陳欣新

因有港區(qū)全國人大代表透露將在兩會上提案，將“國安法”引入香港，關(guān)于維護國家安全的全國性法律是否可以適用于香港特別行政區(qū)的問題，再度引發(fā)爭議。要解答相關(guān)疑惑，必須厘清法治框架內(nèi)中央與特別行政區(qū)在維護國家安全領(lǐng)域的職責關(guān)系以及一國兩制條件下如何在特別行政區(qū)維護國家安全的思路。

法治條件下，不論是否實行一國兩制，維護國家安全的主要責任主體應(yīng)是中央而非地方（包括特別行政區(qū)）。首先，法治意味著尊重法律所規(guī)范的對象的內(nèi)在規(guī)律，也就是法律規(guī)范的科學(xué)基礎(chǔ)。國家安全的概念不論如何定義，其核心基于國家整體的安全，而不是國家各個組成部分安全的簡單疊加。因此，不論國家的某個組成部分在比例上多么巨大，在戰(zhàn)略上多么重要，抑或在法律地位上多么特殊，都不能也不應(yīng)改變國家安全事務(wù)是一個不可分割的有機整體、國家整體與部分在國家安全事務(wù)中的內(nèi)在聯(lián)系和相應(yīng)的法律邏輯關(guān)系。相應(yīng)地，就中央與地方關(guān)系而言，與國家整體有關(guān)且內(nèi)在聯(lián)系不可分割或不適于進行區(qū)域分割的事務(wù)，應(yīng)歸屬中央事權(quán)而非地方事權(quán)才符合法治必需的科學(xué)要求。

其次，根本上講，對主權(quán)國家國家安全的現(xiàn)實威脅來自外部而非內(nèi)部，尤其來自具有較強綜合實力的其他主權(quán)國家。而主權(quán)國家的任何組成部分或相應(yīng)部分的區(qū)域性政權(quán)，不論綜合實力還是法律地位，都不具備單獨對抗其他可能有實力威脅其國家安全的主權(quán)國家的能力和資格。從其他國家的經(jīng)驗看，即使在國家結(jié)構(gòu)上實行聯(lián)邦制的國家，維護國家安全的主要職責和職權(quán)以及相應(yīng)的職能機關(guān)組織系統(tǒng)也屬于聯(lián)邦，其內(nèi)在原因是相同的?？梢姡芍鳈?quán)國家的全國性政權(quán)主導(dǎo)國家安全事務(wù)，與各國國家結(jié)構(gòu)的差異性無關(guān)。

再次，一些人士顧慮的以維護國家安全為借口侵犯人權(quán)的防范問題，從根本上講，要靠法治約束權(quán)力的運行，要靠全體國民增強對法治和國家安全的涵義及正確關(guān)系的理解，而非將本應(yīng)屬于中央的事權(quán)交給不適合行使此等權(quán)力的特別行政區(qū)。

在法治框架內(nèi)一國兩制條件下，根據(jù)職權(quán)職責相適應(yīng)的基本法理，中央與地方（包括特別行政區(qū)）在維護國家安全方面的分工原則應(yīng)是：中央負有主導(dǎo)責任，地方負有配合責任，中央為主、地方為輔，而不是條塊分割基礎(chǔ)上實行“誰的孩子誰抱走”。同樣，國家安全機關(guān)應(yīng)實行中央垂直領(lǐng)導(dǎo)體制而非“多級政權(quán)，多級國家安全機關(guān)”的分層領(lǐng)導(dǎo)體制。在特別行政區(qū)如何禁止危害國家安全的行為以及因在特別行政區(qū)實施危害國家安全行為而應(yīng)當依法承擔的制裁性法律責任，根據(jù)兩個特別行政區(qū)基本法第二十三條，應(yīng)當由各特別行政區(qū)自行立法予以規(guī)定。

因此，如果有關(guān)維護國家安全的全國性法律中規(guī)定了中央在各特別行政區(qū)維護國家安全時的職責和依法可以采取的防范措施，以及特別行政區(qū)如何配合中央維護國家安全等根據(jù)基本法不屬于高度自治事務(wù)的內(nèi)容，且根據(jù)基本法的規(guī)定將相關(guān)全國性法律列于基本法附件三，就可以在特別行政區(qū)直接實施包括司法適用。反之，如果相關(guān)法律僅以內(nèi)地情況為基本出發(fā)點，也未涉及中央與特別行政區(qū)關(guān)系，就不需要在香港實施。這正是“一國兩制”條件下的“法治”與“一國一制”條件下的“法治”不同的特色之一?！?/p>

（作者是中國社科院臺灣香港澳門法研究中心主任）