王益君 竇曉倩

（西安建筑科技大學(xué)管理學(xué)院，陜西 西安 710055）

農(nóng)地金融是指農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營者以土地產(chǎn)權(quán)為抵押向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行資金融通的行為，其使土地從一般的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能發(fā)展到作為農(nóng)民可抵押的固定資產(chǎn)功能，發(fā)揮了土地的財(cái)產(chǎn)功能，擴(kuò)展了土地的使用價(jià)值，擴(kuò)大了社會(huì)資金的來源。陜西省作為全國農(nóng)業(yè)大省之一，若能在農(nóng)地金融方面有所建樹，對于擴(kuò)大農(nóng)村資金來源，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展將起到重大作用，并對全國農(nóng)地金融的發(fā)展起到示范推動(dòng)作用。

一、陜西省農(nóng)地金融發(fā)展現(xiàn)狀

從2009年開始，陜西省各地在當(dāng)?shù)卣闹С窒玛懤m(xù)開始了農(nóng)地金融的實(shí)驗(yàn)。2009年12月，漢中市人民政府批準(zhǔn)了漢中銀監(jiān)分局《關(guān)于全市銀行機(jī)構(gòu)全面開辦林權(quán)抵押貸款的指導(dǎo)意見》，明確指出依法取得的《林權(quán)證》，經(jīng)林業(yè)主管部門評估、登記后可以用于以自有抵押或提供擔(dān)保抵押。2009年彬縣以底店鄉(xiāng)為試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)先行探索開展林權(quán)抵押業(yè)務(wù)。截至2010年6月，以底店信用社累計(jì)發(fā)放了14筆林權(quán)抵押貸款，總貸款金額為32萬元，抵押山林面積2764畝。2013年4月，高陵縣已發(fā)放“土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)”抵押貸款3億多元，讓千余戶農(nóng)民擺脫了“有項(xiàng)目，無資金”的困擾。2011年，陜西省林業(yè)廳同中國農(nóng)業(yè)銀行陜西省分行、國家開發(fā)銀行陜西分行、陜西省農(nóng)村信用社聯(lián)合社、中國郵政儲(chǔ)蓄銀行陜西分行，下發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)林權(quán)抵押貸款工作的通知》，在全省全面開展林權(quán)抵押貸款工作。2014年4月，陜西富平縣農(nóng)業(yè)局與縣金融辦、中國郵政銀行富平縣支行共同設(shè)計(jì)出“訂單農(nóng)業(yè)”融資貸款方案。“訂單農(nóng)業(yè)”融資貸款方案實(shí)施后，富平縣的農(nóng)民合作社、種養(yǎng)大戶無需用實(shí)物資產(chǎn)抵押擔(dān)保，只要持農(nóng)產(chǎn)品購銷合同和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同在農(nóng)業(yè)局進(jìn)行綜合評定，評定通過后即可在銀行辦理貸款。

從上述農(nóng)地金融發(fā)展現(xiàn)狀來看，陜西省農(nóng)地金融處于發(fā)展初期階段，雖然取得了一定的成效，但還是存在一些問題。首先，農(nóng)地金融發(fā)展結(jié)構(gòu)單一。除了林權(quán)抵押的試點(diǎn)和推廣地區(qū)較多外，其他與農(nóng)地相關(guān)的產(chǎn)業(yè)涉及較少。其次，農(nóng)地金融發(fā)展不全面。雖然部分縣市實(shí)施了農(nóng)地抵押貸款，涉及金額較大，甚至對農(nóng)地抵押貸款做了創(chuàng)新，但是并沒有對農(nóng)地金融的發(fā)展由點(diǎn)及面。部分縣市只是依據(jù)本縣的發(fā)展實(shí)施了相關(guān)的政策，對于在陜西省整體推廣這些政策措施，是成效甚微的。

二、陜西省農(nóng)地金融制度的運(yùn)行環(huán)境

（一）經(jīng)濟(jì)環(huán)境

2013年，陜西省地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到16045.21億，人均GDP為42752元。從各地級市來看，西安、榆林和咸陽位居前三；從人均GDP來看，排名前三的城市為榆林、延安和西安，人均GDP分別為13692.91美元、9947.20美元和9220.59美元?？傮w來看，陜西省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于上升狀態(tài)，這種環(huán)境給農(nóng)地金融制度的實(shí)施帶來了良機(jī)。

（二）法律環(huán)境

2009年3月中國人民銀行和銀監(jiān)會(huì)下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步明確提出了“有條件的地方可以探索開辦土地經(jīng)營抵押權(quán)貸款”。陜西省國土資源廳為貫徹執(zhí)行中央關(guān)于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的工作，結(jié)合陜西省具體情況，落實(shí)相關(guān)工作內(nèi)容。陜西省實(shí)施《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》,辦法中第三條規(guī)定：“各級人民政府依法維護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定，保護(hù)農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！?/p>

2010年3月26日，陜西省第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告第26號公布,施行《陜西省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改部分地方性法規(guī)的決定》修正。第六條規(guī)定：“依法抵押土地使用權(quán)的，抵押人和抵押權(quán)人應(yīng)當(dāng)持抵押合同，向原土地登記機(jī)關(guān)申請辦理土地使用權(quán)抵押登記?！钡谑畻l規(guī)定：“林地、草原的所有權(quán)、使用權(quán)，水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，分別依照《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國草原法》、《中華人民共和國漁業(yè)法》和《陜西省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)承包合同管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定辦理?！?/p>

陜西省林業(yè)廳與省農(nóng)村信用社聯(lián)合社簽訂了林權(quán)抵押貸款合作協(xié)議。協(xié)議規(guī)定凡取得縣級以上人民政府頒發(fā)的全國統(tǒng)一式樣的《林權(quán)證》書，且無山林權(quán)屬糾紛的用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林的林木資產(chǎn)及其林地使用權(quán)和采伐跡地、火燒跡地的林地使用權(quán)均可作為林權(quán)抵押貸款抵押物。這些法規(guī)政策的推出，為陜西省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)工作掃除了金融制度障礙。

（三）陜西省農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)地金融制度的態(tài)度

陜西省農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)對開展農(nóng)地金融業(yè)務(wù)類型意愿的調(diào)查顯示，傾向開展承包地抵押貸款的機(jī)構(gòu)最多（占82.36%），愿意開展宅基地抵押貸款和土地股權(quán)抵押貸款的機(jī)構(gòu)分別占總受訪機(jī)構(gòu)的56.86%和64.89%。

表1 農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)對土地金融業(yè)務(wù)必要性的看法（%）

其次，對出臺(tái)相關(guān)政策“放行”土地金融業(yè)務(wù)可能性的看法，見下表：

表2 農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)對出臺(tái)相關(guān)政策“放行”土地金融業(yè)務(wù)可能性的看法（%）

從表2中可以看出，認(rèn)為承包地抵押被政府允許的可能比較大或很大的人最多，認(rèn)為宅基地抵押被政府允許的可能性比較大或很大的比例相對較小，可見農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)對政府允許承包地抵押持樂觀的態(tài)度。

三、陜西省農(nóng)地金融制度配套政策措施

（一）陜西省土地流轉(zhuǎn)市場的建立

發(fā)展農(nóng)地金融業(yè)務(wù)其中一個(gè)市場就是土地流轉(zhuǎn)市場，土地流轉(zhuǎn)市場是基礎(chǔ)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)和狹義農(nóng)地使用權(quán)通過轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、租賃等形式讓渡給予其他農(nóng)戶或單位的行為。土地流轉(zhuǎn)的過程本質(zhì)上是土地要素逐步市場化過程，也是實(shí)現(xiàn)土地增值和資本化的過程。而這一過程中，土地流轉(zhuǎn)將會(huì)對與其有密切聯(lián)系的農(nóng)地金融產(chǎn)生重要影響。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)地金融是農(nóng)村土地制度與農(nóng)村金融體系重要組成部分，二者既互為條件又相互制約，具有重要的效應(yīng)關(guān)系。

1.影響土地流轉(zhuǎn)的因素分析。土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；l(fā)展的有效途徑，既可以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益和土地資源利用效率，又可以讓放棄農(nóng)地使用權(quán)的農(nóng)戶從土地的束縛中解脫出來，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。

關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的影響因素，概括起來學(xué)界有四種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為產(chǎn)權(quán)和制度因素是制約陜西農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展主要因素，除此之外，農(nóng)戶家庭人口數(shù)、非農(nóng)人口比例、區(qū)位條件以及農(nóng)民受教育程度等也是顯著影響因素。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)戶意愿直接影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)。因?yàn)檗r(nóng)戶是農(nóng)地流轉(zhuǎn)中主要的土地供給者，他們的意愿和行為將直接影響農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。第三種觀點(diǎn)從土地供給和需求來探討?，F(xiàn)階段農(nóng)戶土地過于零散，戶主受教育程度低和剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移困難等問題，嚴(yán)重制約著土地承包經(jīng)營權(quán)在農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)。第四種觀點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)地流轉(zhuǎn)受綜合因素影響。農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為是各種因素綜合作用的結(jié)果，包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素、市場與產(chǎn)權(quán)狀況、參與主體狀況等。

2.土地評估體系的建立。陜西省土地評估由于剛起步，盡管發(fā)展的勢頭良好，但也暴露出與市場經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)的地方，主要體現(xiàn)在：評估機(jī)構(gòu)組織形式的行政化，存在地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義。

（二）陜西省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的建立

農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性決定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)必須建立。農(nóng)業(yè)素有“靠天吃飯”的俗語，農(nóng)業(yè)對自然氣候和社會(huì)環(huán)境的高度依賴造成了農(nóng)業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)，而我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的長期缺失無法分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，使得以土地使用權(quán)抵押為特征的農(nóng)地金融風(fēng)險(xiǎn)概率大大提高，所以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的推行是非常有必要的。

1.政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)及補(bǔ)貼。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要是以省級財(cái)政補(bǔ)貼為主的，它的特點(diǎn)就是不以盈利為目的，主要是為了推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)一般承擔(dān)的是農(nóng)民自己無法抗拒的自然災(zāi)害造成的損失，這樣有利于農(nóng)民減少災(zāi)害帶來的損失，盡快地恢復(fù)災(zāi)后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活；同時(shí)有利于災(zāi)害的預(yù)防和有效救助，保障農(nóng)業(yè)投資安全。由于有了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為風(fēng)險(xiǎn)保障，農(nóng)民就可以放心的增加投入，擴(kuò)大再生產(chǎn)，從而有利于增加農(nóng)民收入。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的出現(xiàn)還可以讓農(nóng)民更容易得到貸款，因?yàn)槠浔Ｕ闲詮?qiáng)，銀行可以放心地貸款給農(nóng)民進(jìn)行投資。

2.商業(yè)性保險(xiǎn)的推行。商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的最多區(qū)別就是商業(yè)性保險(xiǎn)以贏利為目的。由于農(nóng)地金融可能會(huì)帶來的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)、貸款風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，所以商業(yè)性保險(xiǎn)的全面推行是很重要的，在政策性保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，在加大商業(yè)性保險(xiǎn)的推廣，可以有效的防范農(nóng)地金融風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)檗r(nóng)戶用土地使用權(quán)作抵押獲得的貸款來擴(kuò)大農(nóng)業(yè)投入本身就存在投資風(fēng)險(xiǎn)，而保險(xiǎn)具有分散風(fēng)險(xiǎn)、轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的功能，因此可以采取貸款保險(xiǎn)的辦法，但是要注意采取有效的機(jī)制來防止農(nóng)戶的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇行為。

（三）陜西省失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的建立

利用農(nóng)地金融借款的農(nóng)戶一旦經(jīng)營失敗不能償還貸款，按照貸款協(xié)議農(nóng)戶就將失去土地。那么，在現(xiàn)階段土地仍是農(nóng)民重要生存保障的情況下，農(nóng)民即使想將承包土地的使用權(quán)用于抵押進(jìn)行融資也會(huì)心存疑慮，害怕失去土地這個(gè)最后生活保障，這樣不僅挫傷了農(nóng)戶參與農(nóng)地金融的積極性，還不利于農(nóng)地金融的普及與推廣。所以陜西省應(yīng)建立健全失地農(nóng)民的社會(huì)保障，具體包括1）就業(yè)保障，制定公平合理的農(nóng)民就業(yè)政策，構(gòu)建符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)要求的就業(yè)管理制度。2）醫(yī)療保障，逐步建立農(nóng)民醫(yī)療保障制度，使廣大農(nóng)戶做到“病有所醫(yī)”。3）養(yǎng)老保障，建立最低生活保障制度，以解決失地農(nóng)民的最基本生活費(fèi)用問題。

通過對農(nóng)地金融制度在陜西省運(yùn)行環(huán)境及配套政策措施的研究，可以看出陜西省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，農(nóng)民的保障問題等一系列問題都直接或間接地與農(nóng)地金融制度建設(shè)的緩慢有關(guān)。因此，研究農(nóng)地金融制度運(yùn)行環(huán)境及配套政策措施對于農(nóng)地金融制度在陜西省的運(yùn)行具有重要意義。