又到了一年一度學(xué)區(qū)劃分的關(guān)鍵時期。2014年和2015年，教育部連續(xù)兩年發(fā)出“最嚴擇校禁令”，強調(diào)落實就近入學(xué)。南方周末通過對全國24個重點城市的摸底調(diào)查，解密學(xué)區(qū)劃分的真實運行規(guī)則。

明：標(biāo)準過于原則，各地尺度不一，屢現(xiàn)“舍近求遠”現(xiàn)象；教育部門主導(dǎo)，社會難參與。

暗：“整體趨勢是公正、透明，但也不否認存在個案操縱的空間。”

“就近入學(xué)是項過渡政策，還需要在教育均衡上下功夫，著重構(gòu)建良好的教育生態(tài)?！?/p>

南方周末記者 王劍

南方周末實習(xí)生 喻琰 黃綺琳

為了女兒茜茜能上“第一小學(xué)”，虎媽趙薇花光了所有積蓄，賣了寬敞住房，搬入9萬元一平米的破舊學(xué)區(qū)房。這是茜茜上重點小學(xué)的唯一途徑。全家人都作出讓步：奶奶上交了家里的財政大權(quán)，姑姑投入了自己的教育股份。

這是2015年熱播劇《虎媽貓爸》的劇情。

現(xiàn)實更富戲劇性：有家長砸鍋賣鐵花了數(shù)百萬買下學(xué)位房，卻因?qū)W區(qū)調(diào)整與夢想中的好小學(xué)失之交臂；有家長因恐孩子被統(tǒng)籌到次等學(xué)區(qū)，咬咬牙決定假離婚，到了民政局竟遇到了抱有同樣想法的夫婦……

2014年1月，教育部對全國19個重點城市下了“最后通牒”——要求在2015年實現(xiàn)100%的小學(xué)劃片就近入學(xué)；90%以上的初中劃片入學(xué)。

2015年4月，“史上最嚴擇校禁令”再度加碼，必須實現(xiàn)劃片就近入學(xué)的重點城市，從19個擴展至24個。

而就在當(dāng)月，長春市南關(guān)區(qū)，明珠小區(qū)未能被劃分到小區(qū)內(nèi)部的明珠學(xué)校，業(yè)主和當(dāng)?shù)亟逃志汀笆裁词菤v史沿革”爭論不休；廣州市天河區(qū)，因新樓盤的擠入，家門口的小學(xué)被劃出，華港花園業(yè)主與教育部門據(jù)理力爭。

學(xué)區(qū)如何劃分，誰主導(dǎo)劃分，以何標(biāo)準劃分，南方周末記者對24個重點城市的做法進行了摸底調(diào)查。

“就近”不近

家住南京市建鄴區(qū)吉慶家園的顧明提起女兒入學(xué)一事，滿腹疑惑：明明家門口有小學(xué)，為何卻只能去更遙遠的學(xué)校？

十多年來，吉慶家園一直沒有正式的施教區(qū)，這里的孩子都被派位到小區(qū)往東2公里外南湖三小就讀，一路要穿越8個紅綠燈。

2014年，南師附中新城小學(xué)北校區(qū)（簡稱“新城北小”）在小區(qū)南面400米處落成。然而，建鄴區(qū)教育局2014年5月劃分的學(xué)區(qū)結(jié)果顯示，吉慶家園仍不屬于新城北小的施教區(qū)。

“舍近求遠”的學(xué)區(qū)劃分，不止是個案。

據(jù)媒體報道，2012年，北京西斯萊小區(qū)的業(yè)主看到大興區(qū)的學(xué)區(qū)劃分文件后目瞪口呆：該小區(qū)被劃到南側(cè)步行約30分鐘的濱河小學(xué)，而分別位于其西南和東南的中鐵五院和康順園兩個小區(qū)的孩子，卻能越過西斯萊，到其正北方僅數(shù)步之遙的景山小學(xué)就讀。

在南部兩個小區(qū)和景山小學(xué)形成的“品”字形結(jié)構(gòu)中，位于中心的西斯萊小區(qū)偏偏被單“踢”出來，憤憤不平的業(yè)主用“摳窟窿”來形容這種劃片方式。

在沈陽市和平區(qū)，翡翠城社區(qū)居民李亞（化名）驚訝地發(fā)現(xiàn)，從2012年到2014年，自家所在的小區(qū)，“三年換了三個學(xué)區(qū)，而且越來越遠，距家路程從5分鐘遞增到40分鐘”。

2014年8月，李亞得知翡翠城社區(qū)被劃到和平區(qū)南京一校二分校，而該小學(xué)仍在建設(shè)中，兩年后才投入使用。當(dāng)?shù)亟逃忠晃还ぷ魅藛T向她解釋說，因為每年生源地不同，區(qū)教育局根據(jù)調(diào)查會重新劃分學(xué)區(qū)；對于三年三換學(xué)區(qū)，“只能說趕上了”。?下轉(zhuǎn)第3版

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“教育局說2014年是按街道劃分，我們小區(qū)和之前就讀的學(xué)校不在一個街道，所以劃出?！碑?dāng)問到為什么不能去同在一個街道的鐵五小學(xué)時，對方并未回答。李亞還發(fā)現(xiàn)，教育部門是在入學(xué)前半個月突然變的學(xué)區(qū)。據(jù)媒體報道，該局主管初教工作的一副局長承認他們工作存在失誤，但明確稱“公布了就不能改了”。

華南某地教育局副局長李玉介紹，每年學(xué)區(qū)劃分公布后，都會出現(xiàn)家長不滿的情形。2014年，其所在的教育局被前來討說法的家長圍堵長達半月之久。教育局領(lǐng)導(dǎo)甚至只能另辟他地辦公。

為了女兒的“就近入學(xué)權(quán)”，2014年7月，南京市民顧明狀告建鄴區(qū)教育局。

在法庭上，顧明提出，依照建鄴區(qū)教育局2014年對各學(xué)區(qū)的摸底數(shù)據(jù)，新城北小學(xué)（每年）可招收適齡兒童202人，但當(dāng)年實際招生只有155人，空缺47個名額。而吉慶家園及其相鄰的香榭麗舍小區(qū)一共才31名適齡入學(xué)兒童，新城北小完全可以容納。

建鄴區(qū)教育局則稱，就算新城北小實際招生人數(shù)與摸底不同，這也是部分學(xué)生擇?；蛘哌x擇民辦學(xué)校導(dǎo)致的，并不意味著就可以將吉慶家園適齡兒童納入到學(xué)區(qū)，“否則會直接影響到南湖三小的就學(xué)率，甚至造成資源浪費”。

眼下，顧明的女兒今年已到了入學(xué)的年齡，看來是無法入讀家門口的新城北小了。而被劃入新城北小的兩個小區(qū)，直到現(xiàn)在還未有業(yè)主入住。“區(qū)教育局反而為他們早早安排妥當(dāng)。這就像一個尚在腹中，一個嗷嗷待哺，何以厚此薄彼？”

南方周末記者就上述問題聯(lián)系南京市建鄴區(qū)教育局，對方表示不接受采訪。

2015年4月起，隨著各地本年度的學(xué)區(qū)劃分方案陸續(xù)出臺，在長春、北京、上海、廣州等各地，被迫“舍近求遠”的家長又紛紛到教育部門討說法。

這些城市均是教育部“就近入學(xué)新政”的改革對象。

閉門“劃區(qū)”

面對憤怒的家長，教育部門通常給的答復(fù)是，“就近不是最近”：除了考慮學(xué)校與小區(qū)的物理距離外，學(xué)區(qū)劃分還要考慮學(xué)校規(guī)模、適齡兒童數(shù)、交通狀況、歷史沿革等多重因素。

“就近入學(xué)劃片并非新政，但一直以來都缺乏明確的劃分標(biāo)準。”中國教育科學(xué)研究院研究員儲朝暉說。

早在1983年8月，“劃片就近入學(xué)”正式出現(xiàn)在教育部的文件中，“以利于把小學(xué)生從過重的負擔(dān)和壓力下解放出來”。

之后，官方幾次對此進行細化。1986年的《中小學(xué)校建筑設(shè)計規(guī)范》提出，中學(xué)服務(wù)半徑不宜大于1000米，小學(xué)服務(wù)半徑不宜大于500米。1987年又改為，學(xué)生居住地與學(xué)校距離原則上應(yīng)在3公里以內(nèi)。

到了2002年，細則被原則所取代——“學(xué)校的服務(wù)半徑要根據(jù)學(xué)校規(guī)模、交通條件、方便學(xué)生就學(xué)等原則確定”。（出自《城市普通中小學(xué)校校舍建設(shè)標(biāo)準的通知》）

2014年的提法是，“根據(jù)適齡學(xué)生人數(shù)、學(xué)校分布、所在學(xué)區(qū)、學(xué)校規(guī)模、交通狀況等因素，按照就近入學(xué)原則，依街道、路段、門牌號、村組等劃分。”

對于這些“多重因素”，南方周末記者梳理各地入學(xué)紛爭案例發(fā)現(xiàn)，家長們和教育部門往往有著不同的理解。

2015年初，教育部副部長劉利民談及義務(wù)教育招生入學(xué)工作時，要求各地在廣泛聽取社會各方意見的基礎(chǔ)上完善實施方案，讓廣大人民群眾“看得懂、理得清、說得明”。劉利民還表示，“不管是劃片過程、結(jié)果，還是招生過程、結(jié)果，都要把相關(guān)信息向社會廣泛公開”。

學(xué)區(qū)劃分的具體工作，一般由區(qū)縣一級的教育部門負責(zé)實施，每年公布一次。李玉曾參加過學(xué)區(qū)劃片工作，首先是基于對區(qū)域內(nèi)適齡兒童數(shù)和學(xué)校招生規(guī)模的摸底。在每年4、5月份確定學(xué)區(qū)劃分方案，上局長辦公會討論，由局長拍板決定。

雖然文件規(guī)定了“學(xué)校的服務(wù)半徑”，但實際劃分時往往并不以學(xué)校為圓心，而是以行政區(qū)域為依據(jù)。在往年做法的基礎(chǔ)上，根據(jù)適齡兒童數(shù)量、學(xué)校規(guī)模等因素進行微調(diào)。

“這意味著，可能你家門口有個學(xué)校，但不屬于你所在的行政區(qū)，就無法入學(xué)，只能舍近求遠?！眱Τ瘯熣f。

在儲朝暉看來，學(xué)區(qū)劃分是項非常嚴謹?shù)募夹g(shù)活兒。“好的劃分需要具備兩個條件，專業(yè)和民意基礎(chǔ)。兩者缺一不可。可惜現(xiàn)實的狀況是，行政部門多是閉門造車，一不請教專家，二沒很好地聽取民意。”

南方周末記者對教育部要求公開學(xué)區(qū)劃片的24個重點城市進行了梳理。

截止到2015年5月20日，只有北京、廣州等8個城市的相關(guān)縣區(qū)級教育部門公布了招生的實施細則。但具體到學(xué)區(qū)劃分，多數(shù)語焉不詳——只有5個城市作了進一步規(guī)定，如在濟南，“小學(xué)生的走讀半徑一般為2公里”，深圳探索“大學(xué)區(qū)制”，以志愿次序和積分高低錄?。灰话胍陨铣鞘醒匾u了教育部的說法；剩下6個城市基本上一筆帶過。

除了重慶市沙坪壩區(qū)、長沙市芙蓉區(qū)之外，多數(shù)地方均有“信息公開”的相關(guān)表述。但南方周末記者向南京市建鄴區(qū)等教育局申請信息公開，得到的回答是，“只公開（學(xué)區(qū)劃片）結(jié)果，（劃片）過程不公開”。

僅有廣州市越秀區(qū)、濟南市中區(qū)、寧波市海曙區(qū)等6個城市的相關(guān)區(qū)縣在招生細則中提到“公眾參與”。24個重點城市中，就學(xué)區(qū)劃分舉行聽證會的，南方周末記者從公開報道中僅發(fā)現(xiàn)長春一例。

聽證的做法在全國范圍內(nèi)也寥寥無幾。2015年，廣東省珠海市香洲區(qū)教育局曾就區(qū)內(nèi)鳳凰小學(xué)學(xué)區(qū)劃分召開了聽證會。該局教育管理室專干許向明坦言，摸底數(shù)據(jù)難以做到準確，一般不公開，為了使劃分結(jié)果經(jīng)得起“推敲”，就需要聽證。

“學(xué)區(qū)劃分涉及因素復(fù)雜，辦聽證會，是想搭建一個溝通、解釋的平臺，也是要打破教育部門‘一言堂的說法。”該局辦公室主任溫?zé)樥f。

權(quán)力潛行

以就近入學(xué)為原則的學(xué)區(qū)劃分，往往也面臨著特殊群體抑或說權(quán)力的影響。在24個重點城市中，因為歷史原因，往往存在著一些大型企業(yè)、省屬或部屬機構(gòu)或高校，這些機構(gòu)的附屬子弟學(xué)校，仍以照顧單位子弟為主。譬如長沙市2015年公布的學(xué)區(qū)劃分顯示，湖南大學(xué)、中南大學(xué)、湖南師范大學(xué)等附屬小學(xué)，其服務(wù)范圍仍簡略地描述成，主要招收教職工子弟等。 再比如，武漢市的同濟附小、武漢大學(xué)附屬小學(xué)、華師附小的招生范圍主要是醫(yī)院正式在編職工、教職工的子女及第三代。

在這類學(xué)校里，往往剩余的名額，才參與到學(xué)區(qū)劃分中來。

在安徽某地，多年前，就曾發(fā)生地方政府強行將省屬高校子弟小學(xué)納入教育均等化資源分配，結(jié)果引發(fā)高校與地方政府的激烈矛盾。

權(quán)力或利益體的影響，在如今教育公平日益強化的大背景下，更多地則采取個案突破的途徑，譬如熟知的“條子生”。

北京一位孫姓家長曾創(chuàng)建一個QQ群，取名“無權(quán)不牛小升初”。在群簡介中，他講述了自家孩子“奧數(shù)與音樂齊修，苦茶與咖啡作陪”的日常生活。“有權(quán)的用條子，有錢的用票子，像我們這樣的小市民，只能是拼孩子了?！?/p>

而現(xiàn)在，“拼孩子”的路斷了。所有與就近入學(xué)政策相悖的做法，都在取締之列，比如，“逐步減少特長生招生學(xué)校和招生比例”。

為了爭搶名校資源，除了公開的電腦派位，推優(yōu)、共建、特長、點招、占坑、雙擁、定向、條子和私立等十多種招生方式或明或暗地共生共榮。?下轉(zhuǎn)第4版

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21世紀教育研究院的調(diào)查顯示，2011年，北京市的東城區(qū)、西城區(qū)和海淀區(qū)，只有48%的人進行電腦派位。這意味著當(dāng)時半數(shù)以上的家庭在通過“拼爹”“拼權(quán)”或“拼孩子”等方式進行擇校。

票子和條子是否依然有用？某區(qū)級教育局官員李文反問南方周末記者，“你相信領(lǐng)導(dǎo)的孩子會甘心被搖號，然后派到普通學(xué)校嗎？”

李文所在的城市，正處于教育部2014年公布的首批19個重點城市之列。在“條子生”理應(yīng)絕跡的2015年，他仍看到局領(lǐng)導(dǎo)桌上放著一大堆條子。

“局長說他也很頭疼，這么多條子，不可能都滿足。在優(yōu)質(zhì)學(xué)位有限的情況下，排誰不排誰，最終還得綜合來定。在嚴格的政策面前，如果領(lǐng)導(dǎo)層不站出來做表率，都會失效。市一級的還不行，必須是省一級的。除非哪天省領(lǐng)導(dǎo)說，‘從我做起，不再寫條子生，這種現(xiàn)象才會緩解?！?/p>

有的人還想出了辦法——換戶籍。對普通人來說，戶籍調(diào)動是件難事；但對北京某部門的王力來講，從豐臺到海淀的距離，只要1000元。他通過單位的關(guān)系，去了所屬街道辦，就順利把孩子的戶籍順利調(diào)到了名校云集的海淀區(qū)?！罢伊似税賶K，我直接給了一千，然后就辦好了?！?/p>

南方周末記者多方了解，北京、廣州、武漢等地仍然存在學(xué)校為職工提供入學(xué)名額的現(xiàn)象。

在禁止擇校的同時，存在多年的“共建”制度也被取消。在北京，共建單位最早存在于軍隊和外交等部門，后來擴展到各大中央部委，北京市級機關(guān)、大型國有壟斷性企業(yè)，甚至實力雄厚的民企。

一位學(xué)者告訴南方周末記者，就近入學(xué)的政策對于“權(quán)力中心”的影響并不大。多數(shù)部委或部委高級別官員住所附近均有優(yōu)質(zhì)中小學(xué)，仍可就近升入好學(xué)校。

因擔(dān)心取消之后的“共建”由明轉(zhuǎn)暗，教育觀察者聞風(fēng)曾呼吁北京市教委公布取消共建的成績，包括從何時起、跟哪些單位取消共建、釋放出多少招生名額、這些名額又如何分配等。

截止到目前，北京市教委尚未公布有關(guān)數(shù)據(jù)。

開發(fā)商“各顯神通”

“600米內(nèi)名校資源一應(yīng)俱全”“學(xué)區(qū)房為孩子的未來筑夢”……類似這樣的教育地產(chǎn)廣告在生活中屢見不鮮。一些高端小區(qū)還打出“雙學(xué)區(qū)護航孩子未來”的標(biāo)語。

趙青曾在華南某知名房企任副總十多年，對學(xué)區(qū)房背后的操作頗有了解。他說，為了使自家樓盤劃入名校學(xué)區(qū)，開發(fā)商下了不少功夫。

最常見的方式是繳納贊助費。這已成為業(yè)界慣例，其數(shù)額在百萬元至數(shù)千萬元不等?！疤拱渍f，原來我們年年都捐贈，建辦公室、修操場、捐塑膠跑道，或給學(xué)生、校職工發(fā)些福利，和學(xué)校保持良好關(guān)系，這些投入都會換來回報。”

趙青介紹，杭州某樓盤與某名校正對門，開發(fā)商原以為依照就近原則也可以劃入這所名校，打出學(xué)區(qū)房廣告時，卻遭有關(guān)部門查處。而周邊一小區(qū)打出類似廣告時，卻安然無恙。后來“醒悟”了的開發(fā)商跑去與這所學(xué)校簽約，繳納一筆贊助費后，才正式被納入該校學(xué)區(qū)。

在趙青看來，學(xué)校也樂意與開發(fā)商進行“合作”?！皟蓚€樓盤同樣都在學(xué)校附近，劃給誰都是劃。重要的是，劃給誰都不違反就近入學(xué)的政策。這種情況下，有人愿意贊助，學(xué)校又怎會不愿優(yōu)先考慮呢？”

有實力的開發(fā)商更主動——引入名校。開發(fā)商出地出資，興建校舍、購買設(shè)備并負責(zé)硬件設(shè)施的維護管理；名校出品牌，負責(zé)日常運營；教育局來主管。

依照就近原則，樓盤到學(xué)區(qū)內(nèi)學(xué)校的距離通常在3公里內(nèi)。趙青說，有時這一范圍內(nèi)的開發(fā)商會一起到教育部門“做工作”，在繳納贊助費后得償所愿。一些地段不好的樓盤，往往不惜重金也會爭取進入名校的施教區(qū)。

而開發(fā)商付出的代價，最終會化為更高的回報。中原地產(chǎn)首席分析師張大偉做過相關(guān)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，在同等條件下，學(xué)區(qū)房比非學(xué)區(qū)房在價格上要高出10%-15%。而名校的溢價會更高。以一套價值300萬的房子來說，學(xué)位就要占去三四十萬。

南方周末記者向山西、廣州、湖南等多地的學(xué)校求證，多數(shù)否認了與開發(fā)商間存在合作，有的稱“不清楚”。山西太原某小學(xué)招生工作負責(zé)人稱，“學(xué)校一般不插手，我們都是聽教育局安排。”

廣州教育系統(tǒng)一位中學(xué)招生工作的負責(zé)人告訴南方周末記者，“客觀講，整體趨勢是公正、透明，但也不否認個案操縱存在的空間，畢竟目前的學(xué)區(qū)劃分過程多是由行政部門在主導(dǎo)。”

在談及學(xué)區(qū)劃分的背后操作時，趙青以及一位廣州地產(chǎn)商區(qū)域經(jīng)理都提到，隨著政策走向透明，暗箱操作的事件也在減少。但趙青補充道，“在缺少具體的可操作的劃分標(biāo)準時，就總能找到騰挪和運作的空間?！?/p>

行政主導(dǎo)能否打破

李向東在退休前曾負責(zé)管理某市基礎(chǔ)教育工作。在他看來，劃片就近入學(xué)的攔路虎是“擇校”，而擇校背后是教育資源的不均衡。

他說，劃片就近入學(xué)的概念最早作為原則提出來，并沒有很強的現(xiàn)實約束力?！爱?dāng)時劃片比較隨意，重點學(xué)校依然可以在全市范圍內(nèi)挑選生源?！?/p>

20世紀70年代末，為了彌補“文革”期間人才培養(yǎng)的缺失，國家在資源有限的情況下，決定推行重點學(xué)校的政策?！凹辛α肯绒k好一批重點學(xué)?！背闪四且粫r期辦學(xué)的指導(dǎo)思想。

時至今日，重點學(xué)校的政策早已取消，但各校之間的實力差距已是不爭的事實。

“這一口子越開越大，擇校也逐漸變得難以收拾?！眱Τ瘯熣f。

正是在社會持續(xù)多年的強烈呼聲中，教育部連續(xù)兩年發(fā)出了擇校禁令，首先被拿來開刀的，就是優(yōu)質(zhì)教育最集中的那些重點城市。教育部基礎(chǔ)教育一司2015年的工作要點中，還特點強調(diào)“防止‘擇校熱反彈”。

就完善學(xué)區(qū)劃分的細則上，教育學(xué)者熊丙奇開出“放權(quán)”的藥方?！耙雽崿F(xiàn)教育公平的劃片入學(xué)，就必須打破行政治理體系。”

他主張，在每個區(qū)縣教育局建立學(xué)區(qū)教育委員會，委員由政府官員、立法機構(gòu)成員、校長代表、教師代表、學(xué)生代表、社區(qū)居民代表共同組成，該委員會是重大戰(zhàn)略決策的機構(gòu)。由學(xué)區(qū)教育委員會民主決策產(chǎn)生的資源配置方式，將會改變以前行政主導(dǎo)的方式。

在儲朝暉看來，“如今的政策雖然是為了制止擇校風(fēng)，但它不能僅限于此。就近入學(xué)是項過渡政策，未來政府應(yīng)鼓勵適當(dāng)?shù)膿裥?。目前還需要在教育均衡上下功夫，著重構(gòu)建良好的教育生態(tài)?！?/p>

2015年4月，顧明的起訴被駁回。理由是，起訴時，他的女兒只有5周歲，尚不是適齡兒童，與被訴方南京市建鄴區(qū)教育局沒有法律上的利害關(guān)系。

顧明說，現(xiàn)在孩子已滿6歲，“我打算上訴，較真到底。為了孩子上學(xué)，也為求學(xué)區(qū)劃分更加透明、公開、公正?！?/p>

（應(yīng)受訪者要求，李玉、趙青、李向東、李文、王力為化名）