張偉平

摘 要：中層行政領(lǐng)導(dǎo)者是行政組織中承上啟下的重要橋梁，也是政策執(zhí)行和實(shí)施的中堅(jiān)力量。隨著我國(guó)行政管理體制改革趨勢(shì)的不斷推進(jìn)，中層行政領(lǐng)導(dǎo)者執(zhí)行力問題逐步顯現(xiàn)，并且成為困擾政府決策執(zhí)行工作的重要因素。通過分析中層行政領(lǐng)導(dǎo)者在行政執(zhí)行工作中反映出的問題，提出執(zhí)行力提升的方法和路徑，比如理順中層行政領(lǐng)導(dǎo)者的工作關(guān)系、健全中層行政領(lǐng)導(dǎo)者的考核與監(jiān)督體制以及提升地方政府執(zhí)行力建設(shè)與擴(kuò)大地區(qū)政策協(xié)調(diào)等。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)行力；中層行政領(lǐng)導(dǎo)；路徑選擇

中圖分類號(hào)：C933 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2015）09-0198-02

中層管理人員或者中層領(lǐng)導(dǎo)，是指企業(yè)、政府等組織中處于決策層之下和基層員工之間的管理工作人員，其既是上層決策意見和意圖的執(zhí)行者，也是下層員工的指揮和協(xié)調(diào)人員，處于組織的脊梁位置[1]。根據(jù)行政法的解釋，“行政行為的執(zhí)行力是指行政行為的內(nèi)容如果是命令相對(duì)人為一定行為或不為一定行為，則相對(duì)人必須執(zhí)行；如果相對(duì)人不履行其義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)可依法定程序強(qiáng)制執(zhí)行，有時(shí)還可申請(qǐng)人民法院通過民事訴訟程序強(qiáng)制執(zhí)行?！盵2]而一項(xiàng)組織目標(biāo)的達(dá)成，方案決策階段的功效只占到10%，而其余90%的功效依賴于決策方案在工作中的有效執(zhí)行[3]。這種決策與執(zhí)行的功能匹配，同樣適用于公共行政執(zhí)行力[4]。

一、中層行政領(lǐng)導(dǎo)者的執(zhí)行力問題剖析

當(dāng)前我國(guó)政府的行政執(zhí)行力主要問題表現(xiàn)為不能準(zhǔn)確理解政策意圖，或者死板執(zhí)行而缺乏創(chuàng)新和靈活技能[5]。我國(guó)中層行政領(lǐng)導(dǎo)群體的執(zhí)行力在取得促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，也出現(xiàn)了很多制度性問題以及工作環(huán)節(jié)等方面的問題，而工作人員本身也存在個(gè)人能力和素質(zhì)的局限性。具體來說，中層行政領(lǐng)導(dǎo)者執(zhí)行力問題主要有以下幾點(diǎn)：

（一）中層行政領(lǐng)導(dǎo)的決策位置不清晰

從我國(guó)中層行政領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)行活動(dòng)歷史可以看出，我國(guó)中層行政領(lǐng)導(dǎo)者的執(zhí)行工模式經(jīng)歷了三個(gè)階段，即領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)階段，職能推動(dòng)階段以及需求推動(dòng)階段。領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)階段已經(jīng)隨著我國(guó)改革開放以及新時(shí)期行政管理體制改革而逐漸消退，目前大都實(shí)行的是職能推動(dòng)模式。在中層行政領(lǐng)導(dǎo)者的執(zhí)行過程中，首先缺少的是清晰的決策位置。中層行政領(lǐng)導(dǎo)的位置處于呈上啟下位置，而中層行政領(lǐng)導(dǎo)的工作難度就在于往上進(jìn)行決策的領(lǐng)悟、體會(huì)以及堅(jiān)決執(zhí)行，往下進(jìn)行政策執(zhí)行的具體安排。因此，一個(gè)中層行政領(lǐng)導(dǎo)，既是執(zhí)行人員，也是決策人員。當(dāng)前行政管理結(jié)構(gòu)中，對(duì)于中層行政領(lǐng)導(dǎo)的決策和執(zhí)行權(quán)力劃分沒有明確規(guī)定，單純讓領(lǐng)導(dǎo)者自身進(jìn)行把握還有一定難度，領(lǐng)導(dǎo)者既要保證上級(jí)決策精神，還要進(jìn)行靈活的基層實(shí)施協(xié)調(diào)，也要根據(jù)自身體驗(yàn)和經(jīng)歷將上級(jí)決策進(jìn)行適當(dāng)加工并在實(shí)施中進(jìn)行符合于實(shí)際工作規(guī)律的具體實(shí)施，因此他們面臨著協(xié)調(diào)各方利益的重任，還擔(dān)負(fù)著推進(jìn)公共政策實(shí)施的核心角色。

（二）中層行政領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行力的監(jiān)督與考核體制不完善

中層行政領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)行力之所以表現(xiàn)出選擇執(zhí)行、歪曲執(zhí)行甚至不執(zhí)行，歸根到底是由于缺乏對(duì)于執(zhí)行工作進(jìn)行監(jiān)督的體系設(shè)置，同時(shí)也欠缺對(duì)于執(zhí)行工作進(jìn)行績(jī)效考核的制度設(shè)置。監(jiān)督機(jī)制的缺乏首先會(huì)導(dǎo)致中層領(lǐng)導(dǎo)在執(zhí)行工作中缺乏自控意識(shí)，對(duì)于決策的積極思考和參與就會(huì)相對(duì)減少；其次監(jiān)督機(jī)制的缺乏不能夠有效保障中層領(lǐng)導(dǎo)在執(zhí)行工作中始終把握決策方案的方向和原則，一些不當(dāng)執(zhí)行和隨意執(zhí)行就是集中表現(xiàn)。中層行政領(lǐng)導(dǎo)者的執(zhí)行力也欠缺工作考核體制建設(shè)。考核體制可以用來最終評(píng)判中層行政領(lǐng)導(dǎo)者的執(zhí)行力效果，對(duì)于其工作進(jìn)行科學(xué)的評(píng)價(jià)與績(jī)效賞罰等。執(zhí)行工作考核體系的缺乏首先表現(xiàn)在對(duì)于執(zhí)行工作沒有明確而清晰的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，無法引起行政領(lǐng)導(dǎo)者的重視，他們的執(zhí)行活動(dòng)出于完成工作任務(wù)的目的而顯得缺乏責(zé)任感和積極主動(dòng)的工作熱情；另外，執(zhí)行工作考核體系的缺乏，還會(huì)造成整個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部不重視工作績(jī)效，這對(duì)于執(zhí)行活動(dòng)的開展會(huì)產(chǎn)生消極的影響，會(huì)形成整個(gè)執(zhí)行體系內(nèi)部不重視工作結(jié)果的不利局面；績(jī)效考核體系的缺乏，也不利于對(duì)于執(zhí)行工作進(jìn)行信息反饋和反思，無法通過工作實(shí)績(jī)改進(jìn)行政執(zhí)行力。

（三）中層行政領(lǐng)導(dǎo)的能力水平與業(yè)務(wù)要求存在顯著差異

中層行政領(lǐng)導(dǎo)者的執(zhí)行力問題還與其本身的執(zhí)行能力和業(yè)務(wù)水平息息相關(guān)。中層行政領(lǐng)導(dǎo)者的業(yè)務(wù)素質(zhì)是引發(fā)行政執(zhí)行力問題的重要影響因素。當(dāng)前，中層行政領(lǐng)導(dǎo)者的執(zhí)行不利和失誤與自身素質(zhì)不高有很大關(guān)系，中層領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)不高首先會(huì)導(dǎo)致中層執(zhí)行人員不能夠準(zhǔn)確地理解高層的決策目標(biāo)和戰(zhàn)略意圖，因而無法在執(zhí)行過程中不能夠領(lǐng)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)用意而拿出精確有效的執(zhí)行方案。中層行政領(lǐng)導(dǎo)者的另一個(gè)問題表現(xiàn)在對(duì)于基層執(zhí)行工作的安排缺乏執(zhí)行跟進(jìn)和追蹤。一些領(lǐng)導(dǎo)只關(guān)注任務(wù)，簡(jiǎn)單陳述上級(jí)決策內(nèi)容，未經(jīng)仔細(xì)討論和研究盲目實(shí)施，持有事不關(guān)己的姿態(tài)，認(rèn)為中層角色只是負(fù)責(zé)傳達(dá)精神，而不知曉中層領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)該具有的決策研究和深化能力。其次，中層行政領(lǐng)導(dǎo)者難以適應(yīng)外界環(huán)境的變化，缺乏應(yīng)急處理能力。在中層執(zhí)行人員的業(yè)務(wù)能力上，一些中層行政領(lǐng)導(dǎo)者在面對(duì)多變的環(huán)境和突發(fā)狀況缺乏應(yīng)對(duì)變數(shù)的操縱技能，缺乏對(duì)于應(yīng)急處理事物能力的認(rèn)知和把握，即使已經(jīng)形成了有效而穩(wěn)定的決策執(zhí)行機(jī)制，但是在面臨環(huán)境變化和突發(fā)局面過程中，也會(huì)出現(xiàn)突發(fā)狀況下執(zhí)行力無法推進(jìn)的尷尬局面，因此執(zhí)行力水平不高。

二、提升中層行政領(lǐng)導(dǎo)者執(zhí)行力的路徑選擇

西方發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)針對(duì)執(zhí)行力進(jìn)行了持續(xù)的改進(jìn)和深化提升，例如“政府再造”和行政過程中的管理主義導(dǎo)向，旨在提示政府行政執(zhí)行力，在全球化潮流中塑造高效、廉潔和靈活的政府組織新形象[6]。從提升黨政建設(shè)的角度可以看到行政執(zhí)行力的改善也是新形勢(shì)下加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的需要[7]。提升中層行政領(lǐng)導(dǎo)者執(zhí)行力的路徑可以從以下幾個(gè)方面入手：

（一）理順中層行政領(lǐng)導(dǎo)者的工作關(guān)系

中層行政領(lǐng)導(dǎo)者存在角色定位不準(zhǔn)確的問題，在提升中層行政領(lǐng)導(dǎo)者執(zhí)行力時(shí)首先要理順其工作關(guān)系，主要包括理順中層行政領(lǐng)導(dǎo)者與上級(jí)、下級(jí)、外部單位以及社會(huì)公眾的關(guān)系。首先，理順中層行政領(lǐng)導(dǎo)者與上級(jí)的關(guān)系。中層領(lǐng)導(dǎo)者處于行政管理環(huán)節(jié)中承上啟下的位置，首先需要處理好與上級(jí)的關(guān)系，包括上級(jí)政策的執(zhí)行和工作配合。在上級(jí)部門和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的戰(zhàn)略制定過程中，中層行政領(lǐng)導(dǎo)者要時(shí)刻跟進(jìn)決策進(jìn)度，精確領(lǐng)會(huì)決策精神，理解決策的前因后果以及實(shí)施路徑。其次，理順中層行政領(lǐng)導(dǎo)者與下級(jí)的關(guān)系。中層行政領(lǐng)導(dǎo)者在下級(jí)工作人員面前，具有決策者的屬性，這個(gè)環(huán)節(jié)的中層行政領(lǐng)導(dǎo)者一定要處理好與下級(jí)之間的合作與分工問題，并做到合理和適度放權(quán)。再次，理順中層行政領(lǐng)導(dǎo)者與外部單位的關(guān)系。在具體執(zhí)行過程中，中層領(lǐng)導(dǎo)與其他部門的執(zhí)行人員進(jìn)行真誠(chéng)溝通，相互協(xié)調(diào)，盡量保證最低限度的公共利益沖突。最后，理順中層行政領(lǐng)導(dǎo)者與社會(huì)公眾的關(guān)系。隨著公民社會(huì)的興起以及基層群眾權(quán)利意識(shí)和參與積極性的提高，直接面對(duì)基層部門和群眾的中層行政領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)于社會(huì)公眾而言就代表著決策者的話語和行為，中層行政領(lǐng)導(dǎo)者更加具有政府代言人的性質(zhì)。在現(xiàn)代社會(huì)格局下，中層行政領(lǐng)導(dǎo)者處理好與社會(huì)公眾的關(guān)系，首要就是調(diào)整權(quán)力觀念和權(quán)力格局，行政執(zhí)行活動(dòng)要強(qiáng)調(diào)政策對(duì)象的認(rèn)同感和主觀感知。endprint

（二）健全中層行政領(lǐng)導(dǎo)者的考核與監(jiān)督體制

高效能的政府執(zhí)行工作需要從自身改革入手，首當(dāng)其沖的就是改變以往行政工作監(jiān)督缺失的現(xiàn)狀，只有建立起有效和具體的行政執(zhí)行監(jiān)督和考核，才能保證基層執(zhí)行工作的務(wù)實(shí)和求真作風(fēng)。首先，需要進(jìn)行以執(zhí)行考核和評(píng)估及監(jiān)督為核心的執(zhí)行環(huán)境建設(shè)，構(gòu)筑執(zhí)行力考核監(jiān)督體系。其次，中層行政領(lǐng)導(dǎo)者的執(zhí)行力還需要在已有成效基礎(chǔ)上進(jìn)行效果評(píng)估，促進(jìn)中層領(lǐng)導(dǎo)者們能夠及時(shí)有效地反思自身工作效果。目前還沒有形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督既互相協(xié)調(diào)又適度分離的機(jī)制，特別缺乏對(duì)行政執(zhí)行的監(jiān)督制約、激勵(lì)引導(dǎo)、績(jī)效評(píng)估和責(zé)任追究的機(jī)制，需要針對(duì)上述缺陷進(jìn)行制度填補(bǔ)和機(jī)制補(bǔ)充，逐步消減行政執(zhí)行者機(jī)會(huì)主義和功利主義思維，減少官僚主義氛圍，通過績(jī)效考核評(píng)估強(qiáng)化政風(fēng)建設(shè)，實(shí)行嚴(yán)格和明確的行政問責(zé)制度，防止隨意執(zhí)行和濫用執(zhí)行權(quán)力。

（三）構(gòu)筑具有針對(duì)性的中層領(lǐng)導(dǎo)業(yè)務(wù)培訓(xùn)體制

中層行政領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行力的提升，需要從執(zhí)行主體方面進(jìn)行能力提升和相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。首先是提高能力培訓(xùn)。能力培訓(xùn)既可以是組織進(jìn)行時(shí)政和社會(huì)發(fā)展問題的學(xué)習(xí)班，也可以是進(jìn)行掛職調(diào)動(dòng)和學(xué)校參與式培訓(xùn)。中層領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)行活動(dòng)基本面向社會(huì)公眾和社會(huì)各個(gè)部門，具有明顯的行政服務(wù)性質(zhì)，因而對(duì)于西方國(guó)家行政服務(wù)理念的學(xué)習(xí)借鑒要予以充分重視，應(yīng)該加大對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)、金融知識(shí)、管理理念以及業(yè)務(wù)技能等方面的學(xué)習(xí)。其次是手段培訓(xùn)，包括社交與司法手段的培訓(xùn)。社交手段的培訓(xùn)是中層行政領(lǐng)導(dǎo)者在執(zhí)行活動(dòng)中處理好決策和執(zhí)行關(guān)系的有力途徑，行政執(zhí)行力既是明確任務(wù)導(dǎo)向，也是在原則指導(dǎo)下發(fā)揮個(gè)人能力的技能表現(xiàn)。中層行政領(lǐng)導(dǎo)者還應(yīng)該進(jìn)行司法手段的培訓(xùn)，這是一種強(qiáng)制執(zhí)行得以保障的執(zhí)行技能，是中層行政領(lǐng)導(dǎo)在遇到執(zhí)行力阻礙并在合法合理前提下應(yīng)用司法手段促進(jìn)執(zhí)行的必要手段。培訓(xùn)工作可以嘗試導(dǎo)師制、協(xié)作制等新形勢(shì)下的培訓(xùn)方法，通過自我提高、專家提高、橫向聯(lián)系等策略形成培訓(xùn)合力。

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[責(zé)任編輯 王玉妹]endprint