●夏和飛 李文思

人大參與預(yù)算績(jī)效管理路徑初探
——人大參與B地區(qū)2013年度教育費(fèi)附加轉(zhuǎn)移支付績(jī)效跟蹤解讀

●夏和飛 李文思

2014年8月31日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議通過(guò)新《預(yù)算法》，新《預(yù)算法》明確了各級(jí)人大在財(cái)政預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整和決算進(jìn)行審查、評(píng)議、分析、督促、批準(zhǔn)方面的職權(quán)，同時(shí)明確了預(yù)算績(jī)效監(jiān)督職責(zé)，將“支出政策實(shí)施情況和重點(diǎn)支出、重大投資項(xiàng)目資金的使用及績(jī)效評(píng)價(jià)”作為各級(jí)人大對(duì)本級(jí)決算草案的重點(diǎn)審查內(nèi)容之一，并要求人大對(duì)改進(jìn)預(yù)算管理、提高預(yù)算績(jī)效提出意見和建議。本文旨在通過(guò)B地區(qū)教育費(fèi)附加轉(zhuǎn)移支付績(jī)效跟蹤案例，解析地方人大參與預(yù)算績(jī)效管理的路徑和方式，探究如何充分發(fā)揮人大在預(yù)算績(jī)效管理中的主體作用、以完善公權(quán)力制約機(jī)制。

一、項(xiàng)目概況及跟蹤結(jié)論

教育費(fèi)附加是指國(guó)家為扶持教育事業(yè)發(fā)展、實(shí)施“科教興國(guó)”戰(zhàn)略、擴(kuò)大地方教育經(jīng)費(fèi)資金來(lái)源而開征的一項(xiàng)政府性基金，該項(xiàng)收入主要用于各地方教育經(jīng)費(fèi)的投入補(bǔ)充。隨著國(guó)家中長(zhǎng)期教育發(fā)展規(guī)劃綱要的實(shí)施，B地區(qū)教育進(jìn)入了“十二五”發(fā)展的重要推進(jìn)與轉(zhuǎn)型時(shí)期。保障學(xué)前、義務(wù)教育，提升教師教學(xué)能力，完善辦學(xué)條件，推進(jìn)教育資源實(shí)現(xiàn)均衡優(yōu)質(zhì)發(fā)展，為學(xué)生終身發(fā)展服務(wù)，是B地區(qū)教育在新時(shí)期的重要任務(wù)。在此背景下，B地區(qū)教育費(fèi)附加轉(zhuǎn)移支付資金逐年增長(zhǎng)，至2014年已近10億元?？紤]到教育經(jīng)費(fèi)攸關(guān)民生且資金體量較大，B地區(qū)人大將該項(xiàng)目列入聽證項(xiàng)目：一方面，從微觀視角，了解資金的執(zhí)行情況、項(xiàng)目管理情況，加強(qiáng)對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督管理；另一方面從宏觀角度關(guān)注本地區(qū)教育整體發(fā)展?fàn)顩r，以進(jìn)一步完善地方教育政策，促進(jìn)該地區(qū)教育長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

B地區(qū)教育費(fèi)附加轉(zhuǎn)移支付資金主要用于外來(lái)務(wù)工人員子女學(xué)校辦學(xué)成本補(bǔ)貼、學(xué)校建設(shè)及開辦補(bǔ)貼、職教專項(xiàng)安排、區(qū)鎮(zhèn)二級(jí)可安排專項(xiàng)四個(gè)子項(xiàng)目。截至跟蹤期，項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行率僅為18%，截至當(dāng)年年底，項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行率為29%。其中，外來(lái)務(wù)工人員子女學(xué)校辦學(xué)成本補(bǔ)貼按時(shí)完成，鎮(zhèn)級(jí)可安排專項(xiàng)完成80%資金的發(fā)放，學(xué)校建設(shè)及開辦補(bǔ)貼、區(qū)級(jí)可安排專項(xiàng)資金中僅有5個(gè)項(xiàng)目完成補(bǔ)貼和資金支出。基建類項(xiàng)目前期流程較長(zhǎng)，各子項(xiàng)目中大部分尚未實(shí)施，當(dāng)年度項(xiàng)目績(jī)效暫無(wú)法全面體現(xiàn)。

通過(guò)績(jī)效跟蹤，評(píng)價(jià)組對(duì)歷年教育費(fèi)附加轉(zhuǎn)移支付資金的主要成績(jī)進(jìn)行了總結(jié)：（1）B地區(qū)教育費(fèi)附加資金逐年增長(zhǎng)，著力加強(qiáng)本地教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一方面不斷滿足地區(qū)導(dǎo)入人口的教育需求，另一方面改善了學(xué)校教育環(huán)境，提升了教育教學(xué)質(zhì)量；（2）市級(jí)財(cái)政投入不斷加大，B地區(qū)財(cái)政及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政積極配套，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)追加財(cái)政投入，對(duì)納民學(xué)校軟硬件建設(shè)的提升具有積極而重要的作用，保障了外來(lái)務(wù)工人員子女的基本教育權(quán)益，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定；（3）在資金撥付流程中，B地區(qū)教育局加強(qiáng)教育費(fèi)附加資金撥付審核，各鎮(zhèn)針對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目制定了較為健全的項(xiàng)目管理流程，各學(xué)校也建立了相應(yīng)的管理制度，保證資金合規(guī)使用。

同時(shí)，在項(xiàng)目實(shí)施開展過(guò)程中仍然面臨以下問(wèn)題：（1）部分預(yù)算安排項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度無(wú)完整計(jì)劃，項(xiàng)目資金支出時(shí)間尚未確定，存在資金沉淀現(xiàn)象，項(xiàng)目預(yù)算精細(xì)化、科學(xué)性有待進(jìn)一步加強(qiáng)；（2）B地區(qū)教育采用區(qū)鎮(zhèn)二級(jí)管理機(jī)制，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在生均教育經(jīng)費(fèi)支出、教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出比重等方面均存在較大差距，不利于區(qū)鎮(zhèn)之間、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的教育均衡；（3）學(xué)校建設(shè)及開辦補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)在設(shè)定時(shí)未充分考慮受補(bǔ)貼學(xué)校的項(xiàng)目投入規(guī)模以及鎮(zhèn)財(cái)力情況，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)有待進(jìn)一步優(yōu)化，同時(shí)對(duì)補(bǔ)貼申請(qǐng)審批流程、時(shí)間等無(wú)明確規(guī)定，教育費(fèi)附加管理辦法有待完善；（4）外來(lái)務(wù)工人員子女學(xué)校教師待遇普遍偏低，無(wú)明確教師職業(yè)發(fā)展途徑，教師壓力較大、穩(wěn)定性較差。

針對(duì)上述問(wèn)題，從提高績(jī)效、改善管理的角度，評(píng)價(jià)組提出改進(jìn)建議措施：（1）建立B地區(qū)教育費(fèi)附加項(xiàng)目庫(kù)，推動(dòng)項(xiàng)目滾動(dòng)管理，并根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展?fàn)顩r編制滾動(dòng)預(yù)算，通過(guò)項(xiàng)目庫(kù)將項(xiàng)目的申報(bào)、立項(xiàng)審批、實(shí)施流程、項(xiàng)目驗(yàn)收等環(huán)節(jié)全部納入統(tǒng)一管理。同時(shí)做好項(xiàng)目實(shí)施管理與資金使用的匹配，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，制定出科學(xué)合理的資金計(jì)劃，不斷提高資金使用效率。（2）由區(qū)級(jí)統(tǒng)管B地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展，統(tǒng)籌地區(qū)教育資源，促進(jìn)該地區(qū)教育均衡發(fā)展。（3）在區(qū)級(jí)統(tǒng)管機(jī)制建立前，建議優(yōu)化完善修訂現(xiàn)行教育費(fèi)附加管理辦法，包括結(jié)合各鎮(zhèn)財(cái)力、教育支出、生均支出等因素確定各鎮(zhèn)專項(xiàng)安排經(jīng)費(fèi)，并修訂鎮(zhèn)級(jí)可安排專項(xiàng)資金撥付流程，一次性將教育費(fèi)附加資金撥付至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)自身教育現(xiàn)狀及發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌使用；結(jié)合十二五期間學(xué)校建設(shè)及開辦規(guī)模確定補(bǔ)貼規(guī)模；改變教育費(fèi)附加預(yù)算與資金來(lái)源年度不一致的情況等。（4）提升教師待遇與保障水平，加強(qiáng)公辦學(xué)校資源對(duì)外來(lái)務(wù)工人員子女學(xué)校的共享，建立教師隊(duì)伍建設(shè)發(fā)展機(jī)制。（5）積極應(yīng)對(duì)B地區(qū)人口導(dǎo)入帶來(lái)的學(xué)校（如大型居住社區(qū)配套學(xué)校）建設(shè)及建成后的辦學(xué)成本等經(jīng)費(fèi)壓力，建議將地區(qū)教育費(fèi)附加項(xiàng)目納入中期預(yù)算框架，做好教育費(fèi)附加項(xiàng)目發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)資金測(cè)算，多方面籌措資金防范風(fēng)險(xiǎn)。

二、人大全程參與績(jī)效跟蹤工作

B地區(qū)2013年教育費(fèi)附加轉(zhuǎn)移支付績(jī)效跟蹤工作主要包括項(xiàng)目前期調(diào)研、項(xiàng)目工作方案編制及評(píng)審、社會(huì)調(diào)研和數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)處理及報(bào)告撰寫、報(bào)告評(píng)審修改五個(gè)環(huán)節(jié)，除數(shù)據(jù)處理及報(bào)告撰寫環(huán)節(jié)由第三方中介機(jī)構(gòu)獨(dú)立完成外，B地區(qū)人大全程參與了整個(gè)績(jī)效跟蹤工作。

項(xiàng)目前期調(diào)研環(huán)節(jié)：B地區(qū)人大通過(guò)參與第三方中介機(jī)構(gòu)和B地區(qū)教育局相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行充分的溝通交流，全面了解了項(xiàng)目立項(xiàng)背景、項(xiàng)目?jī)?nèi)容、項(xiàng)目資金安排及使用情況、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度、項(xiàng)目組織管理流程等基本情況。

項(xiàng)目工作方案編制及評(píng)審環(huán)節(jié)：針對(duì)第三方中介機(jī)構(gòu)編制的績(jī)效跟蹤方案，B地區(qū)財(cái)政組織了市局績(jī)效評(píng)價(jià)評(píng)審專家?guī)熘邢嚓P(guān)專家會(huì)同預(yù)算單位、財(cái)政相關(guān)科室及B地區(qū)人大進(jìn)行評(píng)審。在評(píng)審會(huì)上B地區(qū)人大對(duì)工作方案的跟蹤思路、跟蹤目的、跟蹤方式等提出了意見和要求。

社會(huì)調(diào)研和數(shù)據(jù)采集環(huán)節(jié)：在此環(huán)節(jié)中，B地區(qū)人大與第三方中介機(jī)構(gòu)對(duì)區(qū)級(jí)主管單位、部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管單位、部分學(xué)校進(jìn)行了充分的調(diào)研取數(shù)，充分獲取了各子項(xiàng)目執(zhí)行情況的第一手資料，包括B地區(qū)教育整體現(xiàn)狀、學(xué)校教師學(xué)生發(fā)展?fàn)顩r等。同時(shí)在實(shí)地調(diào)研中，B地區(qū)人大與第三方中介對(duì)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的項(xiàng)目存在的問(wèn)題進(jìn)行了溝通探討，分析了問(wèn)題存在的原因，同時(shí)對(duì)項(xiàng)目改善提出了相應(yīng)建議。

報(bào)告評(píng)審修改環(huán)節(jié)：與工作方案評(píng)審環(huán)節(jié)類似，B地區(qū)財(cái)政組織了市局績(jī)效評(píng)價(jià)評(píng)審專家?guī)熘邢嚓P(guān)專家會(huì)同預(yù)算單位、財(cái)政相關(guān)科室及B地區(qū)人大對(duì)績(jī)效跟蹤報(bào)告進(jìn)行評(píng)審。在評(píng)審會(huì)上B地區(qū)人大對(duì)績(jī)效跟蹤的實(shí)施流程、報(bào)告結(jié)論、改進(jìn)建議措施等提出了獨(dú)立客觀的意見建議。

在報(bào)告結(jié)果應(yīng)用階段，B地區(qū)人大結(jié)合預(yù)算績(jī)效管理的全過(guò)程參與，對(duì)B地區(qū)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作提出了相應(yīng)完善意見。

三、人大參與預(yù)算績(jī)效管理的意義

（一）落實(shí)人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督職責(zé)

在本項(xiàng)目中，B地區(qū)人大對(duì)中介機(jī)構(gòu)開展績(jī)效跟蹤工作內(nèi)容及方式提出了要求，要求中介機(jī)構(gòu)將地方教育費(fèi)附加資金的使用情況、資金管理情況、資金產(chǎn)生的效益、B地區(qū)教育均衡狀況等作為績(jī)效跟蹤的重點(diǎn)內(nèi)容。同時(shí)在績(jī)效跟蹤開展方式上，B地區(qū)人大要求中介機(jī)構(gòu)充分重視績(jī)效跟蹤的實(shí)地調(diào)研，充分了解學(xué)生、教師及校方現(xiàn)有資源配置及發(fā)展?fàn)顩r，同時(shí)對(duì)各方需求進(jìn)行充分了解。在實(shí)際調(diào)研中B地區(qū)人大全程參與中介機(jī)構(gòu)的實(shí)地調(diào)研工作，一方面對(duì)中介機(jī)構(gòu)的績(jī)效跟蹤工作進(jìn)行監(jiān)督管理，另一方面也對(duì)B地區(qū)教育費(fèi)附加轉(zhuǎn)移支付資金的預(yù)算績(jī)效進(jìn)行了全面的考察，落實(shí)了人大在財(cái)政預(yù)算執(zhí)行、調(diào)整進(jìn)行審查、評(píng)議、分析、督促方面的職權(quán)。

（二）完善教育費(fèi)附加轉(zhuǎn)移支付資金管理，加強(qiáng)公權(quán)力制約

B地區(qū)人大在此次跟蹤項(xiàng)目中，提出了如下改進(jìn)預(yù)算管理、提高資金績(jī)效的意見：

第一，針對(duì)資金沉淀問(wèn)題，建議通過(guò)跨年度安排預(yù)算并加強(qiáng)資金支出使用監(jiān)管。

第二，針對(duì)B地區(qū)教育均衡狀況，建議修訂專項(xiàng)資金管理辦法，進(jìn)一步統(tǒng)籌B地區(qū)教育附加費(fèi)資金的使用。

第三，針對(duì)部分納民學(xué)校由于公用經(jīng)費(fèi)中需要支付學(xué)校租金導(dǎo)致教師待遇偏低的問(wèn)題，建議各鄉(xiāng)鎮(zhèn)盡量解決納民學(xué)校場(chǎng)地租金，保證公用經(jīng)費(fèi)主要用于人員經(jīng)費(fèi)，保證教師待遇。

從上述建議可以看出，該地區(qū)人大充分踐行了“要錢需問(wèn)效，用錢即問(wèn)責(zé)”理念，使得針對(duì)問(wèn)題的建議更具操作性和可行性。對(duì)專項(xiàng)資金管理辦法的完善，不僅適應(yīng)新《預(yù)算法》的要求，有力推動(dòng)了預(yù)算管理的改進(jìn)，也增強(qiáng)了對(duì)公權(quán)力的制約。

（三）加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作的監(jiān)管，完善財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作

通過(guò)參與預(yù)算績(jī)效管理，B地區(qū)人大對(duì)下一步做好財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作提出了如下意見：一是加強(qiáng)制度建設(shè)，制定可量化的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)；二是促使預(yù)算主管部門積極參與績(jī)效評(píng)價(jià)工作，逐步改變預(yù)算單位績(jī)效意識(shí)薄弱、主體責(zé)任不強(qiáng)的現(xiàn)狀，進(jìn)一步落實(shí)和強(qiáng)化預(yù)算部門的財(cái)政支出責(zé)任；三是注重績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)合應(yīng)用，與預(yù)算安排相結(jié)合；四是探索績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的信息公開，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。人大參與預(yù)算績(jī)效管理，強(qiáng)化了對(duì)財(cái)政預(yù)算管理的監(jiān)督，有利于進(jìn)一步完善和改進(jìn)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作。

四、關(guān)于人大參與預(yù)算績(jī)效管理的進(jìn)一步探討

由于預(yù)算績(jī)效管理仍處在不斷探索和完善的過(guò)程，人大參與預(yù)算績(jī)效管理也存在很多問(wèn)題值得進(jìn)一步探討和拓展。

其一，人大參與預(yù)算績(jī)效管理的體制和機(jī)制尚未完全建立。新《預(yù)算法》六提“績(jī)效”，體現(xiàn)了對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的高度重視。但人大如何參與預(yù)算績(jī)效管理，其方式、方法還需進(jìn)一步細(xì)化設(shè)計(jì)與落實(shí)。本項(xiàng)目中，B地區(qū)人大主動(dòng)將重大項(xiàng)目支出納入聽證范圍，先于地方法規(guī)、條例的出臺(tái)邁出了試點(diǎn)的步伐。實(shí)際過(guò)程中，人大主要通過(guò)與第三方中介共同開展工作而深入績(jī)效跟蹤。這種方式下，第三方中介對(duì)財(cái)政預(yù)算管理認(rèn)識(shí)的程度得到了深入，更上升到政策層面探討了地方教育發(fā)展可能的改進(jìn)方向。同時(shí)，人大的參與也使得預(yù)算單位對(duì)預(yù)算績(jī)效管理更加重視。但總體而言，如何使人大的參與常態(tài)化，如何使預(yù)算單位由“被動(dòng)”參與績(jī)效跟蹤向“主動(dòng)”提升管理轉(zhuǎn)變，還需更為明確的體制機(jī)制和明晰的流程。

其二，還需深入研究如何充分發(fā)揮人大對(duì)預(yù)算的審批職能，將評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用于預(yù)算資金安排的新機(jī)制。根據(jù)新《預(yù)算法》規(guī)定，人大作為預(yù)算審批的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用于預(yù)算管理有著先天的基礎(chǔ)。例如：對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果較好的項(xiàng)目，人大在下一年安排資金時(shí)予以優(yōu)先支持；對(duì)分期實(shí)施項(xiàng)目在安排后續(xù)資金時(shí)予以充分保障。針對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、達(dá)不到績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果較差的預(yù)算項(xiàng)目，下一年度人大可調(diào)減甚至不予批復(fù)其預(yù)算安排；分期實(shí)施項(xiàng)目，可通過(guò)預(yù)算調(diào)整會(huì)議減少后續(xù)資金支持。但在具體操作層面，在結(jié)果應(yīng)用環(huán)節(jié)嵌入人大審議的程序、方式、節(jié)點(diǎn)尚無(wú)明確的實(shí)施細(xì)則，如何將評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用落到實(shí)處而不至于降低行政效率需進(jìn)一步探索。例如，針對(duì)本案例中預(yù)算執(zhí)行率不高的問(wèn)題，評(píng)價(jià)組提出了跨年度安排預(yù)算的建議，但這一建議還可得到進(jìn)一步延展，即如何在人大審議預(yù)算時(shí)強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用?！?/p>

（作者單位：上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰荆?/p>

（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）