畢京津

[摘要]本文著眼于國(guó)際氣候外交，從地緣因素的影響、各個(gè)國(guó)家利益訴求的不同以及體制機(jī)制障礙等三方面分析了國(guó)際氣候外交的主要障礙，然后進(jìn)行了總結(jié)評(píng)述。

[關(guān)鍵詞]氣候外交；主權(quán)國(guó)家；利益訴求

氣候問題興起于上世紀(jì)七八十年代，伴隨著人類環(huán)保理念和對(duì)未來憂患意識(shí)的提高，而日益受到全人類的關(guān)注。

氣候問題因?yàn)槠溆绊懛秶膹V泛、涉及利益主體的多元、問題自身的復(fù)雜性等，解決起來尤為困難，是一個(gè)必須全人類共同采取合適行動(dòng)才有可能從根本上遏制其蔓延和惡化趨勢(shì)，直到最終扭轉(zhuǎn)的嚴(yán)峻問題。由于全世界缺少一個(gè)強(qiáng)有力的可以制定和推行氣候政策的體制機(jī)制，所以人類對(duì)于氣候問題的應(yīng)對(duì)現(xiàn)階段只能夠通過氣候外交談判的方式來兼顧各方訴求，在不斷地平衡和妥協(xié)中推向前進(jìn)。由于參與氣候談判各方所受到的影響不同、各自對(duì)于應(yīng)對(duì)氣候變化的決心各異以及各方利益?zhèn)戎攸c(diǎn)大相徑庭，所以國(guó)際氣候外交不可避免地會(huì)牽涉到復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)博弈和現(xiàn)實(shí)利益考量，因而使其自身變得風(fēng)云詭異，艱難異常。

由于地緣因素的差異、發(fā)展水平的不同以及政治體制的差別，各國(guó)對(duì)于應(yīng)對(duì)氣候變化的決心和態(tài)度是迥異的，利益訴求也有著巨大的甚至于很多時(shí)候是不可調(diào)和的矛盾。這些因素共同造成了國(guó)際氣候外交遲遲無法取得有效進(jìn)展的主要原因。對(duì)于這些阻礙國(guó)際氣候外交的因素進(jìn)行分析，有助于我們認(rèn)清現(xiàn)階段國(guó)際氣候外交的本質(zhì)和阻礙，更好地提出應(yīng)對(duì)之策，以推動(dòng)這一全人類共同事業(yè)的進(jìn)展。

1地緣影響的差別

氣候變化的影響具有全球性，沒有任何人和任何國(guó)家可以不受其影響而生活在世外桃源之中。但是，由于人類生存空間的廣大，氣候系統(tǒng)的復(fù)雜，各地區(qū)和各個(gè)國(guó)家所受到氣候變化的影響是不盡相同的。各國(guó)為了應(yīng)對(duì)氣候變化，不可避免的都要付出相應(yīng)成本，而由于所受到影響的不同，故而其愿意付出的成本也是不一樣的，這就導(dǎo)致了在協(xié)調(diào)氣候政策時(shí)候的第一個(gè)大的障礙。

根據(jù)受到氣候變化影響的地緣因素的不同，我將全世界的國(guó)家分為三類，下面依次闡述。

1.1受氣候變化影響最嚴(yán)重的國(guó)家

這些國(guó)家主要是大洋上的一些小島國(guó)和非洲中部地區(qū)以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的貧窮國(guó)家。氣候變化，特別是全球氣候變暖，使得海平面升高，這直接威脅到了那些大洋上的小島國(guó)。這些小島國(guó)，例如毛里求斯、波利尼西亞以及馬爾代夫等，其國(guó)土就是一系列分布于大洋上的小島，這些小島面積狹小，海拔很低，十分容易受到海水的侵蝕和淹沒，一旦海平面上升，那么其大部分乃至于全部的國(guó)土都有可能被淹沒，這將直接導(dǎo)致國(guó)家生存危機(jī)。因而，這些大洋上的小島國(guó)是對(duì)氣候變化最為敏感也是推動(dòng)國(guó)際氣候外交最積極的國(guó)家。

另外，就是一些位于非洲赤道地區(qū)附近的貧窮農(nóng)業(yè)國(guó)家。這些國(guó)家本身以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，又缺乏工業(yè)對(duì)于農(nóng)業(yè)的支撐，沒有化肥、農(nóng)機(jī)和灌溉系統(tǒng)，完全靠天吃飯，其大部分的人民本身就處于饑餓的邊緣。全球氣候變化所導(dǎo)致的干旱和洪水正日益頻繁地侵襲著這些國(guó)家，對(duì)于它們賴以為生的農(nóng)業(yè)造成了越打越大的影響，因而也就威脅到了其國(guó)民生存的基礎(chǔ)。這些國(guó)家也是受到氣候影響最為嚴(yán)重的國(guó)家。

1-2受到氣候變化影響但不是特別嚴(yán)重的國(guó)家

其次是位于中緯度地區(qū)的國(guó)家。這些國(guó)家數(shù)量眾多，也都在不同層次上受到了氣候變化的影響，然而這些影響雖然有的也比較明顯，卻不如第一類國(guó)家那樣致命。這些國(guó)家雖然也認(rèn)可氣候變化對(duì)人類的影響，其應(yīng)對(duì)氣候變化、參與國(guó)際氣候談判的積極性卻不如第一類國(guó)家。這類國(guó)家對(duì)于氣候變化的態(tài)度由于其他因素的差別也各不相同，但是無論是積極還是消極，其背后考量的因素往往都不是氣候變化本身，而是更為現(xiàn)實(shí)的政治和經(jīng)濟(jì)利益。這類國(guó)家的代表和美國(guó)、歐盟國(guó)家以及中國(guó)。

美國(guó)位于北半球中緯度地區(qū)，自身自然條件優(yōu)越，受到氣候變化的影響因素較小，氣候變化本身的影響不是美國(guó)參與國(guó)際氣候外交的主要考量，其對(duì)國(guó)際氣候外交的參與更多是出于政治、經(jīng)濟(jì)利益的需要。所以，我們可以看到美國(guó)在執(zhí)行國(guó)際氣候變化應(yīng)對(duì)協(xié)議時(shí)候的消極態(tài)度，對(duì)于氣候政策的不斷反復(fù)等匪夷所思、枉顧國(guó)家形象的舉動(dòng)，其背后都是現(xiàn)實(shí)利益考量的結(jié)果。

歐盟本身所受到氣候變化的影響程度和美國(guó)類似，但是出于團(tuán)結(jié)歐盟各成員國(guó)的政治理念需要以及遏制競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的政治博弈考慮，歐盟對(duì)于氣候變化國(guó)際外交的推動(dòng)一直是很積極的。但是這種積極更多地體現(xiàn)在對(duì)于更高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)地推動(dòng)和對(duì)碳排放稅等綠色貿(mào)易壁壘的建立，而對(duì)于分享環(huán)保技術(shù)并對(duì)第三世界國(guó)家提供支持則并不積極。

中國(guó)自身也受到了氣候變化的影響，并且面臨著遠(yuǎn)比其他國(guó)家更加嚴(yán)峻的生態(tài)惡化考驗(yàn)，因而中國(guó)一直積極參加國(guó)際氣候變化談判。中國(guó)出于自身發(fā)展的需要，出于對(duì)世界氣候變化歷史的認(rèn)知，一直堅(jiān)持著“共同但有區(qū)別”的責(zé)任，團(tuán)結(jié)廣大發(fā)展中國(guó)家一道對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家施壓，為自身爭(zhēng)取更多的發(fā)展和生存權(quán)益。這種做法也是一種應(yīng)對(duì)氣候變化與兼顧自身發(fā)展的平衡策略。

除此了美國(guó)、歐盟國(guó)家和中國(guó)之外，還存在著大量的該類國(guó)家，他們由于受到了氣候變化某種程度上的影響，但是這種影響本身又不是特別迫切，所以他們的態(tài)度概括起來就是參與但是不甚積極，同時(shí)在國(guó)際氣候變化談判中混入政治經(jīng)濟(jì)利益的考量，為自身爭(zhēng)取更多的現(xiàn)實(shí)利益。其本質(zhì)上和美國(guó)、歐盟以及中國(guó)的策略同出一脈，只是表現(xiàn)各不相同。

1.3可能從氣候變化中受益的國(guó)家

這些國(guó)家的代表是加拿大和俄羅斯，還包括挪威、芬蘭和瑞典等北歐國(guó)家。由于全球氣候變化，北極地區(qū)的冰蓋逐年縮小，逐漸形成了一條可以橫穿北極地區(qū)的航路；同時(shí)，幾百萬年以來隱藏在北極冰蓋之下的大量石油和天然氣的開采也變得更為容易，擁有大量北極沿岸地區(qū)的加拿大和俄羅斯將會(huì)從中獲益。全球氣候變化在加拿大和俄羅斯大部分地區(qū)帶來的都是氣候變暖，降水增加和糧食產(chǎn)量上漲，有利于對(duì)于占國(guó)土最大面積的高寒無人區(qū)的開發(fā)，會(huì)使得加俄兩國(guó)獲得巨大利益。因而，他們對(duì)于國(guó)際氣候外交的談判態(tài)度是消極和觀望的，出于順應(yīng)國(guó)際政治大趨勢(shì)的考慮可能會(huì)參與其中，但是并不會(huì)真心地推動(dòng)國(guó)際氣候談判的進(jìn)行。因?yàn)檫@不符合它們的利益。endprint

由以上分析可見，從地緣角度來看，不同國(guó)家由于受到的氣候變化影響的程度和內(nèi)容各不相同，因而其對(duì)于參與國(guó)際氣候外交的態(tài)度和熱情都是不一樣的，導(dǎo)致要形成統(tǒng)一的國(guó)際氣候政策并且使得國(guó)際社會(huì)成員采取統(tǒng)一行動(dòng)變得十分困難。這成為了國(guó)際氣候外交的第一個(gè)大的現(xiàn)實(shí)障礙。

2各參與方利益訴求的不同

主權(quán)國(guó)家是現(xiàn)代國(guó)際政治的參與主體，所有主要的國(guó)際政治交往都是主權(quán)國(guó)家之間的互動(dòng)，國(guó)際氣候談判也不例外。主權(quán)國(guó)家的特點(diǎn)是主權(quán)至上原則和利益至上原則。主權(quán)至上原則意味著每個(gè)主權(quán)國(guó)家都有主動(dòng)選擇自身政治制度、發(fā)展道路和方針政策的權(quán)利，雖然這種權(quán)利經(jīng)常遭到霸權(quán)主義和強(qiáng)權(quán)政治的破壞，但是總體上仍然是國(guó)際公認(rèn)和通行的準(zhǔn)則。利益至上原則指的是主權(quán)國(guó)家在制定本國(guó)政策尤其是對(duì)外交往政策的時(shí)候，其出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是為本國(guó)爭(zhēng)取最大的政治、經(jīng)濟(jì)利益，其首先考量的是作為國(guó)家本身的需要，而作為全人類共同的利益和考量則在其次。既然主權(quán)國(guó)家擁有主權(quán)至上和利益至上這兩個(gè)重要的特點(diǎn)，那么我們?cè)谟^察國(guó)際氣候談判的時(shí)候，就必須注意到各個(gè)國(guó)家內(nèi)部發(fā)展上的差異。因?yàn)椴煌陌l(fā)展水平必然帶來不同的政策實(shí)施，而不同的發(fā)展環(huán)境也必然導(dǎo)致不同的利益訴求，在主權(quán)至上和利益至上的原則下，不同的政策和利益訴求也就意味著在氣候談判中不同諸多難以調(diào)和的矛盾。下面依然以美國(guó)、歐盟國(guó)家和中國(guó)為例來分析

2.1美國(guó)

美國(guó)作為世界上最強(qiáng)大的國(guó)家，一直以來都秉持“美國(guó)優(yōu)先”和“美國(guó)例外”的政治理念，這種理念體現(xiàn)到政治上就是“單邊主義”。美國(guó)很少會(huì)在現(xiàn)實(shí)政治活動(dòng)中估計(jì)其他國(guó)家的觀感和利益，這點(diǎn)在氣候談判中表現(xiàn)的尤為明顯。美國(guó)位于中高緯度地區(qū)，國(guó)土廣袤、資源豐富，受到氣候變化的影響較小：其自身擁有世界上最多的財(cái)富和最先進(jìn)的技術(shù)，應(yīng)對(duì)不利氣候影響的能力很強(qiáng)：美國(guó)人秉持消費(fèi)主義理念，能源和資源消耗量遠(yuǎn)高于其他國(guó)家，享受著極高的收入水平，同時(shí)也伴隨著極高的人均碳排放當(dāng)量：美國(guó)的經(jīng)濟(jì)和人口依然處于擴(kuò)張過程中，對(duì)于碳排放空間有著巨大的需求。

上述種種因素，決定了美國(guó)對(duì)于國(guó)際氣候氣候變化本身不是特別敏感，對(duì)于國(guó)際氣候談判和達(dá)成的各項(xiàng)減排協(xié)議也不甚積極。共和黨的小布什政府在任的時(shí)候出于維護(hù)本國(guó)能源和制造業(yè)利益的考慮，雖然頂著世界第一大碳排放國(guó)的帽子但依然冒天下之大不韙而拒簽了《京都議定書》；而民主黨的奧巴馬政府雖然批準(zhǔn)了《巴黎氣候協(xié)定》，可是卻是以行政命令的形式，在國(guó)會(huì)的立法被否決，可見美國(guó)決策層對(duì)于該項(xiàng)協(xié)定依然不是特別重視：而共和黨的特朗剖政府上臺(tái)以后即可便又廢除了《巴黎氣候協(xié)定》，引起了舉世嘩然。

作為一直以“世界燈塔”自居的美國(guó)，敢于這樣不顧國(guó)際輿論觀感大行其道，固然有國(guó)內(nèi)黨派政治的傾軋，但是其根本原因還是國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，體現(xiàn)的是主權(quán)至上的原則。當(dāng)然，美國(guó)對(duì)于國(guó)際氣候談判并非完全不參與。美國(guó)參與了國(guó)際碳排放機(jī)制的商討和建立，積極推動(dòng)更高標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于環(huán)保技術(shù)也進(jìn)行了大量投資。但是這些舉動(dòng)的目的都在于保持美國(guó)自身在國(guó)際上的話語權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)地位，同時(shí)為美國(guó)企業(yè)爭(zhēng)奪市場(chǎng)和話語權(quán)。其本質(zhì)的原因還是徹底的利益考量。

2.2歐盟

歐盟并不是一個(gè)單一國(guó)家，而是一個(gè)通過諸多發(fā)展水平和文化傳統(tǒng)相似的歐洲國(guó)家通過讓渡一部分主權(quán)權(quán)利構(gòu)成的國(guó)家聯(lián)盟。歐盟國(guó)家普遍的特點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)但限于停滯。與美國(guó)相比，歐盟國(guó)家的人均收入也位于發(fā)達(dá)國(guó)家行列，但是其經(jīng)濟(jì)和人口增長(zhǎng)在高位維持了一個(gè)停滯的狀態(tài)。歐盟國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，普遍以金融和服務(wù)業(yè)為主，其碳排放量較少。歐盟國(guó)家普遍生活水平高，生態(tài)環(huán)境優(yōu)美。發(fā)達(dá)而停滯的經(jīng)濟(jì)，使得歐盟對(duì)于碳排放量的增長(zhǎng)需要不甚迫切：較高的生活水平則意味著對(duì)于環(huán)保的強(qiáng)烈關(guān)注，因而歐盟具備了強(qiáng)力推動(dòng)國(guó)際氣候談判和減排政策的基礎(chǔ)。

同時(shí)，已經(jīng)嚴(yán)重去工業(yè)化從而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)空心化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯的歐盟國(guó)家對(duì)于其他國(guó)家的發(fā)展是十分警惕的，國(guó)家氣候談判正好為其提供了一個(gè)道義上的制高點(diǎn)，可以對(duì)其他競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的發(fā)展進(jìn)行抑制：作為一個(gè)超國(guó)家的聯(lián)盟，氣候政策正好也提供了一個(gè)凝聚各成員國(guó)的共同理念。因此，積極參與國(guó)際氣候談判，推動(dòng)國(guó)際節(jié)能減排便十分符合歐盟的利益，因而得到了歐盟的大力推進(jìn)。

歐盟力圖在國(guó)際氣候談判中推動(dòng)較高幅度的減排標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于美國(guó)、日本以及中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展制造障礙：同時(shí)，作為巨大的進(jìn)口市場(chǎng)，提出了對(duì)其他國(guó)家商品征收碳排放稅的方式來遏制其他國(guó)家的出口，但是遭到了眾多國(guó)家的反對(duì)：對(duì)于其他不發(fā)達(dá)國(guó)家的節(jié)能減排也進(jìn)行了一定程度的援助，但是幅度很小，更多是一種示范效應(yīng)。歐盟積極提倡和推動(dòng)國(guó)際氣候談判的主要目的在于凝聚內(nèi)部共識(shí)和遏制競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，同時(shí)搶占道義制高點(diǎn)，爭(zhēng)奪話語權(quán)。這使得歐盟在氣候外交領(lǐng)域與其他各主要的大國(guó)都產(chǎn)生了一定程度的沖突。

2.3中國(guó)

改革開放后的中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，碳排放量急劇增長(zhǎng)。在可預(yù)見的將來，由于國(guó)家發(fā)展的需要，中國(guó)的碳排放量還將有不小幅度的上升，因而面臨著國(guó)際社會(huì)越來越大的減排壓力。中國(guó)一直“負(fù)責(zé)任大國(guó)”的理念，積極參與國(guó)際氣候變化談判，在維護(hù)全人類共同生存權(quán)益的同時(shí)為自己爭(zhēng)取發(fā)展權(quán)益。中國(guó)根據(jù)國(guó)際氣候變化和工業(yè)發(fā)展的歷史創(chuàng)造性地提出了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”這一原則，堅(jiān)決團(tuán)結(jié)廣發(fā)發(fā)展中國(guó)家和新興市場(chǎng)國(guó)家，在國(guó)際氣候談判中理清責(zé)任，要求發(fā)達(dá)國(guó)家為自己過去的排放承擔(dān)更多責(zé)任，合理分配國(guó)際碳排放額度。由于處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和工業(yè)化發(fā)展的前中期，所以中國(guó)的碳排放是不可避免的，爭(zhēng)取發(fā)展權(quán)益成為了中國(guó)參與國(guó)際氣候談判的主要目標(biāo)之一。

由上可見，氣候談判的各主要參與方都是基于本國(guó)自身的利益，考慮了自身發(fā)展權(quán)益的基礎(chǔ)上參與國(guó)際氣候談判的。其中不可避免的會(huì)帶來利益沖突，何況有的參與方其本身的目的就在于對(duì)其他國(guó)家的遏制。參與國(guó)際氣候變化的各個(gè)國(guó)家秉持主權(quán)至上和利益至上的原則參與國(guó)際氣候談判，不可避免地出現(xiàn)了一系列的沖突，因而使得國(guó)際氣候外交困難重重。這是國(guó)際氣候外交的第二個(gè)大的障礙。

國(guó)際氣候外交本身是一個(gè)牽涉了諸多方面、摻雜了眾多利益考量的復(fù)雜過程。不同的國(guó)家在里面秉持著不同的利益訴求和現(xiàn)實(shí)考量，發(fā)出不同的聲音，影響國(guó)際氣候政策的制定，使得要達(dá)成共同的可以執(zhí)行的政策變得十分困難。而即便是已經(jīng)制定好了的各方達(dá)成共識(shí)的國(guó)際氣候政策，其在執(zhí)行的時(shí)候也由于缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督和執(zhí)行措施，而往往會(huì)走樣變味。

由此可見，國(guó)際氣候外交是存在著體制機(jī)制障礙的。這種體制機(jī)制障礙主要包含兩個(gè)方面。

3缺乏強(qiáng)有力的政策制定和執(zhí)行機(jī)構(gòu)

由于國(guó)家主權(quán)的神圣而不可侵犯性，使得當(dāng)今時(shí)代，缺乏一個(gè)可以超越國(guó)家主權(quán)權(quán)利、統(tǒng)一各方利益來制定共同的國(guó)際氣候政策并保證其實(shí)施的機(jī)構(gòu)。聯(lián)合國(guó)作為世界上最大的國(guó)際組織，其影響力也更多地體現(xiàn)在協(xié)調(diào)、議事和調(diào)停上面，而且其權(quán)威經(jīng)常遭到各成員國(guó)特別是某些奉行霸權(quán)主義和強(qiáng)權(quán)政治的大國(guó)的破壞。聯(lián)合國(guó)無法單獨(dú)的制定政策并且保證其各個(gè)成員國(guó)都按照該政策進(jìn)行實(shí)施。聯(lián)合國(guó)是當(dāng)今世界以主權(quán)國(guó)家為主，國(guó)際組織勢(shì)力弱小的一個(gè)注腳。

具體到氣候變化領(lǐng)域，雖然國(guó)際上存在著定期氣候談判會(huì)晤機(jī)制，但是這只是提供了一個(gè)談判乃至于爭(zhēng)吵的場(chǎng)所，而絲毫沒有決定權(quán)。所有的政策都有賴于各個(gè)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人和代表的博弈和妥協(xié)，從而使得決策效率極其低下，且往往根本無法達(dá)成有建設(shè)性的協(xié)議。即便是很多時(shí)候已經(jīng)達(dá)成的協(xié)議，也會(huì)很容易地被某些國(guó)家賴賬或者是陽奉陰違，而國(guó)際社會(huì)沒有辦法對(duì)其進(jìn)行制止。這些全都是體制機(jī)制缺失的結(jié)果。

4總結(jié)

在現(xiàn)階段以主權(quán)國(guó)家為主要參與對(duì)象的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，國(guó)際氣候外交的征途注定是坎坷而不會(huì)一帆風(fēng)順的。各個(gè)國(guó)家受到氣候變化的影響是不同的，其可以下定的決心和愿意付出的代價(jià)是截然不同：同時(shí)，各方對(duì)于自身利益的追逐也必然會(huì)使得國(guó)際氣候外交變得復(fù)雜而尖銳。而相應(yīng)的政策制定和執(zhí)行的體制機(jī)制缺失，則使得政策的制定和執(zhí)行變得舉步維艱。這一切，都是阻礙國(guó)際氣候變化取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的主要障礙。endprint