曹越　呂亦梅　伍中信

摘要：國家經(jīng)濟(jì)安全審計(jì)是指審計(jì)機(jī)關(guān)依賴有效的審計(jì)制度對被審單位財(cái)政、財(cái)務(wù)收支和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性和效益性進(jìn)行審計(jì)的基礎(chǔ)上，針對經(jīng)濟(jì)安全的關(guān)鍵領(lǐng)域，識別、評估、預(yù)警和報(bào)告危害經(jīng)濟(jì)安全的風(fēng)險(xiǎn)，確保財(cái)產(chǎn)權(quán)益安全完整的一種審計(jì)模式。該模式奠定了審計(jì)監(jiān)督在國家經(jīng)濟(jì)安全體系中的基礎(chǔ)性地位。創(chuàng)新審計(jì)模式及審計(jì)策略、變革國家審計(jì)體制、構(gòu)建以審計(jì)監(jiān)督為基礎(chǔ)的新型國家經(jīng)濟(jì)安全體系是國家經(jīng)濟(jì)安全審計(jì)的三大實(shí)施路徑。

關(guān)鍵詞： 國家經(jīng)濟(jì)安全；審計(jì)監(jiān)督；實(shí)施路徑

中圖分類號：F239.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-7217（2015）02-0083-06

一、問題緣起

隨著市場經(jīng)濟(jì)條件下國家經(jīng)濟(jì)安全形勢愈發(fā)嚴(yán)峻，國內(nèi)外政界已經(jīng)開始強(qiáng)調(diào)審計(jì)監(jiān)督維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全的重要性，學(xué)術(shù)界也在探討審計(jì)監(jiān)督如何維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全。劉家義審計(jì)長在2007年全國審計(jì)工作會(huì)議上首次提出國家審計(jì)“免疫系統(tǒng)”論，強(qiáng)調(diào)國家審計(jì)的第一要?jiǎng)?wù)是維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全。國家政策能否有效執(zhí)行、權(quán)力主體經(jīng)濟(jì)責(zé)任能否明確落實(shí)和專項(xiàng)資金能否?？顚Ｓ?，關(guān)系到國家經(jīng)濟(jì)秩序能否有效運(yùn)行，反映著國家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢是否安全，審計(jì)監(jiān)督如何維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全已成為黨和國家關(guān)注的重大課題。黨的十八屆三中全會(huì)發(fā)布了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》：要求設(shè)立國家安全委員會(huì)，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加強(qiáng)反腐倡廉機(jī)制創(chuàng)新和制度保障。審計(jì)監(jiān)督作為反腐敗的銳利制度裝置，是維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全的重要手段。

在國外，美國GAO（The Government Accountability Office）在2010～2015年服務(wù)國會(huì)和政府的戰(zhàn)略規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)國家審計(jì)須配合政府應(yīng)對不斷變化的經(jīng)濟(jì)安全威脅和挑戰(zhàn)[1]。2008年金融危機(jī)后，英國會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)以提高金融工具審計(jì)信息披露質(zhì)量為出發(fā)點(diǎn)，要求加強(qiáng)對公允價(jià)值計(jì)量和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)的披露。國家經(jīng)濟(jì)安全與金融市場穩(wěn)定、運(yùn)行有序、監(jiān)管有效有關(guān)，同時(shí)也與金融市場能否穩(wěn)健發(fā)展有關(guān)。日本政府則早在1980年就發(fā)布了《國家綜合安全報(bào)告》，首次在國家安全戰(zhàn)略中強(qiáng)調(diào)國家經(jīng)濟(jì)安全，使其與軍事安全共同構(gòu)成國家安全的重要組成部分。

學(xué)術(shù)界對審計(jì)監(jiān)督維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全的研究也取得了豐碩成果。國外學(xué)者側(cè)重討論維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全的手段，主要有發(fā)展民族產(chǎn)業(yè)[2]、加強(qiáng)制度建設(shè)[3]和實(shí)施國家審計(jì)[4]，但關(guān)于審計(jì)監(jiān)督維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全的具體政策建議太少。國內(nèi)學(xué)者主要針對審計(jì)監(jiān)督維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全的基本思路進(jìn)行討論，主要有健全經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行機(jī)制[5]、堅(jiān)持“全面審計(jì)，突出重點(diǎn)”的方針[6]、明確國家經(jīng)濟(jì)安全審計(jì)的職責(zé)內(nèi)容[7]和完善國家經(jīng)濟(jì)安全審計(jì)制度[8]。上述文獻(xiàn)從戰(zhàn)略層面提出了國家經(jīng)濟(jì)安全審計(jì)的主要方式，對于創(chuàng)建國家經(jīng)濟(jì)安全審計(jì)理論體系而言是大有裨益的，但學(xué)者并未對國家經(jīng)濟(jì)安全審計(jì)進(jìn)行明確界定，在國家經(jīng)濟(jì)安全審計(jì)的具體實(shí)施路徑問題上仍缺乏系統(tǒng)的指引。本文在界定國家經(jīng)濟(jì)安全審計(jì)及其功能的基礎(chǔ)上，從創(chuàng)新審計(jì)模式和審計(jì)策略、變革國家審計(jì)體制、構(gòu)建以審計(jì)監(jiān)督為基礎(chǔ)的新型國家經(jīng)濟(jì)安全體系維度提出國家經(jīng)濟(jì)安全審計(jì)的具體實(shí)施路徑。

二、國家經(jīng)濟(jì)安全審計(jì)及其功能

在國家公共管理中，審計(jì)監(jiān)督是其重要手段；在國家治理結(jié)構(gòu)中，審計(jì)監(jiān)督是其重要組成部分。審計(jì)監(jiān)督這一雙重身份決定了其與國家經(jīng)濟(jì)安全緊密相連。

財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐（雙月刊）2015年第2期2015年第2期（總第194期）曹越，呂亦梅等：國家經(jīng)濟(jì)安全審計(jì)實(shí)施路徑研究

對于國家經(jīng)濟(jì)安全的內(nèi)涵，學(xué)術(shù)界主要有兩種觀點(diǎn)：一是“能力論”，認(rèn)為國家經(jīng)濟(jì)安全是一種能力，體現(xiàn)為國家能夠抵御來自于國內(nèi)外的各種干擾、威脅和侵襲；二是“狀態(tài)論”，主張國家經(jīng)濟(jì)安全是一種經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，表現(xiàn)為國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)利益處于穩(wěn)定、均衡和持續(xù)發(fā)展而沒有受到外部和內(nèi)部的威脅。“狀態(tài)論”實(shí)質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)安全的表現(xiàn)，而“能力論”則是經(jīng)濟(jì)安全的保障，即能力是狀態(tài)的保障，狀態(tài)是能力的體現(xiàn)，“能力論”更接近經(jīng)濟(jì)安全的內(nèi)涵。國家的存在是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵，同時(shí)又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源[9]，關(guān)鍵的問題是解釋由國家界定和行使的產(chǎn)權(quán)類型及其有效性。經(jīng)濟(jì)安全的能力需要有效的產(chǎn)權(quán)制度體系予以支撐，基于此，本文認(rèn)為，國家經(jīng)濟(jì)安全是指國家通過創(chuàng)建有效的產(chǎn)權(quán)制度體系，準(zhǔn)確界定產(chǎn)權(quán)和有效保護(hù)產(chǎn)權(quán)，從而確保市場交易主體的個(gè)人收益率趨于社會(huì)收益率，使得經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的能力。

學(xué)術(shù)界針對審計(jì)監(jiān)督維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全的使命提出了國家經(jīng)濟(jì)安全審計(jì)命題，但并未給出一個(gè)明確的定義。事實(shí)上，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全已經(jīng)在我國審計(jì)機(jī)關(guān)履行審計(jì)職責(zé)時(shí)得到執(zhí)行：如在審計(jì)過程中關(guān)注國有資本的安全完整，注意金融行業(yè)存在的風(fēng)險(xiǎn)，留意財(cái)政資金使用上是否合規(guī)合法、社會(huì)保障資金和支農(nóng)專項(xiàng)資金是否發(fā)揮了應(yīng)有作用以及協(xié)助有關(guān)部門維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序、打擊經(jīng)濟(jì)犯罪等[10]。審計(jì)的鑒證職能是對會(huì)計(jì)界定的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行再次界定，側(cè)重保護(hù)產(chǎn)權(quán)，其有效履行依賴于有效的審計(jì)制度。審計(jì)制度是產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度的重要組成部分，是確保良序市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全的重要基礎(chǔ)。因此，本文認(rèn)為，國家經(jīng)濟(jì)安全審計(jì)是指審計(jì)機(jī)關(guān)依賴有效的審計(jì)制度對被審單位財(cái)政、財(cái)務(wù)收支和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性和效益性進(jìn)行審計(jì)的基礎(chǔ)上，針對經(jīng)濟(jì)安全的關(guān)鍵領(lǐng)域，識別、評估、預(yù)警和報(bào)告危害經(jīng)濟(jì)安全的風(fēng)險(xiǎn)，確保財(cái)產(chǎn)權(quán)益安全完整的一種審計(jì)模式。

審計(jì)功能經(jīng)歷了監(jiān)督、控制和治理三個(gè)演進(jìn)過程。國家經(jīng)濟(jì)安全審計(jì)的功能涵蓋了監(jiān)督、控制和治理三個(gè)層面：（1）監(jiān)督功能。依據(jù)憲法、審計(jì)法、審計(jì)法實(shí)施條例、黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定以及國家審計(jì)準(zhǔn)則，審計(jì)機(jī)關(guān)通過對被審計(jì)單位的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支及其有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性和效益性進(jìn)行審計(jì)，可以評價(jià)經(jīng)濟(jì)責(zé)任、維護(hù)財(cái)經(jīng)法紀(jì)和加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)管理。（2）控制功能。國家審計(jì)機(jī)關(guān)可以針對經(jīng)濟(jì)安全的關(guān)鍵領(lǐng)域，利用專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查和跟蹤審計(jì)等方式，識別、評估、預(yù)警和報(bào)告危害經(jīng)濟(jì)安全的風(fēng)險(xiǎn)，將審計(jì)結(jié)果反饋給被審單位主管部門，由其判斷風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重程度并采取措施實(shí)施“糾偏”，化解經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)，確保經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康運(yùn)行。（3）治理功能。在國家經(jīng)濟(jì)安全審計(jì)過程中，對于發(fā)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)，審計(jì)機(jī)關(guān)可以評價(jià)企事業(yè)單位內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)是否合理、運(yùn)行是否有效，政策制度的制定程序是否合法、執(zhí)行是否有效，黨政領(lǐng)導(dǎo)是否存在貪污、越權(quán)等違法違紀(jì)行為，從而為被審計(jì)單位完善內(nèi)部控制、改進(jìn)政策制度、推進(jìn)反腐倡廉和實(shí)現(xiàn)良治奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。國家經(jīng)濟(jì)安全審計(jì)的監(jiān)督功能是控制功能和治理功能的基礎(chǔ)，控制功能和治理功能是監(jiān)督功能的擴(kuò)展。

三、國家經(jīng)濟(jì)安全審計(jì)的三大實(shí)施路徑

國家經(jīng)濟(jì)安全問題已經(jīng)引起各國政府的高度重視，如何在發(fā)展過程中確保國家經(jīng)濟(jì)安全已成為一個(gè)重要的國際議題。當(dāng)前我國審計(jì)模式和審計(jì)策略無法勝任經(jīng)濟(jì)環(huán)境愈發(fā)復(fù)雜、不確定性因素不斷增多的趨勢；而“行政型”審計(jì)體制使得國家審計(jì)實(shí)質(zhì)上成為內(nèi)部審計(jì)，有損審計(jì)獨(dú)立性；此外，我國國家經(jīng)濟(jì)安全體系尚未建立。為了充分發(fā)揮國家經(jīng)濟(jì)安全審計(jì)的監(jiān)督、控制和治理功能，切實(shí)維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全，我們須從創(chuàng)新審計(jì)模式和審計(jì)策略、變革國家審計(jì)體制和創(chuàng)建新型國家經(jīng)濟(jì)安全體系入手。

（一）創(chuàng)新審計(jì)模式與審計(jì)策略

在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全，要求國家審計(jì)根據(jù)經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及審計(jì)目標(biāo)的變化實(shí)現(xiàn)審計(jì)模式創(chuàng)新和審計(jì)策略創(chuàng)新。

1. 實(shí)施國家經(jīng)濟(jì)安全導(dǎo)向?qū)徲?jì)模式。審計(jì)模式即審計(jì)方式模式、審計(jì)取證模式。審計(jì)模式既是關(guān)于審計(jì)人員為了實(shí)現(xiàn)特定的審計(jì)目標(biāo)所采取的審計(jì)策略、方式和方法的總稱，也是一個(gè)行為指導(dǎo)模式，它規(guī)定了審計(jì)人員在審計(jì)工作中何時(shí)、如何、從何處入手的問題以及審計(jì)取證工作的切入點(diǎn)。目前我國國家審計(jì)切入點(diǎn)側(cè)重在固定的區(qū)域、行業(yè)或單位，比如對國有企業(yè)審計(jì)的切入點(diǎn)是財(cái)務(wù)收支審計(jì)、對教育行業(yè)審計(jì)的切入點(diǎn)是教育經(jīng)費(fèi)審計(jì)、對金融行業(yè)審計(jì)的切入點(diǎn)是信貸資金審計(jì)等。這體現(xiàn)國家審計(jì)不能根據(jù)當(dāng)前國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢的要求、不能以維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全為目標(biāo)靈活確定切入點(diǎn)，使得審計(jì)工作難以發(fā)現(xiàn)危害我國經(jīng)濟(jì)安全的現(xiàn)有或潛在因素。全球經(jīng)濟(jì)環(huán)境復(fù)雜多變對現(xiàn)有國家審計(jì)模式和審計(jì)人員素質(zhì)提出了新挑戰(zhàn)。我國應(yīng)當(dāng)實(shí)行國家經(jīng)濟(jì)安全導(dǎo)向?qū)徲?jì)模式。在審計(jì)過程中，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)考慮經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，站在維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全的角度，確定關(guān)于財(cái)政、金融、能源、環(huán)境、民生等審計(jì)項(xiàng)目，以該領(lǐng)域是否存在安全威脅作為審計(jì)切入點(diǎn)。審計(jì)部門則可針對全國范圍內(nèi)與上述審計(jì)項(xiàng)目有關(guān)的信息，隨時(shí)整合內(nèi)部的審計(jì)資源實(shí)施審計(jì)。鑒于國家經(jīng)濟(jì)安全導(dǎo)向?qū)徲?jì)操作難度大，對審計(jì)人員素質(zhì)要求高，國家審計(jì)可以加強(qiáng)與其他監(jiān)督部門的合作，利用其他專業(yè)監(jiān)督，在政府內(nèi)部形成多個(gè)部門共同協(xié)作的合力；同時(shí)，提高審計(jì)人員的準(zhǔn)入門檻，不斷為審計(jì)人員提供進(jìn)修機(jī)會(huì)，提升審計(jì)人員的專業(yè)勝任能力。

2. 國家經(jīng)濟(jì)安全審計(jì)策略創(chuàng)新：XBRL平臺(tái)與專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查。

總體審計(jì)策略可用以確定審計(jì)范圍、時(shí)間和方向，并指導(dǎo)制定具體審計(jì)計(jì)劃。國家經(jīng)濟(jì)安全范圍的廣泛性與審計(jì)資源的有限性決定了國家經(jīng)濟(jì)安全審計(jì)須關(guān)注國家經(jīng)濟(jì)安全的關(guān)鍵領(lǐng)域，如財(cái)政安全、金融安全、產(chǎn)業(yè)安全、資源環(huán)境安全、民生安全、權(quán)力運(yùn)行安全、政策安全和信息安全，追蹤其是否存在安全隱患或潛在威脅，為制定國家經(jīng)濟(jì)安全審計(jì)的總體審計(jì)策略和具體審計(jì)計(jì)劃提供依據(jù)?，F(xiàn)有國家經(jīng)濟(jì)安全審計(jì)策略往往針對特定企業(yè)、特定行業(yè)和特定區(qū)域，難以從國家層面對某一特定行業(yè)及其相關(guān)聯(lián)行業(yè)的經(jīng)濟(jì)安全作出整體評價(jià)和預(yù)測。本文建議，針對經(jīng)濟(jì)安全關(guān)鍵領(lǐng)域的國家經(jīng)濟(jì)安全審計(jì)策略應(yīng)以XBRL（可擴(kuò)展的商業(yè)報(bào)告語言）系統(tǒng)為監(jiān)督平臺(tái)，采取以“聯(lián)網(wǎng)審計(jì)為基礎(chǔ)、專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查為重點(diǎn)”，整合其他專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的信息資源，分別確定經(jīng)濟(jì)安全關(guān)鍵領(lǐng)域的審計(jì)重點(diǎn)、審計(jì)方式和實(shí)施途徑問題。XBRL具有“數(shù)出一門，資源共享”的特征，其應(yīng)用范圍的不斷擴(kuò)大為國家經(jīng)濟(jì)安全審計(jì)提供了技術(shù)支撐平臺(tái)。聯(lián)網(wǎng)審計(jì)的逐步推進(jìn)為國家審計(jì)在更大范圍內(nèi)高效率進(jìn)行經(jīng)濟(jì)安全審計(jì)奠定了基礎(chǔ)。專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查是指審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)審計(jì)法律法規(guī)（如《審計(jì)機(jī)關(guān)專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查準(zhǔn)則》和《中國人民共和國審計(jì)法實(shí)施條例》），主要運(yùn)用審計(jì)的相關(guān)程序和方法，對預(yù)算管理、國有資產(chǎn)管理使用等與國家財(cái)政收支有關(guān)的特定事項(xiàng)，向有關(guān)地方、部門、單位進(jìn)行的專門調(diào)查活動(dòng)。專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查具有目標(biāo)的宏觀性、內(nèi)容的針對性、范圍的廣泛性、方法的靈活性和反映情況的及時(shí)性的特點(diǎn)，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的苗頭性和傾向性問題，是維護(hù)國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)安全的重要方法，已經(jīng)成為我國特有的審計(jì)業(yè)務(wù)類型和獨(dú)特的審計(jì)方式。本文認(rèn)為，專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查方法的特征決定了它是國家經(jīng)濟(jì)安全審計(jì)最重要的方法。然而，目前專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查主要集中在財(cái)政經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，建議盡快通過立法將專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查方法運(yùn)用到除財(cái)政安全之外的其他經(jīng)濟(jì)安全的關(guān)鍵領(lǐng)域。以XBRL為監(jiān)督平臺(tái)、聯(lián)網(wǎng)審計(jì)為基礎(chǔ)、專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查為重點(diǎn)，結(jié)合其他監(jiān)督部門和經(jīng)濟(jì)安全關(guān)鍵領(lǐng)域主管部門的信息資源，國家審計(jì)可以調(diào)取特定企業(yè)、特定行業(yè)及關(guān)聯(lián)行業(yè)的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)及其他信息，合理利用內(nèi)部審計(jì)和注冊會(huì)計(jì)師審計(jì)成果，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)不同行業(yè)及關(guān)聯(lián)行業(yè)經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)警關(guān)鍵領(lǐng)域乃至整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)。

（二）推進(jìn)新“雙軌制”體制改革

我國目前的組織體系分為行政機(jī)構(gòu)、立法機(jī)構(gòu)以及司法機(jī)構(gòu)。根據(jù)《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國審計(jì)法》的規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于政府，使得國家審計(jì)相當(dāng)于政府部門的內(nèi)部審計(jì)，造成了國家審計(jì)獨(dú)立性的先天性缺乏，降低了國家機(jī)關(guān)洞察危害國家經(jīng)濟(jì)安全問題的敏銳性。獨(dú)立性是審計(jì)的靈魂，國家審計(jì)體制缺乏獨(dú)立性，不利于維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全。為克服這一弊端，需要變革我國審計(jì)體制，實(shí)施新“雙軌制”體制改革。

1. 新“雙軌制”改革的內(nèi)涵。

楊肅昌和肖澤忠（2004）最早提出“雙軌制”改革設(shè)想，強(qiáng)調(diào)把現(xiàn)行國家審計(jì)機(jī)關(guān)的預(yù)算審計(jì)監(jiān)督職責(zé)從政府系統(tǒng)中轉(zhuǎn)移到人大系統(tǒng)，國家審計(jì)則承擔(dān)除預(yù)算審計(jì)以外的政府經(jīng)濟(jì)監(jiān)管所需要的各項(xiàng)審計(jì)監(jiān)督任務(wù)[11]。這一操作滿足了人大預(yù)算監(jiān)督的需要，提高了國家審計(jì)的獨(dú)立性。但是，預(yù)算的實(shí)質(zhì)是經(jīng)過法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的國家年度集中性財(cái)政收支計(jì)劃，它規(guī)定國家財(cái)政收入的來源和數(shù)量、財(cái)政支出的各項(xiàng)用途和數(shù)量。盡管預(yù)算反映著整個(gè)國家政策、政府活動(dòng)的范圍和方向，與政府權(quán)力運(yùn)行過程中不同職能部門的工作復(fù)雜性相比，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)從政府系統(tǒng)轉(zhuǎn)移到人大系統(tǒng)顯得改革力度單薄。因此，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)從政府系統(tǒng)轉(zhuǎn)移到人大系統(tǒng)，雖然提高了財(cái)政支出審計(jì)的獨(dú)立性，也僅觸及到財(cái)政安全和權(quán)力運(yùn)行安全的一部分。本文認(rèn)為，在復(fù)雜經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，將預(yù)算執(zhí)行審計(jì)從政府系統(tǒng)轉(zhuǎn)移到人大系統(tǒng)的“雙軌制”改革，難以滿足國家審計(jì)維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全的要求，因?yàn)樗鼰o法使我國最高立法機(jī)關(guān)及時(shí)獲取各行業(yè)相關(guān)信息，分析存在的威脅國家經(jīng)濟(jì)安全的制度缺陷，無法及時(shí)利用立法手段遏制危害經(jīng)濟(jì)安全的行為發(fā)生。我國需要結(jié)合經(jīng)濟(jì)安全審計(jì)的關(guān)鍵領(lǐng)域，進(jìn)一步拓寬“雙軌制”的內(nèi)涵。本文建議，國家審計(jì)機(jī)關(guān)針對金融審計(jì)、資源環(huán)境審計(jì)、制度合理性審計(jì)和政策執(zhí)行效果審計(jì)等經(jīng)濟(jì)安全領(lǐng)域的審計(jì)結(jié)果須同時(shí)服務(wù)于政府系統(tǒng)與人大系統(tǒng)。這需要通過優(yōu)化審計(jì)報(bào)告方式和人員配置方式來實(shí)現(xiàn)新“雙軌制”的審計(jì)體制改革，并向人大系統(tǒng)提供包括財(cái)政安全和權(quán)力運(yùn)行安全在內(nèi)的所有經(jīng)濟(jì)安全關(guān)鍵領(lǐng)域的雙重審計(jì)報(bào)告：一是經(jīng)濟(jì)安全審計(jì)報(bào)告；二是一般審計(jì)報(bào)告。其中國家經(jīng)濟(jì)安全審計(jì)報(bào)告既要向全國人大及常委會(huì)提供，又要向政府提供；一般審計(jì)報(bào)告僅向政府提供即可。在人員配置上，應(yīng)當(dāng)給全國人大及常委會(huì)配置業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、審計(jì)經(jīng)驗(yàn)豐富、風(fēng)險(xiǎn)意識強(qiáng)的審計(jì)人員。首先，審計(jì)人員實(shí)施預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，直接向人大系統(tǒng)提供預(yù)算執(zhí)行審計(jì)報(bào)告；其次，人大系統(tǒng)的審計(jì)人員參與其他國家經(jīng)濟(jì)安全關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)徲?jì)（含財(cái)政審計(jì)），監(jiān)督政府審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)過程，側(cè)重從識別經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)的層面指導(dǎo)審計(jì)人員出具國家經(jīng)濟(jì)安全審計(jì)報(bào)告。由此可知，推進(jìn)新“雙軌制”改革，將使得我國人大系統(tǒng)能夠及時(shí)獲取審計(jì)信息中與國家經(jīng)濟(jì)安全有關(guān)的基礎(chǔ)信息，有助于監(jiān)管國家經(jīng)濟(jì)安全，增強(qiáng)金融安全審計(jì)、信息安全審計(jì)、產(chǎn)業(yè)安全審計(jì)、制度與政策安全審計(jì)和資源環(huán)境安全審計(jì)的獨(dú)立性，及時(shí)處理威脅我國金融安全、信息安全、產(chǎn)業(yè)安全、制度與政策安全和資源環(huán)境安全的異化行為，如通過立法制止問題進(jìn)一步惡化，提高立法機(jī)構(gòu)對于維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全的反應(yīng)性等。

2. 新“雙軌制”改革的先進(jìn)性。

首先，新“雙軌制”改革既克服了原“雙軌制”改革下我國最高立法機(jī)關(guān)（全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)）“預(yù)算監(jiān)督能力”在維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全方面力度不足的缺陷，又能夠促使我國法律體系的完善，特別是與會(huì)計(jì)、審計(jì)、財(cái)政、金融、信息安全、權(quán)力運(yùn)行、資源環(huán)境等相關(guān)的法律體系，為維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全提供法律依據(jù)。其次，新“雙軌制”改革使得國家審計(jì)實(shí)質(zhì)性地成為我國經(jīng)濟(jì)安全運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”，為充分發(fā)揮國家經(jīng)濟(jì)安全審計(jì)的監(jiān)督、控制與治理功能奠定體制基礎(chǔ)。21世紀(jì)以來，我國公民作為權(quán)力的委托方日益廣泛地參與社會(huì)管理和政策制定過程，更加關(guān)注社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、資源有效利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等一系列與國家經(jīng)濟(jì)安全緊密相關(guān)的問題。我國公民通過人民代表大會(huì)的體制參與國家的管理，能有效地協(xié)助和監(jiān)督政府管理國家經(jīng)濟(jì)，使國家審計(jì)治理功能切實(shí)得以發(fā)揮。

（三）建立以審計(jì)監(jiān)督為基礎(chǔ)的新型國家經(jīng)濟(jì)安全體系

與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國尚未建立一套國家經(jīng)濟(jì)安全體系。“力拓間諜門”事件充分說明了我國經(jīng)濟(jì)安全體系的脆弱。若國家審計(jì)或民間審計(jì)當(dāng)時(shí)樹立國家經(jīng)濟(jì)安全觀，國家也出臺(tái)針對該類交易的經(jīng)濟(jì)安全審查法案，我國就可以防范海外供應(yīng)商通過賄賂等手段竊取國家經(jīng)濟(jì)機(jī)密的風(fēng)險(xiǎn)。建立以審計(jì)監(jiān)督為基礎(chǔ)的新型國家經(jīng)濟(jì)安全體系，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全，顯得尤為必要。

1. 建立經(jīng)濟(jì)安全審計(jì)組織體系。國家經(jīng)濟(jì)安全體系的創(chuàng)建，旨在形成一套有效的經(jīng)濟(jì)安全監(jiān)督體系。我國需要構(gòu)建以國家審計(jì)為主導(dǎo)、注冊會(huì)計(jì)師審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)為補(bǔ)充的“三位一體”的審計(jì)體系，使其成為國家經(jīng)濟(jì)安全體系的基礎(chǔ)。有別于其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門，審計(jì)監(jiān)督是一種專門的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，審計(jì)部門是專職于審計(jì)監(jiān)督的部門，不履行其他行政職能，這種超然的獨(dú)立性為提高經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的效率和效果奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。“三位一體”的審計(jì)體系涵蓋了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的三個(gè)維度：企業(yè)、市場和政府。內(nèi)部審計(jì)是企業(yè)財(cái)務(wù)安全的基礎(chǔ)，注冊會(huì)計(jì)師審計(jì)是維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序、確保市場經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的基礎(chǔ)，國家審計(jì)是確保國家經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵領(lǐng)域安全、完善國家治理的基礎(chǔ)?！叭灰惑w”審計(jì)監(jiān)督的系統(tǒng)性與綜合性使得其具有控制、治理功能，成為國家經(jīng)濟(jì)安全體系的基礎(chǔ)。值得注意的是：內(nèi)部審計(jì)是注冊會(huì)計(jì)師審計(jì)的基礎(chǔ)，內(nèi)部審計(jì)、注冊會(huì)計(jì)師審計(jì)又是國家審計(jì)的基礎(chǔ)。鑒于經(jīng)濟(jì)安全的宏觀性與戰(zhàn)略性，決定了國家審計(jì)在國家經(jīng)濟(jì)安全體系中占主導(dǎo)地位。國家審計(jì)部門具有法律賦予的權(quán)力和義務(wù)，須對我國各行各業(yè)的效益性和安全性進(jìn)行審計(jì)；針對經(jīng)濟(jì)安全，民間審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)有義務(wù)協(xié)助國家經(jīng)濟(jì)安全審計(jì)工作的開展。在實(shí)際工作中，對國有企業(yè)而言，為了減少現(xiàn)場的測試量，國家審計(jì)可以合理利用企業(yè)內(nèi)部審計(jì)以及注冊會(huì)計(jì)師審計(jì)的工作成果或者與之合作，從而提高審計(jì)效率。

2. 建立國家經(jīng)濟(jì)安全監(jiān)督系統(tǒng)。在搭建“三位一體”的審計(jì)體系后，創(chuàng)建以審計(jì)監(jiān)督為基礎(chǔ)的新型國家經(jīng)濟(jì)安全體系，必須建立國家經(jīng)濟(jì)安全監(jiān)督系統(tǒng)。

（1）需要國家審計(jì)借助民間審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)以及政府不同職能部門的監(jiān)督力量，綜合利用采集到的各類信息，通過分析、歸納和總結(jié)，匯集“三位一體”審計(jì)體系及其他監(jiān)督職能部門工作成果，形成國家經(jīng)濟(jì)安全監(jiān)督系統(tǒng)，充分發(fā)揮審計(jì)體系和其他監(jiān)督職能部門的系統(tǒng)性功能。

（2）利用XBRL整合監(jiān)督平臺(tái)，充分利用各方的監(jiān)督信息。有效的審計(jì)監(jiān)督平臺(tái)是國家經(jīng)濟(jì)安全監(jiān)督順利運(yùn)行的充分條件。國家審計(jì)須加強(qiáng)與其他監(jiān)督部門的協(xié)作，形成立體式經(jīng)濟(jì)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。在我國，財(cái)政部門具有財(cái)政監(jiān)督、稅收部門具有稅收監(jiān)督、衛(wèi)生部門具有食品質(zhì)量安全監(jiān)督、環(huán)保部門具有環(huán)境資源監(jiān)督、紀(jì)檢部門具有紀(jì)律監(jiān)管檢查監(jiān)督的功能[12]。國家審計(jì)可以結(jié)合我國不同政府部門的監(jiān)督功能，形成以國家審計(jì)監(jiān)督為核心的監(jiān)管體系，多方面、多角度地監(jiān)測經(jīng)濟(jì)安全。根據(jù)收集到的各類信息，審計(jì)機(jī)關(guān)可以識別威脅國家經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行的顯性和隱性因素，并依據(jù)問題嚴(yán)重性向有關(guān)政府部門發(fā)出警告和提供建議，通過制定政策或者完善現(xiàn)有法律體系，最大程度地控制違法違規(guī)問題的出現(xiàn)和防范危害國家經(jīng)濟(jì)安全行為的再次發(fā)生。

（3）借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，形成監(jiān)督合力。當(dāng)前信息技術(shù)發(fā)達(dá)，為廣大公民參與監(jiān)督國家經(jīng)濟(jì)安全提供了技術(shù)平臺(tái)。互聯(lián)網(wǎng)必將成為國家審計(jì)、其他監(jiān)督職能部門和廣大民眾信息交流與溝通的大平臺(tái)。中央政府可以發(fā)起設(shè)立一個(gè)跨部門、跨行業(yè)的開放經(jīng)濟(jì)安全監(jiān)督網(wǎng)站，由審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)被審計(jì)單位日常資料的收集、匯總以及上傳。在發(fā)布審計(jì)報(bào)告時(shí)，對被審計(jì)單位存在的問題予以詳細(xì)披露，從而為民眾、人大和其他機(jī)構(gòu)監(jiān)督國家經(jīng)濟(jì)安全奠定基礎(chǔ)。通過網(wǎng)絡(luò)，既實(shí)現(xiàn)了審計(jì)信息共享，又方便政府不同職能部門、廣大民眾以及國家審計(jì)及時(shí)反饋信息，讓審計(jì)者和其他專業(yè)監(jiān)督者發(fā)現(xiàn)問題，對被審計(jì)單位形成一種強(qiáng)大的監(jiān)督壓力，同時(shí)及時(shí)提出解決辦法遏制問題的發(fā)展，盡量降低違法違規(guī)行為給經(jīng)濟(jì)安全造成實(shí)質(zhì)性損害。

3. 建立國家經(jīng)濟(jì)安全預(yù)警系統(tǒng)。我國必須盡快建立國家經(jīng)濟(jì)安全預(yù)警系統(tǒng)，利用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)預(yù)警國家經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。所謂預(yù)警，即指在行為真正危害國家經(jīng)濟(jì)安全之前即被發(fā)現(xiàn)并向有關(guān)部門發(fā)出警報(bào)。國家經(jīng)濟(jì)安全預(yù)警系統(tǒng)涵蓋信息收集、信息評估、信息分析和信息處理四個(gè)子系統(tǒng)，其構(gòu)成如圖1所示。

要發(fā)揮國家經(jīng)濟(jì)安全預(yù)警系統(tǒng)的整體功能，必須加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)安全監(jiān)督職能部門的合作。我國可以實(shí)

圖1國家經(jīng)濟(jì)安全預(yù)警系統(tǒng)

行以審計(jì)署為中心的傘形預(yù)警模式，即以審計(jì)署和地方審計(jì)部門為依托、圍繞“國家經(jīng)濟(jì)安全預(yù)警系統(tǒng)”設(shè)立的協(xié)調(diào)部門（國家安全委員會(huì)）為核心、各專業(yè)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)為主體組成的預(yù)警體系，同時(shí)形成“雙線多頭”預(yù)警體系?！半p線”即在我國審計(jì)體制實(shí)施新“雙軌制”改革的基礎(chǔ)上，人大系統(tǒng)和政府系統(tǒng)對我國經(jīng)濟(jì)安全都有監(jiān)督權(quán)；“多頭”是指在每一級又有若干個(gè)機(jī)構(gòu)共同行使監(jiān)管職能。在人大系統(tǒng)這一級上，最主要的兩個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)是全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)；在政府系統(tǒng)這一級上，其監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要有審計(jì)署、財(cái)政部、地方審計(jì)部門和稅收部門、環(huán)保部門等其他政府監(jiān)督部門。協(xié)調(diào)部門（國家安全委員會(huì)）的職責(zé)主要是針對監(jiān)督平臺(tái)上的所有參與者進(jìn)行管理，對信息收集系統(tǒng)、信息評估系統(tǒng)、信息處理系統(tǒng)和信息分析系統(tǒng)所建立的下屬部門協(xié)調(diào)分工。預(yù)警系統(tǒng)運(yùn)行的方式為：首先，歸集審計(jì)活動(dòng)中采集的各種信息；其次，評估其危害國家經(jīng)濟(jì)安全的風(fēng)險(xiǎn)級別；然后，綜合分析導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)級別高的事項(xiàng)或行為，發(fā)出經(jīng)濟(jì)安全警報(bào)；最后，及時(shí)果斷處理危害經(jīng)濟(jì)安全的事項(xiàng)或行為。

預(yù)警系統(tǒng)建成以后，需要構(gòu)建經(jīng)濟(jì)安全審計(jì)預(yù)警指標(biāo)。這方面可以借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)一套經(jīng)濟(jì)安全審計(jì)預(yù)警指標(biāo)體系。我國可以針對財(cái)政、金融、信息、市場、民生、環(huán)境、能源等不同領(lǐng)域的安全設(shè)定指標(biāo)。比如與財(cái)政安全有關(guān)的衡量指標(biāo)為財(cái)政赤字率、國債負(fù)擔(dān)率等，與民生安全有關(guān)的衡量指標(biāo)為社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重、基尼系數(shù)等，與環(huán)境安全有關(guān)的衡量指標(biāo)為環(huán)境污染治理投資占GDP的比重、環(huán)境污染事故造成的經(jīng)濟(jì)損失等，與能源安全有關(guān)的衡量指標(biāo)為我國某種能源總量占世界儲(chǔ)量的比重以及人均占比，與信息安全有關(guān)的衡量指標(biāo)為信息安全事故次數(shù)等等。我國需要依據(jù)經(jīng)濟(jì)動(dòng)態(tài)，從性質(zhì)和金額兩個(gè)層面確定識別的風(fēng)險(xiǎn)對國家經(jīng)濟(jì)安全的影響程度，根據(jù)問題的嚴(yán)重性定期修正指標(biāo)權(quán)重，使得按權(quán)重計(jì)算的經(jīng)濟(jì)安全綜合指數(shù)在我國經(jīng)濟(jì)安全問題上更具有說服力。至于某一領(lǐng)域安全的多個(gè)指標(biāo)如何歸一，可以參照經(jīng)濟(jì)學(xué)界國家經(jīng)濟(jì)安全監(jiān)測模型，確定每一指標(biāo)的最優(yōu)值，利用功效系數(shù)法實(shí)現(xiàn)多指標(biāo)的歸并匯總處理[13-14]。可見，創(chuàng)建國家經(jīng)濟(jì)安全預(yù)警系統(tǒng)，是識別國家經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)的重要前提，是充分發(fā)揮國家經(jīng)濟(jì)安全審計(jì)效果的基礎(chǔ)性工程。

4. 建立經(jīng)濟(jì)安全法律體系。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)安全立法極為匱乏，至今尚未針對國家經(jīng)濟(jì)安全創(chuàng)建一部法律，更未形成一套立體式、多層次和邏輯嚴(yán)密的經(jīng)濟(jì)安全防護(hù)法律體系。而美國的經(jīng)濟(jì)安全法律體系則顯得非常嚴(yán)實(shí)：《外國投資與國家安全法》緣起于主權(quán)財(cái)富基金崛起時(shí)并購案頻繁發(fā)生；《愛國者法案》則是“9·11”事件發(fā)生后美國為了反對恐怖組織活動(dòng)、維護(hù)國家安全頒布的；《反商業(yè)間諜法》是1996年為應(yīng)對全球化競爭而頒布的；《國家安全法》是在1917年《反間諜法》防范他國竊取美國政治、經(jīng)濟(jì)機(jī)密信息的基礎(chǔ)上修訂而來。我們可以借鑒美國的做法，針對潛在及已出現(xiàn)的問題出臺(tái)相關(guān)經(jīng)濟(jì)安全法案，為國家經(jīng)濟(jì)安全提供法律保障。同時(shí)，建議針對財(cái)政、金融、信息、能源、環(huán)境、民生和市場等關(guān)鍵經(jīng)濟(jì)安全領(lǐng)域出臺(tái)具體法律，為審計(jì)部門的監(jiān)督與評估提供法律依據(jù)，使審計(jì)部門在執(zhí)行審計(jì)過程中時(shí)刻警惕該行為是否危害國家經(jīng)濟(jì)安全，并針對確實(shí)危害國家經(jīng)濟(jì)安全的行為向有關(guān)部門發(fā)出警告和提供處理這一問題的建議。

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