銀座磚石街等歐化建筑，竭力對(duì)外展示日本“文明開(kāi)化”的成果。從1889年起，東京發(fā)起市區(qū)改造運(yùn)動(dòng)，按照新的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)道路及上水道進(jìn)行了修繕。然而，這僅僅是“點(diǎn)”和“線”的改造，尚未形成近代城市規(guī)劃的體系，而土地區(qū)劃、功能分區(qū)、街區(qū)整合等系統(tǒng)性的近代城市建設(shè)更是無(wú)從談起。從客觀上講，日本作為后發(fā)資本主義國(guó)家，資本積累不足，國(guó)家財(cái)政匱乏，能用于城市建設(shè)的資源有限，因此東京的“城市病”也在所難免。

首先是交通問(wèn)題。江戶原本是作為武家政治中心發(fā)展起來(lái)的封建城市，建城伊始首要重視軍事功能，其次才是居住和商業(yè)功能。武家地街道多折角和路障，下町地區(qū)的主干街道寬不過(guò)6～12米，居民區(qū)的小巷甚至只有0.9～1.8米，且沿街房屋房檐下堆放雜物[6]。道路很少鋪設(shè)，每至雨天便泥濘不堪。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，直至關(guān)東大地震前，東京的道路率（道路面積與市區(qū)面積的比率）僅為11%，道路鋪設(shè)率僅為9%，遠(yuǎn)低于同期工業(yè)化國(guó)家大城市的平均水平[7]46。明治維新以來(lái)，隨著產(chǎn)業(yè)革命迅速發(fā)展，交通工具及其交通方式也在發(fā)生巨大變革，除了傳統(tǒng)的馬車、人力車外，“電信車以及馬車鐵道日益普及，既有的狹窄道路已經(jīng)不能適應(yīng)（交通需求）”[8]。水路交通同樣存在種種問(wèn)題。江戶在隅田川入海口建城，水運(yùn)條件得天獨(dú)厚，然而明治政府在河川疏浚和運(yùn)河開(kāi)鑿事業(yè)上資金捉襟見(jiàn)肘，以致多條運(yùn)河河道過(guò)于狹窄，河槽平淺，嚴(yán)重制約了船舶的通航。

其次是住宅問(wèn)題。日本的傳統(tǒng)民居是木質(zhì)房屋，以平房為主，自然形成的宅基地原本就缺乏規(guī)劃，房宅犬牙交錯(cuò)，戶戶相連帶來(lái)了采光、通風(fēng)和衛(wèi)生等諸多問(wèn)題。當(dāng)時(shí)東京市15區(qū)①的人口密度是同時(shí)期歐美國(guó)家大城市的1.5倍、現(xiàn)在東京城市中心區(qū)的2倍。1920年，東京市的人均居住面積僅為10平方米[9]62。第一次世界大戰(zhàn)前后，東京的住房狀況相當(dāng)緊張，大量雇傭勞動(dòng)者集中居住在龜戶等下町地區(qū)，無(wú)序建筑的貧民窟舉目皆是。

再次是公共衛(wèi)生問(wèn)題。工業(yè)社會(huì)以來(lái)，西歐城市采用近代技術(shù)，基本解決了城市清潔用水和垃圾處理問(wèn)題。相比之下，明治前期，東京市還在沿用江戶時(shí)期的上水系統(tǒng)，在自然水源取水然后通過(guò)木制管道配送給城市居民。由于水道系統(tǒng)年久失修，消毒措施跟不上，使得痢疾等大規(guī)模的傳染病時(shí)有發(fā)生。1889年以后，東京開(kāi)始興建凈水廠和供水廠，采用了加壓水泵等新技術(shù)，同時(shí)計(jì)劃以鋼筋混凝土或鐵管替換木制上下水管道。然而，這是一項(xiàng)既耗時(shí)費(fèi)力又需要巨大投入的工程，因此直到地震發(fā)生前，東京市區(qū)還存在著許多沒(méi)有完成改造的工程死角。在城市垃圾處理方面，當(dāng)時(shí)是傳統(tǒng)的人工收集辦法，垃圾被搬運(yùn)到深川區(qū)燒毀或者填埋，二次污染的隱患依然存在。

最后是災(zāi)害抵御能力低下的問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的低下，導(dǎo)致了城市整體建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高。1919年《城市街區(qū)建筑物法》出臺(tái)前，日本對(duì)建筑物的耐震標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定。即使法律實(shí)施后，也只能對(duì)新建房屋進(jìn)行規(guī)制，而不可能迅即實(shí)現(xiàn)既有建筑物耐震標(biāo)準(zhǔn)的升級(jí)。防火本應(yīng)是城市建設(shè)不可缺少的一環(huán)，但東京市建筑物的不燃化率直到1920年仍停留在8.9%的低點(diǎn)上[9]59。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1868至1923年，東京延燒面積超過(guò)三町的大火災(zāi)就高達(dá)34次，小規(guī)模的火災(zāi)更是數(shù)不勝數(shù)[10]。消防系統(tǒng)基本沿用江戶時(shí)期的標(biāo)準(zhǔn)，加上設(shè)備老舊、街道狹窄，大型火災(zāi)發(fā)生時(shí)往往束手無(wú)策。再就是密集、無(wú)序的建筑擠占了城市公共空間，震前東京人均公園面積為1平方米，僅相當(dāng)于倫敦的1/6[7]73，因此一旦發(fā)生災(zāi)害，疏散及避難就成了難題。

綜上所述，地震前東京的城市化已遭遇到嚴(yán)重瓶頸，城市問(wèn)題叢生。東京的城市定位為日本的政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心，不僅擔(dān)負(fù)著首都職能，而且是京濱工業(yè)帶的領(lǐng)頭羊。而以城下町為胚胎、以封建城市為原型的東京市發(fā)展舉步維艱，顯然難以適應(yīng)這樣的定位目標(biāo)。修修補(bǔ)補(bǔ)的低水平城市改造已經(jīng)無(wú)法解決積重難返的城市問(wèn)題，而大規(guī)模的城市建設(shè)必然涉及土地區(qū)劃、街區(qū)整合及居民搬遷等一系列問(wèn)題，按照當(dāng)時(shí)的發(fā)展趨勢(shì)可能需要十余年甚至數(shù)十年才能完成。在這種形勢(shì)下，外力因素反倒成為城市實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的某種機(jī)遇。不期而至的關(guān)東大地震固然把城市大部化為廢墟，但也提供了城市重建的機(jī)會(huì)。然而災(zāi)后重建能否實(shí)現(xiàn)城市的升級(jí)改造，這取決于不同派別、不同利益集團(tuán)博弈的結(jié)果。

二、復(fù)舊抑或復(fù)興——災(zāi)后重建的政策之爭(zhēng)

關(guān)東大地震造成嚴(yán)重的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失，不幸的是日本政府也遭遇“地震”—首相加藤友三郎突然去世，可謂禍不單行。山本權(quán)兵衛(wèi)臨危受命二次組閣。雖然山本抱有“舉國(guó)一致”的雄心，但無(wú)奈政友會(huì)與憲政會(huì)均拒絕入閣，于是網(wǎng)羅了后藤新平（任內(nèi)務(wù)大臣）、田健治郎（任司法大臣）等官僚政治家組成“人才內(nèi)閣”。這屆內(nèi)閣伴隨著地震而發(fā)軔，在日本又有“震災(zāi)內(nèi)閣”之稱[11]。然而內(nèi)閣缺少議會(huì)兩大黨派的支持，施政時(shí)易受掣肘。這在災(zāi)后重建時(shí)體現(xiàn)得尤為明顯。圍繞著重建的目標(biāo)和方針，政府內(nèi)部分為復(fù)舊派和復(fù)興派兩大陣營(yíng)。

復(fù)舊派的主張來(lái)自最大的政黨政友會(huì)和軍部。當(dāng)時(shí)的政友會(huì)提倡緊縮型財(cái)政政策，總裁高橋是清認(rèn)為：“倫敦英格蘭銀行左側(cè)道路寬不足六米、右側(cè)亦不過(guò)九米，此足矣。故（吾國(guó)）道路亦不必?cái)U(kuò)建，盡快復(fù)舊方為上策”[12]106。軍部擔(dān)心災(zāi)后城市重建資金投入過(guò)大會(huì)影響軍費(fèi)的增長(zhǎng)，因此也是災(zāi)后實(shí)現(xiàn)“復(fù)舊”即可的立場(chǎng)，陸軍大臣田中義一甚至特別提醒藏相說(shuō)：“陸軍的復(fù)舊也需要相當(dāng)?shù)慕?jīng)費(fèi)”[12]220。

與之對(duì)應(yīng)，復(fù)興派的代表人物為后藤新平等官僚政治家。后藤向來(lái)標(biāo)榜自己為科學(xué)的政治家，倡導(dǎo)“文明的生活”[13]，重視城市規(guī)劃和建設(shè)。他在災(zāi)后第一時(shí)間起草了城市重建方案—《帝都復(fù)興根本策》：“反對(duì)遷都；采用西方最先進(jìn)的技術(shù)，為日本營(yíng)造新首都；對(duì)地主采取嚴(yán)厲措施以確保重建規(guī)劃的順利實(shí)施”[14]。在復(fù)興派看來(lái)，災(zāi)害是“建設(shè)理想首都的絕好機(jī)會(huì)”[12]39，災(zāi)后重建的目標(biāo)不應(yīng)是僅僅恢復(fù)到受災(zāi)前的水準(zhǔn)，還應(yīng)當(dāng)以此為契機(jī)，對(duì)東京進(jìn)行升級(jí)改造。山本首相本人對(duì)此亦表示支持。

不管是復(fù)舊派還是復(fù)興派，雙方的共同主張都是災(zāi)后重建，只是在重建的力度和規(guī)模方面出現(xiàn)了較大分歧。在城市重建的某些方面，復(fù)舊是必要的階段，例如地震中受損水道和管線的搶修、救災(zāi)公路的打通以及簡(jiǎn)易房屋的修建。然而從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，城市重建還應(yīng)有更高的追求。因此，9月6日召開(kāi)的內(nèi)閣會(huì)議確立了災(zāi)后的施政方針—“第一救急，第二復(fù)舊，第三復(fù)興”[12]48，表明政府災(zāi)后重建的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)東京的城市復(fù)興。9月12日皇太子頒布了《帝都復(fù)興詔書(shū)》：“東京為帝國(guó)首都，乃政治經(jīng)濟(jì)之樞紐，國(guó)民文化之源泉，民眾瞻仰。然突遭天災(zāi)，舊態(tài)盡失，雖如此，未失吾國(guó)首都之地位。善后策勿僅復(fù)原舊態(tài)，乃要圖謀將來(lái)之發(fā)展，街巷須為之一新”[7]3-4。這不僅徹底否定了遷都論，穩(wěn)定了人心，更大的意義在于明確了災(zāi)后重建的目標(biāo)：不止于復(fù)舊而要達(dá)到復(fù)興。這樣?xùn)|京復(fù)興事業(yè)取得了“大義名分”。然而復(fù)舊派并未因此而善罷甘休，繼續(xù)在復(fù)興機(jī)構(gòu)、預(yù)算及方案等政策方面施加壓力。

復(fù)興事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了從復(fù)興院到復(fù)興局的變更。9月27日設(shè)置的帝都復(fù)興院是與各省廳平級(jí)的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)復(fù)興事業(yè)的決策及執(zhí)行。后藤自任總裁，此外復(fù)興院下設(shè)總裁官房、規(guī)劃局、經(jīng)理局、物資供給局、土木局、建筑局、土地整理局等部門(mén)，成員大都來(lái)自內(nèi)務(wù)省城市規(guī)劃局和鐵道院，是后藤培養(yǎng)的“智庫(kù)”。復(fù)興院的正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要一定的事業(yè)費(fèi)，對(duì)此政友會(huì)在議會(huì)預(yù)算中百般縮減。1924年2月，帝都復(fù)興院改為帝都復(fù)興局，成為內(nèi)務(wù)省的外局，只負(fù)責(zé)復(fù)興事業(yè)的執(zhí)行，而規(guī)劃職能則移交給新設(shè)置的特別都市規(guī)劃委員會(huì)。好在復(fù)興事業(yè)的各項(xiàng)規(guī)劃已由復(fù)興院確立下來(lái)，因此這次機(jī)構(gòu)的縮減對(duì)復(fù)興事業(yè)的影響有限。

在復(fù)興預(yù)算方面，復(fù)興派和復(fù)舊派經(jīng)過(guò)反復(fù)爭(zhēng)奪，最終使預(yù)算趨向合理化。1923年10月21日，復(fù)興院提出7.3億日元復(fù)興預(yù)算方案，即政府原案。大藏大臣井上準(zhǔn)之助從國(guó)家財(cái)政角度予以支持。然而時(shí)任樞密院院長(zhǎng)的伊東巳代治認(rèn)為7億多日元的預(yù)算過(guò)于龐大，在災(zāi)后財(cái)政吃緊的局面下力所不逮。政友會(huì)亦步亦趨，于12月19日提出4.68億日元的修正案，得到眾議院批準(zhǔn)。雖然此方案較之政府原案大為縮減，但復(fù)興預(yù)算的出臺(tái)為下一步復(fù)興方案的制定提供了可能，復(fù)興事業(yè)得以蹣跚起步。然而，在復(fù)興事業(yè)執(zhí)行過(guò)程中，預(yù)算不足的問(wèn)題凸顯，因此1924年加藤高明內(nèi)閣不得不追加復(fù)興預(yù)算1.26億日元，并得到第49次議會(huì)的批準(zhǔn)。這表明，復(fù)興預(yù)算并非簡(jiǎn)單的一步到位，除了不同政治集團(tuán)的角力外還需實(shí)踐的檢驗(yàn)。雖然復(fù)舊派對(duì)于復(fù)興事業(yè)來(lái)說(shuō)是一種政治障礙，但這種牽扯很有必要，因?yàn)閺?fù)興派多是“外來(lái)的憧憬者”[15]，空有理想和抱負(fù)，卻對(duì)災(zāi)后重建的緊迫性和復(fù)雜性認(rèn)識(shí)不足。緊縮的預(yù)算固然阻礙了復(fù)興事業(yè)的擴(kuò)大，卻使資金的使用更為合理，避免了不必要的浪費(fèi)，對(duì)災(zāi)后重建有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

在復(fù)興方案方面，復(fù)舊派也迫使復(fù)興派做出較大調(diào)整。復(fù)興方案和復(fù)興預(yù)算息息相關(guān)，縮減的預(yù)算要求復(fù)興規(guī)劃必須務(wù)實(shí)。最終確定的復(fù)興方案包括土地整理、道路橋梁、教育設(shè)施、上下水道、公園、衛(wèi)生設(shè)施、垃圾場(chǎng)、中央批發(fā)市場(chǎng)、社會(huì)事業(yè)和電氣事業(yè)。除了道路大幅縮減外，港口和地下埋設(shè)物等事業(yè)也遭到削減。復(fù)舊派要求地方自治體承擔(dān)大部分復(fù)興任務(wù)，因此復(fù)興事業(yè)由國(guó)家、東京府和東京市分工完成。國(guó)家完成的項(xiàng)目包括干線道路及附屬橋梁、河川運(yùn)河、大公園，以及部分土地整理，其中“（寬度）22米以上的干線道路原則上由國(guó)家完成，不足22米的輔助道路由自治體完成”[16]。東京府主要負(fù)責(zé)國(guó)道和府道的整修，即東京市區(qū)以外的郊區(qū)部分。東京市作為地震和火災(zāi)的主要受災(zāi)地，復(fù)興任務(wù)最為繁重。尤其是在土地區(qū)劃整理方面，過(guò)火街區(qū)面積的80%由東京市整理，耗資近1億日元。其他諸如上下水道、公園、垃圾場(chǎng)等事業(yè)亦由東京市獨(dú)立完成。復(fù)興方案的更改雖然減輕了國(guó)家的負(fù)擔(dān)，卻使東京市背上了沉重的債務(wù)包袱，使之在隨后的10余年內(nèi)陷入了慢性蕭條的困境[17]。

由此可見(jiàn)，災(zāi)后城市復(fù)興的決策過(guò)程就是復(fù)舊派和復(fù)興派的博弈過(guò)程，復(fù)興事業(yè)的最終決定也是兩派相互妥協(xié)的結(jié)果。正是由于復(fù)舊派的存在，城市復(fù)興更加理性和節(jié)制，在災(zāi)后資金緊缺的情況下能迅速啟動(dòng)。但另一方面，復(fù)舊派過(guò)分強(qiáng)調(diào)緊縮也導(dǎo)致了復(fù)興事業(yè)在某些方面難以完成。

三、綱張目舉—災(zāi)后城市復(fù)興的土地整理政策

東京城市復(fù)興事業(yè)經(jīng)歷了預(yù)算及方案等政策之爭(zhēng)終于確定下來(lái)，但具體到道路、建筑、上下水道、公園等子項(xiàng)目的實(shí)施，仍需要出臺(tái)適當(dāng)?shù)耐恋卣碚摺Ｍ恋厥浅鞘薪ㄔO(shè)的載體。建筑物、道路等城市設(shè)施必須依附于土地才能立足。明治維新后日本建立了近代土地所有權(quán)，也由此帶來(lái)了私人產(chǎn)權(quán)和公共事業(yè)之間的矛盾。因此，如何理順土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系是復(fù)興決策能否順利實(shí)施的關(guān)鍵。

在土地整理方面，社會(huì)各階層的利益訴求不盡相同：大地主關(guān)心災(zāi)后土地的保值升值；災(zāi)前已遭遇“住房難”的中產(chǎn)階級(jí)則希冀借此進(jìn)行宅地整備，以改善住宅環(huán)境；而無(wú)產(chǎn)者沒(méi)有房屋產(chǎn)權(quán)的利益糾葛，只希望盡快得到棲身之所。后藤曾提出“燒毀街區(qū)的土地由國(guó)家收買(mǎi)，待復(fù)興事業(yè)完成后再出售”[12]42的一攬子計(jì)劃，這引起大地主階層的不滿。伊東巳代治作為大地主在政府內(nèi)部的代言人，提出“憲法保護(hù)所有權(quán)不可侵犯，強(qiáng)制收買(mǎi)土地乃違背憲法精神”[2]108的論調(diào)，言之鑿鑿，無(wú)可辯駁。復(fù)興院不得不妥協(xié)，將土地方案改為區(qū)劃整理，具體由土地利益相關(guān)者組成事業(yè)機(jī)構(gòu)，費(fèi)用由受益者負(fù)擔(dān)。這樣做的目的是讓整個(gè)社會(huì)都參與到災(zāi)后復(fù)興，從而擴(kuò)大復(fù)興事業(yè)的群眾基礎(chǔ)。

土地區(qū)劃整理，是通過(guò)對(duì)土地的分割、合并、交換以及區(qū)劃形狀、用途的變更，從而對(duì)用地進(jìn)行的規(guī)劃整備。日本在早期城市化過(guò)程中即對(duì)土地整理進(jìn)行了初步探索，在名古屋、大阪等地組織利益相關(guān)者組成土地整理事業(yè)組合，以“讓地”①的形式進(jìn)行規(guī)劃整備，通過(guò)資金交換和權(quán)利讓渡解決所有權(quán)問(wèn)題[18]。1919年引進(jìn)德國(guó)的區(qū)劃整理手法，并在《城市規(guī)劃法》中加以規(guī)定。關(guān)東大地震后日本政府總結(jié)了之前土地區(qū)劃整理的經(jīng)驗(yàn)，參照歐美國(guó)家的先進(jìn)測(cè)量和區(qū)劃技術(shù)，并結(jié)合災(zāi)后日本的國(guó)情，從而頒布了《特別城市規(guī)劃法》，確定了災(zāi)后土地區(qū)劃整理政策。

災(zāi)后的土地整理政策有三個(gè)特點(diǎn)：設(shè)置土地區(qū)劃整理委員會(huì)和補(bǔ)償審查會(huì)，指定“換地預(yù)定地”以及規(guī)定“一成讓地”。土地區(qū)劃整理委員會(huì)是受災(zāi)地土地整理事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，具有半官半民的性質(zhì)，在吸引公眾參與的同時(shí)也便于政府進(jìn)行指導(dǎo)和管控。補(bǔ)償委員會(huì)則負(fù)責(zé)土地價(jià)值的評(píng)估和核算，以保障私人權(quán)利。“換地預(yù)定地”使得原先的土地所有者和使用者不必等到復(fù)興事業(yè)全部完成，即可臨時(shí)借用指定的土地[7]25。由于復(fù)興住宅建成需要較長(zhǎng)時(shí)間，在此期間災(zāi)民可以在“換地預(yù)定地”搭建簡(jiǎn)易房屋，從而解決了普通災(zāi)民的基本生活需求，減輕了復(fù)興事業(yè)的阻力?！耙怀勺尩亍痹瓌t上要求所有地主無(wú)償提供十分之一的土地，以解決復(fù)興資金不足的問(wèn)題。東京市預(yù)料到可能會(huì)發(fā)生大規(guī)模的反對(duì)運(yùn)動(dòng)，因此提前宣傳和疏導(dǎo)，發(fā)行了《區(qū)劃整理速覽》等通俗易懂的宣傳冊(cè)，普及區(qū)劃整理的理念。通過(guò)宣傳和科普，東京市約兩千名大地主對(duì)整理后地價(jià)上升表示歡迎，并積極參加區(qū)劃整理委員會(huì)，中小地主也隨之加入。由此可見(jiàn)，只有協(xié)調(diào)社會(huì)各階層的利益，復(fù)興事業(yè)才能順利進(jìn)行。

土地區(qū)劃整理的順利實(shí)施為復(fù)興事業(yè)的執(zhí)行掃清障礙。土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的解決為街區(qū)整備、功能分區(qū)等大規(guī)模、系統(tǒng)性的城市規(guī)劃奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，推動(dòng)了道路、建筑、防災(zāi)等城市復(fù)興子項(xiàng)目的順利實(shí)施。

四、浴火重生—災(zāi)后東京城建水平的整體提升

1930年3月，歷時(shí)7年的東京復(fù)興事業(yè)終于完成。日本政府舉行了帝都復(fù)興祭，昭和天皇親臨現(xiàn)場(chǎng)慶祝。如表1所示，復(fù)興事業(yè)使全部過(guò)火街區(qū)約3000公頃土地得到整理，形成了居住區(qū)、商業(yè)區(qū)和工業(yè)區(qū)分離的功能分區(qū)格局，在交通、住宅、公共衛(wèi)生、防災(zāi)等方面取得顯著成效，城市規(guī)劃實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的飛越。

復(fù)興事業(yè)使東京市交通狀況大為改善，“道路率提高到25%，與倫敦和巴黎的水平相當(dāng)”[19]，不僅解決了震前的交通問(wèn)題，也為以后的城市規(guī)劃打下良好的基礎(chǔ)。國(guó)家建造的干線大道路面寬闊、車道明晰，配有綠化帶和路燈，路面預(yù)留了電車軌道專線，路面以下也為地鐵的建設(shè)預(yù)留了充足空間，體現(xiàn)出城市復(fù)興的超前預(yù)見(jiàn)性。干線大道基本完成了路面鋪設(shè)，還加強(qiáng)了道路與停車場(chǎng)、倉(cāng)庫(kù)、市場(chǎng)之間的聯(lián)系，從而形成高效的交通系統(tǒng)。東京府完成的放射狀和環(huán)狀道路，奠定了東京外圍道路交通網(wǎng)的骨架，加強(qiáng)了市中心和郊區(qū)之間的聯(lián)系，促進(jìn)了郊區(qū)的發(fā)展，有利于改善中心城區(qū)過(guò)分擁擠的問(wèn)題。東京市實(shí)施的輔助道路系統(tǒng)也取得極大的成就，無(wú)論從寬度、延長(zhǎng)還是總面積上都比震前有了飛速的提升。水運(yùn)事業(yè)也取得長(zhǎng)足的進(jìn)步。復(fù)興河道最寬處達(dá)55米，水深平均在1.8～2.1米[7]69-70，通航能力比起震前有了顯著的提升，為日后東京工業(yè)的發(fā)展提供了重要支撐。

表1 東京城市復(fù)興的主要項(xiàng)目 事業(yè)名稱 國(guó)家實(shí)施 東京市實(shí)施

土地區(qū)劃整理 570公頃 2400公頃

道路 干線52條119公里 輔助線122條139公里

河川運(yùn)河 改修11條，新鑿1條 一

上水道設(shè)施 — 復(fù)舊及擴(kuò)張（和田堀凈水池，山口貯水池等）

下水道設(shè)施 — 復(fù)舊及過(guò)火街區(qū)全鋪設(shè)

垃圾處理設(shè)施 — 處理所27處，處理工廠4所

公園 隅田、濱町、錦系（共22公頃） 51所小公園（共15.5公頃）

小學(xué) — 鋼筋混凝土小學(xué)112所

資料來(lái)源：復(fù)興局編「帝都復(fù)興事業(yè)概観帝都復(fù)興事業(yè)概觀」，明報(bào)堂，1928：45-87.

復(fù)興事業(yè)還在一定程度上緩解了災(zāi)前的住宅問(wèn)題。復(fù)興住宅建設(shè)和社區(qū)的恢復(fù)主要依靠民間力量。在東京市政府的財(cái)政補(bǔ)貼和政策引導(dǎo)下，1924年成立了財(cái)團(tuán)法人機(jī)構(gòu)同潤(rùn)會(huì)，以提供“衛(wèi)生的、優(yōu)質(zhì)的、不燃的”住宅為目標(biāo)，建成了16處鋼筋混凝土住宅區(qū)，其中有兩處沿用至今[6]173。同潤(rùn)會(huì)的房型較為合理、地理位置優(yōu)越且舒適衛(wèi)生，受到中產(chǎn)階級(jí)的歡迎。

在公共衛(wèi)生方面，上下水道和垃圾處理設(shè)施取得引人矚目的成就。新修了貯水池和凈水廠，增加了配水管道，使供水能力從之前的每日每人4立方尺提高到6立方尺[7]83。如表1所示，下水道和垃圾處理場(chǎng)的建設(shè)亦成果斐然，基本解決了城市的衛(wèi)生頑疾。

經(jīng)過(guò)復(fù)興事業(yè)的改造，東京的城市防災(zāi)能力有了提高。復(fù)興建筑嚴(yán)格執(zhí)行了《城市街區(qū)建筑物法》規(guī)定的抗震標(biāo)準(zhǔn)，主要以鋼筋混凝土為材料，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了城市的不燃化。新建筑的層數(shù)普遍提升，在單位面積內(nèi)可以建造更多住宅。因此下町地區(qū)建筑密度過(guò)大的問(wèn)題得到了根本整治，由1920年的每公頃110～165棟下降到1935年的每公頃70～120棟[9]66。政府還吸取震前缺少隔離帶和公共避難場(chǎng)所的教訓(xùn)，大力興建公園和廣場(chǎng)。東京市建造的51所小公園都在小學(xué)附近，形成了一個(gè)惠及小學(xué)生和附近居民的防災(zāi)體系。

除此之外，復(fù)興事業(yè)還興建了職業(yè)介紹所、托兒所、醫(yī)院、公共食堂等社會(huì)福利事業(yè)設(shè)施，以及中央批發(fā)市場(chǎng)等經(jīng)濟(jì)設(shè)施。這表明災(zāi)后的城市復(fù)興不僅是公共基礎(chǔ)設(shè)施等物質(zhì)上的提升，更是社會(huì)事業(yè)的進(jìn)步?？傊啾扔诿髦尉S新以來(lái)的歷次城市改造，震后的東京復(fù)興事業(yè)全方位多層次實(shí)現(xiàn)了城市的升級(jí)。復(fù)興事業(yè)不僅給東京帶來(lái)干凈整潔的市容市貌，還為東京的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了平臺(tái)，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面復(fù)興。

五、結(jié)語(yǔ)

關(guān)東大地震后的東京城市復(fù)興在災(zāi)害史上具有重要意義。日本政府在災(zāi)后頒布一系列政策，在交通、住宅、公共衛(wèi)生、防災(zāi)等方面進(jìn)行了鳳凰涅槃式的改造，使東京市擺脫了近世封建城市遺留的羈絆，城市建設(shè)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。這表明，災(zāi)害雖然使城市陷入發(fā)展危機(jī)，但災(zāi)后重建如果把握得當(dāng)，災(zāi)害危機(jī)也可以轉(zhuǎn)化為城市實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的契機(jī)。

災(zāi)后城市重建并非一帆風(fēng)順，復(fù)舊和復(fù)興之爭(zhēng)貫穿始終。復(fù)舊派雖然給城市復(fù)興設(shè)置了種種障礙，但也促使復(fù)興派的政策制定更加務(wù)實(shí)。此外，為了協(xié)調(diào)各方利益，擴(kuò)大復(fù)興的群眾基礎(chǔ)，城市復(fù)興的土地政策也經(jīng)過(guò)調(diào)整和創(chuàng)新，對(duì)后世具有借鑒意義。震后的土地整理具有“劃時(shí)代的意義”[20]：公共讓地的正當(dāng)化推動(dòng)了“職住分離”的郊區(qū)化運(yùn)動(dòng)，緩解了中心城區(qū)的土地壓力，成為城市規(guī)劃的新潮流。

東京在隨后的發(fā)展中還遭遇到戰(zhàn)爭(zhēng)洗劫的“人禍”—第二次世界大戰(zhàn)中受到嚴(yán)重空襲。這次災(zāi)害乃日本咎由自取。在戰(zhàn)敗后的城市復(fù)興中借鑒了許多關(guān)東大地震后城市復(fù)興的政策。例如仿照震后的“一成讓地”，戰(zhàn)后日本的受災(zāi)城市多采用“一成五讓地”，從而迅速醫(yī)治了戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷，實(shí)現(xiàn)了城市的再次復(fù)興。

不論自然災(zāi)害抑或人為災(zāi)害，人類目前尚無(wú)制止其發(fā)生的能力，唯有不斷提高防災(zāi)及抗災(zāi)水平。關(guān)東大地震后的東京城市復(fù)興提供了一種災(zāi)害應(yīng)對(duì)模式，其經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)不僅屬于日本，也屬于全人類。

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[ 責(zé)任編輯 孫 麗]