李科利　梁麗芝

摘 要：廉政風險防控是推進權力公開透明運行、健全權力運行制約和監(jiān)督機制的一項重要實踐和探索。目前，我國廉政風險防控機制屬于內部控制，基層政府對于專業(yè)性較強的現(xiàn)代管理方法了解不深和應用不足，致使廉政風險防控的實效性不是十分明顯。我國廉政風險防控主要存在方法困境、制度困境、認識困境、人力資源困境等現(xiàn)實問題。在廉政風險防控機制中引入第三方評價模式，是一項有益嘗試，使廉政風險評估由內部評價轉向外部評價，為社會公眾有效參與反腐敗工作提供了平臺，有利于豐富廉政風險管理機制的理論與實踐，大力提升我國廉政風險防控的實效。

關鍵詞：第三方評價；廉政風險防控；實效

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2015）01-0035-06

一、我國廉政風險防控機制的實踐困境

廉政風險防控，作為推進權力公開透明運行、健全權力運行制約和監(jiān)督機制的一項重要實踐和探索，得到黨和國家的高度重視。2011年，十七屆中央紀委六次全會明確要求，要“全面推進廉政風險防控管理工作”。全國各地各部門根據自身的特點，在實際工作中通過預防關口前移，查找風險部位、評估風險指數(shù)、界定風險等級、建立預警系統(tǒng)、完善相關制度、反饋實施結果等方式，建立健全融教育、制度、監(jiān)督、科技于一體的防控廉政風險新機制，進一步加強了從源頭上防治腐敗工作，并取得了一定成效。但由于目前我國廉政風險防控機制依然屬于內部控制，再加上許多基層政府的管理手段方法仍遵循傳統(tǒng)的方法，對于專業(yè)性較強的現(xiàn)代管理方法相對了解不足，致使我國廉政風險防控在實踐中存在很多困境，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）廉政風險的高度復雜性與方法困境

廉政風險是指領導干部或行政執(zhí)法人員利用職務之便在公務活動中發(fā)生不良行為或貪污腐敗的可能性。這種可能性的程度與領導干部或行政執(zhí)法人員的非理性或有限理性的程度具有較高的相關性。不完全理性或有限理性及非理性，如人的感情、意志、偏好等，必然帶來現(xiàn)在科學無法描述的行為特征，從而成為復雜性的重要根源。[1]由此可以推出，廉政風險同樣具有高度的復雜性。廉政風險的復雜性表現(xiàn)為其自身所具有的廣泛性、多樣性、隱敝性等特征。廣泛性是指廉政風險廣泛存在于不同部門，滲透于不同領域。多樣性是指隨著反腐敗力度的加大，腐敗的生存空間不斷縮小，從而也衍生出更多新型的呈現(xiàn)出隱匿性和時空跨度性的腐敗行為。隱敝性是指廉政風險隱藏較深，不易被發(fā)現(xiàn)。廉政風險的這些特征無疑增加了廉政風險的復雜性。從廉政風險的測量法來說，較為常用的測量方法有客觀測量法、主觀測量法、行為測量法。客觀測量法基于執(zhí)法部門、司法機構當期查處的腐敗案件的數(shù)量、涉案官員的級別、涉案的金額等來評價地區(qū)的腐敗程度，其缺點在于查處出來的腐敗案件水平可能會低于真實的腐敗水平。主觀測量法基于民意調查被調查者個人總體的、抽象的對于腐敗程度的主觀看法得出腐敗印象指數(shù)，雖然一定程度上可以規(guī)避系統(tǒng)誤差和測量悖論，但其信度較差。[2]行為測量法基于人們在生活中的真實經歷。因其來源于真實的經歷，調查數(shù)據的可靠性能夠得到保證，但真正能夠掌握腐敗行為真實經歷的往往只有腐敗行為的當事人，除非他們愿意或迫不得已，不然不會把真實經歷說出來。這些測量方法的特點和缺陷表明，目前還沒有一個能夠有效科學測量廉政風險水平實際的評價方法。從廉政風險管理實踐來說，由于沒有廉政風險水平的科學測量，整個廉政風險管理過程就失去了基礎或起點。

（二）廉政風險的相關理論模糊與認知困境

近年來，在我國大多數(shù)學者針對風險管理理論應用于反腐倡廉建設的研究中，主要是圍繞廉政風險防控管理實踐中存在的突出問題展開的，研究重點集中在風險識別的技術性問題和具體的防控措施方面，對廉政風險防控管理內涵的辨析、機制的構建以及如何發(fā)揮積極作用，還缺乏深入地研究。就拿廉政風險的概念來說，雖然廉政風險防控工作受到高度關注，但學界對廉政風險的內涵卻存在多種理解和爭論。學界有人將廉政風險等同于腐敗風險，而對于腐敗風險的涵義，學者們各自有自己的看法。有學者認為，腐敗風險是由于教育失效、制度執(zhí)行不力、監(jiān)督不健全和干部從政不能廉潔自律等原因而可能產生不廉潔行為，導致腐敗的發(fā)生，因此，腐敗風險是黨員領導干部權力行使和日常生活中發(fā)生腐敗的可能性。[3]也有學者認為，腐敗風險是公職人員在用權履職中發(fā)生的腐敗行為，使黨和政府預期執(zhí)政目標的實現(xiàn)發(fā)生一定偏差，從而有蒙受經濟和政治等風險的可能性。[4]還有人認為廉政風險與腐敗風險是不相同的，腐敗風險是各類腐敗行為發(fā)生的可能性，而廉政風險是指廉政工作本身發(fā)生風險的可能性以及腐敗對廉政形象產生損害的可能性。[5]這顯然與實踐中的廉政風險管理的本意不是很符合。實踐中也有人將廉政風險定義為，“黨員干部在執(zhí)行公務或日常生活中出現(xiàn)違紀違法問題的可能性”[6]。從近幾年各地的實踐情況看，在廉政風險防控管理的運行中，理論界均將廉政風險明確界定為黨員領導干部在用權履職和日常生活中發(fā)生腐敗行為的可能性。[7]這實質上是指發(fā)生腐敗的風險。而腐敗風險很顯然既包括發(fā)生腐敗的風險，也包括腐敗導致的政治、經濟和社會風險。從這個意義上說，腐敗風險內涵遠比廉政風險內涵大。因為概念內涵認識不清，難免造成實際工作中的混亂。[8]一些紀檢監(jiān)察工作人員因為沒有完全了解廉政風險防控的內在邏輯關系或者認識模糊，從而無法發(fā)揮積極主動性，只能被動服從工作安排，影響工作效果。

（三）廉政風險防控的主體環(huán)境未變與制度困境

我國廉政風險防控的主體環(huán)境主要表現(xiàn)為：一是監(jiān)督機制方式單一?？茖W有效的監(jiān)督機制應當是自上而下的監(jiān)督和自下而上的監(jiān)督的統(tǒng)一。在我國，現(xiàn)行的監(jiān)督體制雖然既包括了自上而下的監(jiān)督，也包括自下而上的監(jiān)督，但實際上從我國政府的內部監(jiān)督來看，自上而下的監(jiān)督比較易于實施，而自下而上的監(jiān)督則難以進行，上行監(jiān)督往往成為有名無實的“虛監(jiān)”和疏而有漏的“失監(jiān)”，尤其是對黨政領導機關的一把手，“失監(jiān)”現(xiàn)象就更嚴重。[9]二是監(jiān)督體制不健全。行政監(jiān)督體現(xiàn)著監(jiān)督權對執(zhí)行權的制約，這種制約的效果如何，主要取決于監(jiān)督主體所擁有的地位和權力。在我國，作為專門監(jiān)督機關的行政監(jiān)察部門和審計部門，均設置于同級人民政府之中，雖然它們同時受上級業(yè)務部門和同級政府的雙重領導，但是同級政府卻牢牢掌握著監(jiān)督機構的人事權、財務權和領導權等重要權力。這種體制上的矛盾，導致監(jiān)督機構缺乏實施監(jiān)督職能所必需的權力與權威，使監(jiān)督部門往往根據行政首長的意志進行辦案，容易出現(xiàn)監(jiān)督主體的缺位和監(jiān)督功能的錯位。而外部行政監(jiān)督機構，如人大、政協(xié)、司法機關等，作為監(jiān)督主體在客觀上由于人員編制、財政等問題都受制于同級行政機關，因此也缺乏相應的獨立性，在監(jiān)督同級行政機關的時候容易心存顧忌，力不從心，難以完全客觀公正地行使監(jiān)督權。

（四）廉政風險防控的專業(yè)人才缺乏與人力資源困境

廉政風險管理屬于一門跨自然科學和社會科學的邊緣學科，與金融、投資、數(shù)學、財務管理、心理學、社會學等均存在千絲萬縷的聯(lián)系。對風險管理采用的方法既有定性分析方法，也有定量分析方法。定性分析方法是通過對風險進行調查研究，做出邏輯判斷的過程。定量分析方法一般采用系統(tǒng)論方法，將若干相互作用、相互依賴的風險因素組成一個系統(tǒng)，抽象成理論模型，運用概率論和數(shù)理統(tǒng)計等數(shù)學工具定量計算出最優(yōu)的風險管理方案的方法。對風險的科學識別、計量和安排都必須要有相應技術作為支持，僅僅借助經驗和主觀判斷是無法勝任的。而從我國一些紀檢監(jiān)察機關工作情況和隊伍現(xiàn)狀看，在理論水平、思想狀況、業(yè)務知識水平和工作作風等方面還存在著與新形勢的要求不相適應的問題。據筆者觀察，基層紀檢監(jiān)察系統(tǒng)的干部任免仍然由組織部門來調配，紀委本身缺乏自主權，造成“想要的要不到、不想要的硬塞進來”的尷尬局面，具體表現(xiàn)為：要么把紀檢監(jiān)察工作崗位作為安排人員的跳板，臨時過渡一段時間就轉崗重用；要么把紀檢監(jiān)察工作作為退休前的安置點，照顧性提拔年齡接近退休的干部到紀委領導崗位上。由此導致基層紀檢監(jiān)察干部半路出家的居多，相當一部分的紀檢監(jiān)察干部的專業(yè)知識比較單一，同紀檢監(jiān)察業(yè)務工作有密切聯(lián)系的法律、審計、財會、金融、科技、計算機、管理等專業(yè)知識掌握不足。基層紀檢監(jiān)察干部得到相關業(yè)務培訓、掛職鍛煉的機會較少，如果自身不注意加強學習，其業(yè)務水平就更不容易提高。此外，基層紀檢監(jiān)察干部還要對口完成執(zhí)法糾風、執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察、源頭治理、政務公開、權力透明等日常工作以及上級紀檢監(jiān)察機關的相關任務，任務繁重，而人員相對較少，思想上的畏難情緒也有較大影響，比如怕得罪領導，怕影響人際關系，怕影響自己的前途等等，從而嚴重影響了廉政風險防控各項工作的有序開展。

二、第三方評價：廉政風險防控機制的一項有益嘗試

第三方評價指在政府實行廉政風險評估過程中受政府委托或以其他形式并以相對獨立的身份參與政府廉政風險評估的行為。第三方評價自身獨有的特點使廉政風險評估由內部評價轉向外部評價或內外部評價結合，凸顯了其在政府廉政風險評估中的重要性，豐富了廉政風險管理機制的理論與實踐，進一步提升我國廉政風險防控的實效。

（一）第三方評價的獨立性、專業(yè)性、全面性等特征確保廉政風險評估的真實性

獨立性是第三方評價完成使命的重要前提。其獨立性體現(xiàn)在它既不隸屬于政府，也不隸屬于任何政治團體或宗教組織，強調自我組織，自我管理，自主活動，自我發(fā)展。因其具有組織及人員、經濟上的獨立，與政府部門和其他社會組織機構不存在行政上的隸屬和層級關系，兩者在地位上是對等的，只在業(yè)務上受相關行業(yè)協(xié)會的指導。這意味著第三方評價組織在與政府合作中能夠清楚地意識到自己存在的價值以及自己的立場和責任，從而不帶任何偏見。專業(yè)性是第三方評價組織與其它機構相比無法取代的優(yōu)勢。第三方評價機構由于擁有專業(yè)的評估人才和評估技術，他們在評估指標的制定、評估數(shù)據的處理、評估結果的分析等方面擁有較強的理論基礎和專業(yè)化工具，能對各領域的信息進行理論和現(xiàn)實的分析與綜合，整合各類資源，使評價活動向高效、低成本方向發(fā)展，可以提高評估的科學性，增強評估結果的權威性。另外，第三方評估的主體很廣泛，根據不同職能部門和不同的評估內容，可以選擇專家學者、政府工作人員、研究機構、普通公民、社會組織、營利組織、人大代表、政協(xié)委員等特別是利益相關者作為多種評估主體。民間組織、大眾媒體等作為第三方評價主體參與到政府廉政風險評估中，能夠增強真實性和有效性，是對政府廉政風險防控的有益補充。

（二）第三方評價為社會公眾有效參與反腐敗工作提供了平臺

成功的反腐模式離不開強有力的（黨政）組織推動，離不開有效的權力制衡結構和機制，更離不開社會公眾的廣泛支持與深度參與。缺乏社會力量參與或其動員、參與不足、不充分的反腐敗斗爭，終究不過是一種徒有虛名的外在擺設。[10]《聯(lián)合國反腐敗公約》第5條預防性反腐敗政策和做法規(guī)定，“各締約國應當根據本國法律制度的基本原則，制訂和執(zhí)行或者堅持有效而協(xié)調的反腐敗政策，這些政策應當促進社會參與……”?？梢?，建立和完善反腐敗的社會參與機制，已成為國際社會的共識?；仡欁哌^的歷史，我們不可否認“運動反腐”、“權力反腐”、“制度反腐”抑或“體系反腐”對有效遏制腐敗發(fā)揮了重要作用，但因其本質上都屬于政黨本位下的“體制內反腐”，過分依賴黨組織和領導人推動，同時呈現(xiàn)出封閉性、單一性的特征，反腐敗效果缺乏長效性。因此，在現(xiàn)有的中國特色的“體制內反腐”基本框架之下，進一步加強社會參與，構建以公民社會參與為重點的“異體反腐”新思路是非常必要的。[10]公民網絡參與反腐為我國反腐斗爭帶來了新氣象，然而網絡反腐的弊端和負面效應也是顯而易見的。縱觀近期網絡舉報的諸多案例，被查官員大多因艷照、情婦、名表等吸引眼球的“花邊新聞”而事發(fā)。這種泛娛樂化的反腐對于一些重大決策權的濫用、經濟領域隱蔽的貪污受賄等深層腐敗問題往往難以顧及，不是一個解決問題的長期機制。[11]第三方評估為公民參政議政找到了一個更佳的切入點。第三方評價組織是依法建立的正式組織，相對于個人而言更具有權威性，更能引起社會的關注，能夠對被評估對象施加壓力，迫使其不斷改進。另外，作為一個完備的組織，第三方評價相對于個人來講具有更強的組織性、紀律性以及政治理性，它所作出的一系列判斷是基于嚴謹和求實的調查研究以及分析之上的，容易得到民眾的信服，代表了大多數(shù)公眾的意志。第三方評估的出現(xiàn)有利于整合與表達其所代表的群體意志，促進政府與公眾之間相互了解、信任與合作，改善政府公共關系，是促進政府行政體制改革的重要推動力量。[12]

（三）第三方評價有利于樹立政府的清廉形象

黨的十八大指出，要堅持中國特色反腐倡廉的道路，堅持“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”的方針，全面推進懲治和預防腐敗體系建設，做到干部清正、政府清廉、政治清明?！叭濉笔窍噍o相成、相互促進、相互影響的統(tǒng)一整體，其中，政府清廉具有關鍵作用。一方面，組織廉潔帶動和影響個體廉潔，沒有清廉的政府，清正的干部就很容易被系統(tǒng)排斥，公務員就沒有保持清正純潔的政治環(huán)境。[13]另一方面，政府受委托行使公民賦予的權力，是最集中代表廣大人民利益的，清廉政府意味著對人民利益的尊重與維護，符合人民的意志和公眾訴求，能夠得到人民的擁護和支持，有利于實現(xiàn)善治。在現(xiàn)代行政管理活動中，清廉成為評價政府公共管理和服務水平的重要指標。目前我國面臨的反腐敗形勢不容樂觀，少數(shù)政府官員錢權交易、沉迷美色、為政不廉，不僅影響了政府形象，也嚴重損害了干群關系。引入第三方評價，能夠擺脫長期以來內部監(jiān)管不力、信息公開不夠等不良影響，有利于吸引群眾有序參與政府反腐倡廉建設，增強人民群眾反腐倡廉的工作信心，從而樹立政府的清廉形象。

三、我國廉政風險防控第三方評價模式選擇與建議

第三方評價作為一種評價和改進政府工作的實用工具，在當今世界各國政府治理實踐中得到廣泛運用。經過長期的實踐與探索，已經形成多種第三方評價模式。對于我國廉政風險評估領域來說，結合我國具體情況，選擇哪一種第三方評價模式較為合適，在具體實踐中又應該如何保證評價工作的中立性、公正性和有效性，成為一個值得關注的問題。

（一）我國廉政風險防控第三方評價模式的選擇

目前學者對“第三方評價”的模式主要分為高校專家評價模式、專業(yè)公司評價模式、社會代表評價模式和民眾參與評價模式。高校專家評價模式是由高校中的專家學者作為“第三方”接受地方政府委托的評價模式。專業(yè)公司評價模式是由專業(yè)組織作為“第三方”獨立參與或接受地方政府委托的評價模式。社會代表評價模式是政府選聘評議代表對政府部門各類行為進行評議的模式。民眾參與評價模式是普通民眾隨機或自由參與評價政府行為的評價模式。在上述的四種模式中，高校專家評價模式和專業(yè)公司評價模式所具備的“第三方”特征相對明顯，獨立性和專業(yè)性較強，有利于實現(xiàn)公正、客觀的評價結果。事實上，由于高校專家評價模式和專業(yè)公司評價模式與評價對象（政府）認知的不一致、介入程度有差異，也在一定程度上會弱化或影響評價的結果。社會代表評價模式和民眾參與評價模式，盡管對評價客體具有相對較深的實踐感知，并且在廣泛性占有較大優(yōu)勢，但他們的獨立性、專業(yè)性、權威性相對較弱，并且受信息不對稱等影響，要深度介入政府權力運行過程并發(fā)現(xiàn)問題，存在諸多掣肘。比較而言，高校專家評估模式和專業(yè)公司評估模式的有效性雖毋庸置疑，但廣泛性或普及性則明顯不及。因此，本文認為可以采用四種評價模式相結合的混合評價模式，但是獨立第三方、高校專家評價模式應作為一種常態(tài)化評價模式存在，在它們的實際工作中也可以融入社會代表評價模式與民眾參與評價模式的方式與方法。

（二）完善我國廉政風險防控第三方評價模式的建議

如前所述，第三方評價主體在進行評價活動時為了取得自身效用的最大化，也同樣會存在作出違背評價公正性原則導致評價結果失真的危險性。為了盡可能規(guī)避這種危險的產生，必須構建相應的制度體系，主要應包括以下幾個方面。

第一，建構多元競爭和多元制衡的第三方評價市場體系。隨著政府購買公共服務的市場化以及對建立廉潔政治、清廉政府價值目標的追求，未來介入政府廉政風險評價的第三方市場主體會漸趨多元化，其必然會在市場機制的激烈競爭中接受優(yōu)勝劣汰的考驗。在殘酷的市場環(huán)境中，作為第三方主體，如何既有效符合評價對象的目標要求，又能為社會公眾提供具有公信力的評價結果；如何既促進自身聲譽提升，又獲得競爭優(yōu)勢，自然成為必須仔細考量的選題。當然，作為被評價對象，政府并不是無可作為或可以消極應對的，政府職能就是提供公共服務、市場監(jiān)管與宏觀調控。因此，政府在培育構建多元競爭和多元制衡的第三方評價市場體系中應發(fā)揮主導作用，促使各方揚長避短，物盡其用，各盡所能，并維持協(xié)調發(fā)展。

第二，建立民主透明的評價過程監(jiān)督。將評價過程向社會公眾公開，使其接受社會公眾的監(jiān)督是保證評價工作客觀、公正、有效的重要措施。社會公眾是政府行為的直接或間接接受者，對政府的運行狀況都會有一個大體的印象和直觀的評價，而且其評價也較少摻雜個人利益因素，在某種程度上具有一定的真實可信度。為此，有必要使評價過程更加透明化，改變過去只將評價結果呈現(xiàn)給被評價對象的現(xiàn)象，而是將評價過程及結果及時、全面地通過媒體向社會公眾報告，從而有利于社會公眾對評價活動進行監(jiān)督。

第三，建立完善對第三方評價的市場監(jiān)管。政府是人民利益的忠實代表，自覺接受社會組織、人民群眾和各方面利益攸關主體的監(jiān)督是政府的責任和義務。加強對廉政風險第三方評估的監(jiān)管既是保障其評估活動規(guī)范性的有效措施，也有利于對評估工作的質量進行判斷，規(guī)范和完善第三方評估，充分發(fā)揮第三方評估的積極功能。當多元競爭和多元制衡的第三方評估市場體系形成后，應該建立評估主體之間的競爭機制和淘汰機制，特別是當評估對象對評估結果產生質疑，則可以通過向相關主管部門提出申訴，請求另外一家第三方評估機構對評估活動本身進行評估，以保障評估活動的客觀性與公正性，從而有效地規(guī)避評價風險。

第四，構建一體化的政務廉政信息平臺。及時、有效、真實的信息是評價的基礎，第三方評價需要對評價對象進行實際的信息搜集工作。但由于我國政府信息公開程度不足以及其它社會信息如消費記錄、財產記錄等信息的真實記載缺乏，導致第三方機構與被評估對象之間存在明顯信息不對稱現(xiàn)象。信息是第三方參與評估的基本前提，缺少信息資源而難以進行準確地評估是第三方開展有效評估所面臨的主要障礙之一。為此，構建一體化的政務與廉政信息平臺是深化完善廉政風險防控工作的重要環(huán)節(jié)，也是持續(xù)開展廉政風險防控取得實效的根本保證。一體化的政務與廉政信息平臺包括廉政風險信息庫、動態(tài)信息監(jiān)管平臺和電子監(jiān)察系統(tǒng)。廉政風險信息庫主要是從風險主體、風險點分布、風險評價水平、風險預警機制、部門規(guī)章制度等入手，規(guī)范廉政風險信息排查、分析、評估、預防等工作流程，整合紀檢、審計、反貪、財政等力量，準確捕捉預警信息，構建起功能齊全、方法簡便、科學規(guī)范、實用有效的風險信息庫工作框架。動態(tài)管理信息系統(tǒng)就是要抓住重點領域、關鍵部門和業(yè)務系統(tǒng)的風險數(shù)據，結合經濟社會發(fā)展、行政職能轉變和預防腐敗新要求，根據反腐倡廉實際需要，及時調整完善廉政風險內容、等級和防控措施，與信訪舉報網、電子公務監(jiān)察網、糾風網結合，建立滾動風險預警系統(tǒng)，實施自動篩選和分類，通過預警平臺對廉政風險進行動態(tài)預警。電子監(jiān)察監(jiān)控平臺就是建立電子政務和電子監(jiān)察平臺，對廉政風險進行全方位監(jiān)測、預警和控制，實現(xiàn)權力運行程序化、權力監(jiān)控全程化。[14]

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責任編校 陳 瑤

Abstract： Prevention and control of anti-corruption risks is an important practice and exploration which can promote the open and transparent operation of power， and improve the power restriction and supervision mechanism. However， at present， the prevention and control mechanism of anti-corruption risks in China still exists at a level of internal control. Whats worse， local government lack the correct understanding and practical applying of professional knowledge on modern management strategy. As a result， we havent gained a satisfactory achievement in preventing and controlling risks. The difficulties in our county mainly lie in four aspects： methods， systems， understanding and human resources. According to this situation， the third-party evaluation mode is put forward to change the incorruptibility risk assessment from the internal evaluation into external evaluation. It can help to establish a platform for the public to participate in the work of anti-corruption， enrich the theory and practice of risk management mechanism， and improve the effectiveness of preventing and controlling incorruptibility risks.

Key words： third-party evaluation； prevention and control of incorruptibility risks； effectiveness