王君

國(guó)有銀行并非中國(guó)獨(dú)有的現(xiàn)象。幾乎所有的國(guó)家都有政府直接出資或者參股的銀行。但是中國(guó)的國(guó)有控股銀行在世界上堪稱最大最多，也是不爭(zhēng)的事實(shí)。在中國(guó)，國(guó)有銀行占大頭的事實(shí)，短期內(nèi)看不到改變的跡象。

由此引出一個(gè)實(shí)際問(wèn)題：政府怎樣才能承擔(dān)起銀行最大股東的責(zé)任，代表全體人民，管理好手中持有的金融資產(chǎn)？這不是個(gè)簡(jiǎn)單的問(wèn)題。

由于金融行業(yè)具有高杠桿、高風(fēng)險(xiǎn)的特征，并且伴隨著巨大的外部性。一旦發(fā)生系統(tǒng)性危機(jī)中會(huì)給整個(gè)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)毀滅性的打擊。這一點(diǎn)在最近一次的全球金融危機(jī)中得到再次證明。因此可以說(shuō)，政府如何承擔(dān)起銀行等金融機(jī)構(gòu)所有者的職能，重要性怎么強(qiáng)調(diào)都不過(guò)分。

但是政府真的能當(dāng)好銀行的股東嗎？理論上沒(méi)有辦法證明政府當(dāng)不了。但是從全世界迄今為止的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府辦的銀行、投資公司等失敗的多，成功的少。而那些少數(shù)成功的，也有嚴(yán)格的前提條件。例如新加坡的淡馬錫、德國(guó)的復(fù)興信貸銀行等等，都是市場(chǎng)化程度高，政府有嚴(yán)格的制約平衡，社會(huì)有良好的法治民主基礎(chǔ)。如果再仔細(xì)考察，發(fā)現(xiàn)凡是那些成功的案例，政府作為銀行的所有者，其所作所為，與私人所有者沒(méi)有明顯的區(qū)別。

私人所有者的訴求與行為方式，不用贅述。人性決定了，如果拿自己的錢投資入股，會(huì)精心選擇董事會(huì)代理自己的利益，由董事會(huì)選擇監(jiān)督激勵(lì)有人品有能力的職業(yè)經(jīng)理人。如果誰(shuí)搞砸了，就跟誰(shuí)玩兒命。即使這樣，私人辦的銀行也有可能失敗，正如巴林銀行、雷曼兄弟們所一再提醒我們的那樣。因此需要有效的外部監(jiān)管。

政府充當(dāng)銀行的所有者，情況就不一樣了。最大的不一樣，是代表全民行使所有者職能的官員，責(zé)權(quán)利并不對(duì)等。辦好了，跟自己的升遷關(guān)系不大。辦砸了，仕途也未必受到影響。并且由于金融業(yè)的專業(yè)復(fù)雜性，一時(shí)的損失可以掩蓋，對(duì)損失的承認(rèn)也可以拖延。于是憑空產(chǎn)生很多機(jī)會(huì)和漏洞，讓精明人有隙可乘?？梢韵胍?jiàn)，在龐大的國(guó)有金融系統(tǒng)，漏洞無(wú)所不在。這些漏洞也成為腐敗的溫床。就算撇開(kāi)腐敗，即使因?yàn)榕袛噱e(cuò)誤，把信貸資金分配給沒(méi)有還款意愿和能力的企業(yè)，也是災(zāi)難性的后果。君不見(jiàn)，差不多每個(gè)僵尸企業(yè)背后，都有銀行的身影？

具體到中國(guó)金融業(yè)，一個(gè)突出的現(xiàn)象，是九龍治水。細(xì)數(shù)下來(lái)，至少有十余個(gè)政府部門，直接或者間接地行使國(guó)家所有者職能（盡管有的可能沒(méi)有意識(shí)到，或者意識(shí)到也不承認(rèn)）。但是如果銀行發(fā)生損失或者倒閉，則沒(méi)有人為其承擔(dān)責(zé)任。試想一下，如果是私人的銀行，這種現(xiàn)象會(huì)是什么結(jié)果？不倒閉才怪！

國(guó)家所有者的責(zé)任和權(quán)力如果相對(duì)集中到一個(gè)部門，可以解決九龍治水帶來(lái)的問(wèn)題，但是仍然還有其他問(wèn)題。要想從根本上解決問(wèn)題，使國(guó)家成為合格的所有者，必須滿足幾個(gè)重要條件。

第一，必須有明確的國(guó)家所有者戰(zhàn)略。通過(guò)戰(zhàn)略的制定和發(fā)布，闡明國(guó)家為什么要持有銀行，持有哪些銀行，持有多久，業(yè)績(jī)?cè)鯓涌己耍绾为?jiǎng)懲。

第二，必須明確哪個(gè)機(jī)構(gòu)代表國(guó)家行使國(guó)家所有者職能，以及怎樣行使所有者功能。同樣，如何評(píng)價(jià)業(yè)績(jī)，如何激勵(lì)國(guó)家所有者代表機(jī)構(gòu)，也要明確下來(lái)。還要明確，國(guó)家所有者代表機(jī)構(gòu)，只能在法律的約束內(nèi)，按照公司治理的原則，以股東的身份對(duì)國(guó)有銀行實(shí)施監(jiān)督管理，而不是直接插手銀行的日常經(jīng)營(yíng)。

第三，國(guó)家所有者代表機(jī)構(gòu)，要把上述的戰(zhàn)略和制度安排，向全社會(huì)公布，并且定期披露國(guó)有銀行的經(jīng)營(yíng)狀況。即使是上市的國(guó)有銀行，也要參照最嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)予以額外的披露。

第四，要把國(guó)家所有的銀行，置于有效的外部監(jiān)管之下。國(guó)有銀行所受到的監(jiān)管，不應(yīng)該比私人的和外資的銀行標(biāo)準(zhǔn)低，而是更高。這是因?yàn)椋瑖?guó)有銀行玩兒的是公共資金，損失要由納稅人承擔(dān)，不嚴(yán)格不行。

還可以舉出一些。但是這些就足以說(shuō)明，如果政府想繼續(xù)控股銀行，就需要成為合格的股東。而要成為合格的股東，只要模仿私人所有者就取得了一半的成功。

（作者為世界銀行全球金融與市場(chǎng)局首席金融專家。文章僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)，與所在機(jī)構(gòu)無(wú)關(guān)。）