胡建剛（南京森林警察學(xué)院治安系，江蘇南京210023）

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論服務(wù)型警務(wù)模式的特性與運(yùn)行機(jī)制

胡建剛
（南京森林警察學(xué)院治安系，江蘇南京210023）

摘要：服務(wù)型警務(wù)模式是以人民是否滿意為標(biāo)準(zhǔn)和是否滿足公眾安全需求為本位的警務(wù)多元供給模式，通過政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)三個(gè)方面的相互配合，協(xié)同供給警務(wù)產(chǎn)品來實(shí)現(xiàn)社會(huì)基本的公共秩序和滿足不同階層民眾的多元安全需求。它具有服務(wù)性、有限性、參與性、回應(yīng)性、公開性、有效性等特征。公民對(duì)警務(wù)的參與，實(shí)際上反映了警察職能所經(jīng)歷的后現(xiàn)代解構(gòu)，政府控制的正式警務(wù)不再是公共安全唯一的供給者，警務(wù)供給結(jié)構(gòu)完整性仰賴警務(wù)服務(wù)的多元化與社會(huì)化格局。

關(guān)鍵詞：服務(wù)型警務(wù)模式；警務(wù)改革

一、服務(wù)型警務(wù)模式的概念

服務(wù)型警務(wù)模式是從后工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，順應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的趨勢(shì)，在民主化運(yùn)動(dòng)的深入和公民社會(huì)崛起的背景下，通過對(duì)公共管理革命成果的吸納，積極變革警務(wù)運(yùn)行機(jī)制和警務(wù)供給方式，警察與公眾之間建立良性互動(dòng)的戰(zhàn)略性伙伴關(guān)系，實(shí)行管理與服務(wù)并重，吸納社會(huì)力量共同參與公共安全的維護(hù)，以人民是否滿意為標(biāo)準(zhǔn)和是否滿足公眾安全需求為本位的警務(wù)多元供給模式。

服務(wù)型警務(wù)模式的構(gòu)建有賴于政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)三個(gè)方面的相互配合。政府通過其職能部門警察提供的警務(wù)服務(wù)保證良好的社會(huì)治安秩序和公共安全，市場(chǎng)通過保安服務(wù)公司等私人機(jī)構(gòu)提供的警務(wù)產(chǎn)品滿足社會(huì)不同群體對(duì)安全消費(fèi)的需求，公民社會(huì)通過志愿服務(wù)和奉獻(xiàn)精神實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安的自主維護(hù)。

人民是否滿意是任何一個(gè)現(xiàn)代政府能否存續(xù)的合法性基礎(chǔ)。中國執(zhí)政者提出服務(wù)型政府的建設(shè)，首先淵源于新中國內(nèi)生的執(zhí)政理念，從毛澤東主席提出“全心全意為人民服務(wù)”的口號(hào)，到胡錦濤同志在黨的十七大報(bào)告中的指示，中國政府必然選擇“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”之路。其次，服務(wù)型政府隨著西方的新公共服務(wù)改革和新公共管理運(yùn)動(dòng)而成為政府改革的導(dǎo)向性潮流，以服務(wù)精神引領(lǐng)改革也同樣是中國政府的目標(biāo)。服務(wù)型政府理念強(qiáng)調(diào)政府的有限性和承認(rèn)政府存在失靈性，而通過政府、市場(chǎng)和社會(huì)協(xié)同供給公共產(chǎn)品和公共服務(wù)來滿足不同階層民眾的多元需求。警察的職能取向和政府的使命密切相關(guān)，服務(wù)性警務(wù)正是在服務(wù)型政府框架下的進(jìn)一步拓展，強(qiáng)化了警察“為人民服務(wù)”的定位。

談到服務(wù)型警務(wù)改革的設(shè)計(jì)，必須對(duì)警察傳統(tǒng)性職能進(jìn)行批判性反思。毫無疑問警察已經(jīng)不能僅僅滿足于單一的執(zhí)法性功能，而必須在有效打擊違法犯罪的同時(shí)，兼顧一些社會(huì)性服務(wù)。但泛化的服務(wù)論也給警察帶來相當(dāng)?shù)睦Щ?，“有警必接、有難必幫、有險(xiǎn)必救、有求必應(yīng)”一度作為公安機(jī)關(guān)對(duì)加強(qiáng)警察服務(wù)社會(huì)的承諾而獲得贊譽(yù)，但在警務(wù)實(shí)踐中卻不得不面臨警察行為規(guī)定性的職業(yè)倫理沖突和法律風(fēng)險(xiǎn)，警察的服務(wù)仍然不可能擺脫有限性的魔咒。因此，必須精確定位警察的服務(wù)職能或服務(wù)型警務(wù)的內(nèi)涵。

知識(shí)的不足、理性的有限以及資源的稀缺始終是人類難以超越的現(xiàn)狀，警察機(jī)構(gòu)同樣應(yīng)該破除全能警察的理想主義，在反思現(xiàn)代警察締造以來的三次警務(wù)革命所積累的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行重構(gòu)。從目前服務(wù)性警務(wù)發(fā)展的進(jìn)程來看，對(duì)警察職能有限性的承認(rèn)與警務(wù)社會(huì)化的推進(jìn)是核心問題，其他探討是漸進(jìn)地圍繞著兩個(gè)核心問題展開和深入的。

二、服務(wù)型警務(wù)模式的特性

（一）服務(wù)性

服務(wù)型警務(wù)必然會(huì)繼承管理型警務(wù)中的全部治安管理職能，在實(shí)際執(zhí)法時(shí)，警察職權(quán)的行使必須“建立在為社會(huì)服務(wù)的原則基礎(chǔ)上，管理是手段，服務(wù)是目的”［1］。

“管理就是服務(wù)，政府的存在是為了滿足社會(huì)的需要，政府應(yīng)該盡可能地為社會(huì)提供滿意的公共物品。”［2］服務(wù)型警務(wù)以公眾是否滿意為目標(biāo)，它改變了過去警察主導(dǎo)型警務(wù)服務(wù)供給的單一模式，警察與公眾的關(guān)系從管理與被管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)與消費(fèi)的關(guān)系，由“我為治安管人民”向“我為人民管治安”轉(zhuǎn)變。市縣層面的警務(wù)供給，實(shí)行“110”、“119”、“122”的聯(lián)網(wǎng)，提供集戶籍、交通、消防、出入境以及特種行業(yè)等多項(xiàng)公安行政審批的警務(wù)工作一站式服務(wù)，讓其真正成為便民服務(wù)的窗口和改善警民關(guān)系的橋梁。居民區(qū)的警務(wù)供給，要推進(jìn)社區(qū)警務(wù)室的建設(shè)，使其真正成為社區(qū)民警直接為群眾辦事、解決困難的服務(wù)點(diǎn)和聯(lián)系點(diǎn)。

（二）有限性

首先，服務(wù)產(chǎn)品有限，不是所有的社會(huì)安全服務(wù)都要由政府提供，警察服務(wù)必須定位在覆蓋面盡可能廣的純公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上；其次，服務(wù)主體有限，不能把警察看作是公共服務(wù)的唯一提供者，各種非政府組織、保安服務(wù)公司和公民個(gè)人也是公共服務(wù)的有效提供者；再次，政府支出有限，要防范警察機(jī)構(gòu)以公共服務(wù)為名，提高公共預(yù)算和公共支出水平，片面地追求部門擴(kuò)張的自利行為；最后，服務(wù)管制有限，服務(wù)型警務(wù)并不意味著警察職能僅是提供公共服務(wù)，與此同時(shí)警察還承擔(dān)著對(duì)提供公共產(chǎn)品的其他主體進(jìn)行管制的職責(zé)。服務(wù)型警務(wù)的基本目標(biāo)是普遍地滿足公共安全的底線需求，社會(huì)安全的高端需求則應(yīng)由市場(chǎng)和社會(huì)提供。

（三）參與性

公民對(duì)警務(wù)的參與，實(shí)際上反映了警察職能所經(jīng)歷的后現(xiàn)代解構(gòu)，政府控制的正式警務(wù)不再是公共安全的唯一供給者，警務(wù)供給結(jié)構(gòu)完整性仰賴警務(wù)服務(wù)的多元化與社會(huì)化格局。隨著中國中產(chǎn)階級(jí)隊(duì)伍的不斷壯大，人們對(duì)安全產(chǎn)品的需求必然越來越高，政府應(yīng)通過公共政策的制定來激勵(lì)市場(chǎng)機(jī)制的介入和志愿者參與警務(wù)的供給。警察無疑是正式警務(wù)的中堅(jiān)力量，圍繞著警察工作的開展，既要堅(jiān)持傳統(tǒng)的群眾路線下吸納社會(huì)一切治安資源融入治安綜合治理的網(wǎng)絡(luò)，還要構(gòu)建新的協(xié)警隊(duì)伍分擔(dān)警察的非核心工作和負(fù)擔(dān)。例如正確引導(dǎo)民間反扒隊(duì)伍的建設(shè)和管理，使之成為警察打擊盜竊犯罪的有力幫手。治安承包是對(duì)警務(wù)市場(chǎng)化機(jī)制的一個(gè)補(bǔ)充，如同對(duì)提供破案線索的懸賞以及對(duì)見義勇為的公民予以獎(jiǎng)賞一樣，治安承包體現(xiàn)的是激勵(lì)機(jī)制被進(jìn)一步擴(kuò)展至公共安全領(lǐng)域。近幾年西方的警務(wù)創(chuàng)新也非常注重將社會(huì)力量納入警務(wù)的供給，例如英國政府提出的“警察改革法草案”規(guī)定，具備警務(wù)功能的相關(guān)行業(yè)經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)與警察的審核后，可以接受警察機(jī)構(gòu)授予的部分警察權(quán)，以幫助警察維護(hù)公共秩序和制止犯罪行為的發(fā)生。

（四）回應(yīng)性

警務(wù)的回應(yīng)要求公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法中對(duì)公眾正當(dāng)?shù)陌踩V求和秩序需求給予積極應(yīng)答，能解決的給出時(shí)間表，不能解決的解釋原因。近年來,中國警方在回應(yīng)方面做了很多有益的嘗試，如警務(wù)承諾制度、警察行政首長固定時(shí)間接待、舉行交通信號(hào)設(shè)置聽證等，但仍有一些問題，主要是：其一，警方缺乏回應(yīng)動(dòng)力。受中國傳統(tǒng)政治文化的影響,一些警察錯(cuò)誤地認(rèn)為公民無權(quán)干涉警察執(zhí)法，片面夸大警察執(zhí)法的保密要求，將警務(wù)工作神秘化。其二，警方回應(yīng)方式落伍，回應(yīng)效率低下。特別是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的公安機(jī)關(guān)，“官本位”現(xiàn)象依然很嚴(yán)重，一般仍然依賴信訪、媒體報(bào)道等傳統(tǒng)方式了解群眾的訴求，回應(yīng)周期很長，難以取得令人滿意的效果。其三，回應(yīng)向度上，重視上級(jí)公安機(jī)關(guān)或政府的批示，輕視廣大社會(huì)公眾的訴求。

回應(yīng)性要求警察主動(dòng)走訪聯(lián)系群眾，深入了解社情民意，全面掌握社會(huì)治安動(dòng)態(tài)，幫助反映群眾的合理訴求，經(jīng)常性地組織開展矛盾糾紛排查活動(dòng)，尤其著重加強(qiáng)對(duì)征地拆遷、勞資糾紛、醫(yī)患糾紛、企業(yè)破產(chǎn)、環(huán)境污染、社會(huì)保障等重點(diǎn)領(lǐng)域的矛盾排查，做到底數(shù)清、情況明，對(duì)排查出來的矛盾糾紛，積極會(huì)同有關(guān)部門展開針對(duì)性的化解處置工作。通過設(shè)立咨詢電話、服務(wù)信箱、網(wǎng)上互動(dòng)平臺(tái)等途徑，暢通社情民意表達(dá)渠道，避免不滿情緒過度壓抑，進(jìn)而聚集爆發(fā)，形成群體性事件。

回應(yīng)性要求不斷完善公安信訪工作長效機(jī)制。應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)市、縣、派出所三級(jí)領(lǐng)導(dǎo)接訪制度，通過主動(dòng)上門走訪、預(yù)約接訪、網(wǎng)上接訪等多渠道解決信訪問題，積極開展公安信訪積案的集中清理，圍繞歷年來專項(xiàng)整治活動(dòng)中尚未停訪息訴的案件組織開展化解攻堅(jiān)，及時(shí)化解信訪積案；拓展刑偵基礎(chǔ)工作服務(wù)領(lǐng)域，對(duì)所有刑事立案情況實(shí)行電話及短信告知，加強(qiáng)與群眾溝通，打消群眾顧慮。

（五）公開性

管制型政府在運(yùn)行過程中一個(gè)很大的特點(diǎn)便是自我封閉性，工作的內(nèi)容和程序不公開，廣大公眾缺乏知情權(quán)，信息的獲取成為一種特權(quán)。一些公務(wù)人員正是利用占有公共信息的不對(duì)稱性來以權(quán)謀私、欺上瞞下，嚴(yán)重地?fù)p害公共利益。中國政府行政中傳統(tǒng)的“法不可知，則威不可測(cè)”觀念依然根深蒂固,頑強(qiáng)的路徑依賴性制約了政府及其職能部門行政公開與信息開放，制約了公民知情權(quán)，阻礙了政府公共服務(wù)的改革［3］。

在政府諸多職能部門中，警察機(jī)構(gòu)與公眾的生活有著極為廣泛和頻繁的接觸，肩負(fù)著維護(hù)公共安全和社會(huì)秩序穩(wěn)定的重要使命。長期以來,警察工作被人為地蒙上了一層神秘的色彩，導(dǎo)致了警察組織不斷脫離群眾，警民關(guān)系逐漸疏遠(yuǎn)，違背了警察組織走群眾路線的工作宗旨。隨著后現(xiàn)代社會(huì)的到來，信息技術(shù)迅速發(fā)展、社會(huì)信息量日益膨脹、公眾自身權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，使得警察掌握的犯罪信息和公共安全指標(biāo)越來越為社會(huì)公眾所關(guān)注，警務(wù)信息已經(jīng)不再可能被警察組織所壟斷，社會(huì)治安狀況公開成為必然選擇。

警務(wù)執(zhí)法所承載的職責(zé)和公眾所期望的秩序安全有著最終的一致性，它必然要求警察與公眾建立起相互認(rèn)同的和諧關(guān)系，而警務(wù)信息公開則是獲得公眾信任和支持的重要基礎(chǔ)。通過透明的執(zhí)法，公眾能理解法律的規(guī)范、管理的尺度、案件查處的過程，從而減少對(duì)警察執(zhí)法的猜疑和誤解。警務(wù)信息公開也是“法律面前人人平等”的正義原則的彰顯。警務(wù)信息由警察所掌握，如果不向公眾開放，就會(huì)使政府與行政相對(duì)方出現(xiàn)嚴(yán)重的信息失衡而處于不對(duì)等的法律地位。同時(shí),通過警務(wù)執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)性示范，可以指引公眾在自身權(quán)利受到侵害時(shí)尋求合法的救濟(jì)。

警務(wù)信息公開涉及的一個(gè)重大問題就是對(duì)公民隱私權(quán)的保護(hù)。個(gè)案層面的詳細(xì)內(nèi)容，很多都是有關(guān)涉案人員的基本信息和個(gè)人隱私資料。對(duì)個(gè)案警務(wù)內(nèi)容的披露和使用，既關(guān)系到公民基本人權(quán)的現(xiàn)實(shí)保護(hù),也影響到警方內(nèi)部以及與其他國家機(jī)構(gòu)之間信息的交換和共享［4］。在警務(wù)內(nèi)容披露中，應(yīng)當(dāng)確立以下兩項(xiàng)原則，對(duì)公民的隱私權(quán)進(jìn)行公平、合理和必要的限制，以平衡保障必要的警務(wù)知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)：其一，社會(huì)公共利益需要原則。比如，一般公民的桃色新聞可以作為隱私權(quán)的保護(hù)對(duì)象不能披露，但官員或政界要人過去或現(xiàn)在的桃色事件被披露，不能認(rèn)為其隱私權(quán)受到侵犯。有學(xué)者認(rèn)為，政府官員放棄部分隱私權(quán)或甘愿受到限制，是可以從社會(huì)那里得到回報(bào)的，即可以從社會(huì)的普遍尊重、實(shí)現(xiàn)抱負(fù)、成就感和物質(zhì)待遇四個(gè)方面體會(huì)到與普通人的不同。從利益平衡的角度，對(duì)政府官員的隱私給予限制是公平合理的［5］。其二，警察機(jī)關(guān)向新聞媒體公開信息應(yīng)避免使犯罪嫌疑人陷入輿論審判。刑事訴訟遵循的無罪推定原則認(rèn)為，犯罪嫌疑人在未經(jīng)法定程序?qū)徟兄熬鶓?yīng)假定為無罪，雖然應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開犯罪嫌疑人的涉案信息，但此項(xiàng)公開不應(yīng)當(dāng)使犯罪嫌疑人陷入輿論審判的境地，防止侵害對(duì)犯罪嫌疑人的無罪推定原則。

（六）有效性

現(xiàn)代社會(huì)是由高度分化的職業(yè)構(gòu)成的，任何一個(gè)職業(yè)存在的價(jià)值，都只能基于本職工作和分內(nèi)事務(wù)，既不能擴(kuò)大更不能懈怠。某項(xiàng)職業(yè)必須準(zhǔn)確定位才能實(shí)現(xiàn)其服務(wù)的有效性，若突破自己的職責(zé)范圍，必定影響自己必須完成的本職目標(biāo)。警務(wù)的有效性是指警務(wù)供給對(duì)實(shí)現(xiàn)警務(wù)目標(biāo)所顯示的效率、效果、效益的綜合反映，是衡量和評(píng)價(jià)警務(wù)服務(wù)的重要標(biāo)準(zhǔn)和尺度。

服務(wù)型警務(wù)的有效性首先表現(xiàn)為公安機(jī)關(guān)治安管理和刑事司法職能的實(shí)現(xiàn)。警察集中精力打擊違法犯罪活動(dòng)，提供良好的治安秩序，增加公眾的安全感，這是公安機(jī)關(guān)的根本任務(wù)，也是對(duì)社會(huì)的最好服務(wù)。警務(wù)提供的服務(wù)必須體現(xiàn)在法定的預(yù)防犯罪、治安管理和刑事追訴的本職工作中，通過營造“發(fā)案少，秩序好，社會(huì)穩(wěn)定、群眾滿意”的良好治安秩序，實(shí)現(xiàn)警察警務(wù)服務(wù)的有效性。同時(shí)，作為公共權(quán)力的代理者，警務(wù)人員還負(fù)有通過制度的供給改善服務(wù)效能的職責(zé)。例如，在城市車輛不斷增多、交通堵塞日益嚴(yán)重的情況下，交警提供的警務(wù)服務(wù)就通過推行快速處置道路交通事故制度而提高了有效性。一些小碰擦、車輛能夠移動(dòng)的交通事故，如果事實(shí)清楚、雙方無爭(zhēng)議，可以自行拍照留證據(jù)，當(dāng)事雙方自行協(xié)商處理，及時(shí)將各自車輛開走而不必等待交警趕來，讓交通在更短時(shí)間內(nèi)恢復(fù)暢通。

服務(wù)型警務(wù)的有效性還反映在對(duì)公民緊急求助的警務(wù)服務(wù)供給能力上，這分為公共警務(wù)和私域警務(wù)兩個(gè)不同的層面。公共警務(wù)要求警察不管在任何場(chǎng)合和任何時(shí)間，一旦接到公眾的報(bào)警，都必須立即出警，然后按照職責(zé)權(quán)限進(jìn)行案件移交，刑事案件移交刑偵部門，治安案件移交當(dāng)?shù)嘏沙鏊袷掳讣嬷?dāng)事人向法院起訴，對(duì)處于危難的公眾積極救助，包括交通事故、火災(zāi)、落水、工業(yè)事故等人為災(zāi)害或自然災(zāi)害。公安機(jī)關(guān)在為個(gè)人提供服務(wù)時(shí)，應(yīng)只是求助者確實(shí)力所不及，并且為“急、危、難、險(xiǎn)”的情況。因?yàn)橹挥泄膊块T才具有全天候的警力以及快速反應(yīng)的機(jī)制，所以公安機(jī)關(guān)承擔(dān)這類“急、危、難、險(xiǎn)”的求助服務(wù)是理所當(dāng)然的。但是，由于公共警務(wù)資源的稀缺性，在滿足“有求必應(yīng)”的緊急性服務(wù)時(shí)，警察主要圍繞維護(hù)公民人身和財(cái)產(chǎn)安全這個(gè)主流任務(wù)，而不是對(duì)“私權(quán)”的某些滿足和服務(wù)，只有當(dāng)公民私力救濟(jì)無法實(shí)現(xiàn)時(shí)，求助公共警務(wù)才是合理的。某些“私權(quán)”的緊急性服務(wù)可以通過市場(chǎng)機(jī)制求助保安服務(wù)公司提供的私域警務(wù)。

服務(wù)型警務(wù)不做表面文章、不搞形式主義。一方面，平時(shí)應(yīng)針對(duì)各類刑案的發(fā)生特點(diǎn)與規(guī)律進(jìn)行預(yù)防控制和對(duì)癥用警，提高打擊精度，對(duì)犯罪動(dòng)態(tài)進(jìn)行科學(xué)研判，真正做到合理用警。另一方面，應(yīng)從制度層面上促進(jìn)警務(wù)配置的科學(xué)性。涉及大型警務(wù)活動(dòng)，必須從任務(wù)目標(biāo)、方案選擇到效果分析等方面進(jìn)行綜合評(píng)估和論證，使警務(wù)運(yùn)行實(shí)現(xiàn)效率和效益的統(tǒng)一。

服務(wù)型警務(wù)的開展對(duì)警務(wù)專業(yè)水準(zhǔn)要求更高，無論是警察部門提供的警務(wù)服務(wù)還是保安服務(wù)公司提供的警務(wù)，都需要在法律知識(shí)和警務(wù)技能方面做到更強(qiáng)。必須通過加強(qiáng)警務(wù)供給的專業(yè)化建設(shè)，通過警務(wù)主體過硬的專業(yè)技能來體現(xiàn)警務(wù)服務(wù)的水準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)公平正義價(jià)值追求，真正把法律和科技作為警務(wù)活動(dòng)專業(yè)化的兩大支柱。公安機(jī)關(guān)是公域警務(wù)的供給主體，兼有行政執(zhí)法和刑事偵查的雙重職能,由此決定公域警務(wù)既在行政法律框架下運(yùn)行又接受刑事法律的制約。行政執(zhí)法關(guān)系到社會(huì)生產(chǎn)秩序和生活秩序的正常進(jìn)行，刑事執(zhí)法則直接影響當(dāng)事人的榮辱禍福，故警察執(zhí)法水平的高低影響著公民合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。保安服務(wù)公司是私域警務(wù)的供給主體，接受民法的調(diào)整，保安服務(wù)公司按照市場(chǎng)機(jī)制與市場(chǎng)主體按照合同規(guī)定提供專業(yè)性的安全服務(wù)，保安服務(wù)公司的專業(yè)水平高低直接關(guān)系到購買警務(wù)產(chǎn)品客戶的利益。

三、服務(wù)型警務(wù)模式的運(yùn)行機(jī)制

服務(wù)型警務(wù)模式的運(yùn)行機(jī)制，指的是警務(wù)實(shí)施過程中，警務(wù)自身及其與警務(wù)實(shí)施過程密切相關(guān)的組織之間相互作用的方式，其整個(gè)過程包括：警情分析——警務(wù)決策——警務(wù)實(shí)施——績效評(píng)估。

（一）警情分析

服務(wù)型警務(wù)的警情分析要做到科學(xué)化，避免管理型警務(wù)式的靠經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析。傳統(tǒng)的警情分析是由警察機(jī)構(gòu)的情報(bào)信息中心來實(shí)現(xiàn)的，情報(bào)中心負(fù)責(zé)對(duì)警務(wù)情報(bào)系統(tǒng)建設(shè)、治安信息整理、情報(bào)數(shù)據(jù)存儲(chǔ)進(jìn)行統(tǒng)籌管理。在對(duì)基層警察采集的治安信息進(jìn)行整理和分析的基礎(chǔ)上形成兩類情報(bào)：一類是綜合性情報(bào)，對(duì)各類犯罪活動(dòng)的規(guī)律特點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)，為制定警務(wù)戰(zhàn)略和部署全局工作提供依據(jù)；另一類是行動(dòng)性情報(bào)，在對(duì)基層警察采集的情報(bào)信息進(jìn)行逐條分析中發(fā)現(xiàn)指向性明確的串并案和個(gè)案情報(bào),為偵查破案提供依據(jù)。情報(bào)信息中心除了處理本地轄區(qū)的治安信息，還負(fù)責(zé)不同轄區(qū)警局之間情報(bào)的交換和共享。警察在工作和生活中應(yīng)采集各種信息，結(jié)合案件偵查、巡邏盤查、治安檢查、群眾投訴等日常工作,并通過社會(huì)各階層、政府各部門的支持，特別是爭(zhēng)取法院、監(jiān)獄等司法部門的幫助，暢通治安信息獲取的通道。在破案過程中，警方經(jīng)常會(huì)用到手機(jī)通話記錄、銀行交易明細(xì)以及網(wǎng)絡(luò)購物聊天等網(wǎng)上聯(lián)系信息，通過計(jì)算機(jī)軟件處理這些信息，可以直觀地勾畫出資金流向和涉及的社會(huì)關(guān)系，從而鎖定嫌疑對(duì)象。獲取這些社會(huì)信息必須有專門的立法保障，如果警察出于執(zhí)法需要，要求調(diào)用一些信息，當(dāng)?shù)匦姓块T和企業(yè)必須協(xié)助提供。在全警采集信息方面,英國警方特別制定了相應(yīng)的制度規(guī)范，雖然各警察局的具體做法不同。伯明翰警局規(guī)定警察在下班前必須將自己當(dāng)天獲取的治安信息存入計(jì)算機(jī)系統(tǒng)；劍橋警局則讓警察把獲取的治安信息填入表格,交由情報(bào)中心統(tǒng)一整理后錄入計(jì)算機(jī)系統(tǒng)［6］。

服務(wù)型警務(wù)的警情分析既可以由警方自己完成，也可以采取市場(chǎng)化機(jī)制，將部分信息采集、整理和分析研判外包給專業(yè)調(diào)查公司完成。由警方自行建立的情報(bào)信息庫，一般有常住人口、犯罪人員、重點(diǎn)人口、駕照、護(hù)照、機(jī)動(dòng)車、指紋識(shí)別系統(tǒng)、人像識(shí)別系統(tǒng)、車牌識(shí)別系統(tǒng)、“110”警情、刑事發(fā)案總量、危害嚴(yán)重刑事犯罪發(fā)案比例、侵財(cái)犯罪發(fā)案比例、治安案件數(shù)、交通事故數(shù)、火災(zāi)事故數(shù)等信息項(xiàng)。同時(shí)推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化警情共享機(jī)制。警情數(shù)據(jù)庫除了供警察內(nèi)部機(jī)構(gòu)使用外，還應(yīng)向社會(huì)化警務(wù)供給主體開放，尤其是對(duì)于盜竊、搶劫、搶奪、詐騙、黃賭毒等可防性案件必須主動(dòng)向私域警務(wù)進(jìn)行通報(bào)。

（二）警務(wù)決策

警務(wù)決策是公安機(jī)關(guān)根據(jù)社會(huì)治安狀況和人民群眾對(duì)安全秩序的需求所制定的工作目標(biāo)和行動(dòng)策略。服務(wù)型警務(wù)決策既是警察機(jī)構(gòu)不同部門進(jìn)行聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)達(dá)成共識(shí)的過程，又是警察機(jī)構(gòu)與外部利益群體互動(dòng)、共同進(jìn)行警務(wù)決策以獲取認(rèn)同的努力。公安機(jī)關(guān)擁有警務(wù)決策的權(quán)力，但這種權(quán)力只有在民意的認(rèn)同下才能實(shí)現(xiàn)合法性。中國社會(huì)在轉(zhuǎn)型過程中形成了多元化的利益群體，不同利益群體訴求差異很大，民意無法順暢表達(dá)，就有可能以非正式方式進(jìn)行宣泄，成為社會(huì)沖突的根源。服務(wù)型警務(wù)決策的過程中，必須有著健全、穩(wěn)定和制度化的民意表達(dá)機(jī)制，使各個(gè)階層的民意能夠充分的表達(dá)，讓公民的訴愿能有積極的回應(yīng)。

公安機(jī)關(guān)憑借制度、權(quán)力、公共財(cái)政等國家資源的支持進(jìn)行的警務(wù)決策，具有壟斷的稀缺性。社會(huì)各階層表達(dá)的民意，其領(lǐng)域之廣泛、信息之豐富、人力之無限，具有高度的不可替代性。兩者都有自身的優(yōu)勢(shì)和不足。公安機(jī)關(guān)警務(wù)決策必須集思廣益，廣泛聽取公眾的意見和建議，使民意成為警務(wù)決策的重要源泉，為此應(yīng)在公安機(jī)關(guān)的支持下進(jìn)行健全民意調(diào)查和公開聽證等制度性設(shè)計(jì)。公安機(jī)關(guān)在進(jìn)行警力配置和警令下達(dá)時(shí)，不但要對(duì)區(qū)域人口分布、案件發(fā)生規(guī)律和警務(wù)力量進(jìn)行定量分析，還要深入調(diào)查公眾安全感和滿意度，把警務(wù)決策建立在對(duì)民意的高度認(rèn)知基礎(chǔ)上。

警務(wù)多元化決策主體的結(jié)構(gòu)包括核心組成、專家學(xué)者和民意主體三個(gè)部分。核心組成應(yīng)該包含各級(jí)公安機(jī)關(guān)的警察首長、部門領(lǐng)導(dǎo)以及情報(bào)信息中心，其作用是從全局性和整體性考慮，通過方案設(shè)計(jì)、意見征集、權(quán)衡得失等流程,形成最后決議。專家學(xué)者是指警務(wù)決策所涉及的社會(huì)學(xué)、治安學(xué)、犯罪學(xué)、心理學(xué)等領(lǐng)域和學(xué)科的專家學(xué)者，從理論層面揭示治安秩序的客觀規(guī)律，為核心組成的警務(wù)決策提供專業(yè)支持。民意主體是受到警務(wù)決策影響的社會(huì)群體和個(gè)人。在警務(wù)決策過程中，必須讓利益相關(guān)者廣泛參與，絕不能由公安機(jī)關(guān)包辦代替。

（三）警務(wù)實(shí)施

服務(wù)型警務(wù)采取多元化供給的途徑，根據(jù)警務(wù)的性質(zhì)進(jìn)行不同的安排。對(duì)于治安管理性質(zhì)的警務(wù)，諸如戶口登記、消防監(jiān)督、交通管理、暫住人口管理、行業(yè)場(chǎng)所管理、危險(xiǎn)物品管理等需要由警察部門供給，涉及公安審批的特種行業(yè)和證照辦理事項(xiàng)要推進(jìn)警務(wù)公示，辦證辦照程序過程公開，簡化辦事程序，提高辦事效率，完善一站式綜合服務(wù)，方便群眾，提高效率。做好網(wǎng)上警務(wù)門戶維護(hù)工作，方便群眾上網(wǎng)查詢，為群眾提供高效的網(wǎng)上服務(wù)。對(duì)于安全防范性質(zhì)的警務(wù)可以委托保安服務(wù)公司供給或政府向保安服務(wù)公司購買后交由警察部門統(tǒng)一配置。對(duì)于公訴性刑事案件，案情的調(diào)查證據(jù)的收集由警察刑偵部門負(fù)責(zé)；對(duì)于自訴性刑事案件，案情的調(diào)查證據(jù)的收集可以交由私人偵探所完成。無論是警察刑偵部門收集的證據(jù)還是私人偵探收集的證據(jù)在法律上都平等，其可采性與合法性的認(rèn)定交由法官審核。服務(wù)型警務(wù)弱化了警務(wù)供給的主體和過程，強(qiáng)化的是結(jié)果管理。

實(shí)行服務(wù)型警務(wù)后，警察的警務(wù)供給要緊跟警情的變化，警察需要調(diào)整警務(wù)工作的重心，建立靈活的警務(wù)配置方式。特別是社區(qū)警察應(yīng)將更多的時(shí)間投入到社區(qū)的治安防范和服務(wù)上，一線民警獨(dú)立決斷的機(jī)會(huì)必然增加。原有管理型警務(wù)模式下，決斷權(quán)在上級(jí)，遇事先匯報(bào)，等待上級(jí)的指示再進(jìn)行處置，往往錯(cuò)過處理的最佳時(shí)機(jī)，難以適應(yīng)服務(wù)型警務(wù)的回應(yīng)性要求。應(yīng)授權(quán)于一線警察，使其有足夠的自由裁量權(quán)。民警對(duì)警務(wù)內(nèi)容的安排有一定的自主權(quán)，結(jié)合轄區(qū)治安現(xiàn)狀和服務(wù)群眾的需要，靈活調(diào)整作息時(shí)間。社區(qū)民警須由警務(wù)區(qū)按照每周不低于20個(gè)小時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)安排工作，按照“警力跟著警情走”的原則，采取夜勤制、錯(cuò)時(shí)制、彈性制來供給警務(wù)。警務(wù)部署與犯罪規(guī)律相匹配，把警力安排到治安復(fù)雜的街頭、案件多發(fā)地段以及群眾最需要的時(shí)段，“真正做到群眾最需要保護(hù)的時(shí)候就是民警出現(xiàn)的時(shí)候、群眾最容易受到侵害的地方就是民警經(jīng)常出現(xiàn)的地方”［7］。

如果在治安秩序和安全防范的警務(wù)服務(wù)供給中仍然把警察作為服務(wù)型警務(wù)的中堅(jiān)力量，那么這就與管理型警務(wù)模式并無本質(zhì)的區(qū)別。服務(wù)型警務(wù)所積極實(shí)踐的，就在于分割了“警務(wù)服務(wù)”這塊蛋糕，并且把最大的一塊給了市場(chǎng)和社會(huì)。公共管理理念注重市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)機(jī)制對(duì)公共物品的供給，以促進(jìn)公共物品的供給效率的提高和公共服務(wù)適應(yīng)范圍的擴(kuò)大。在公共服務(wù)績效評(píng)估的壓力下，政府必須在提高社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量的同時(shí)降低支出的行政成本，因此政府的一部分的服務(wù)性職能向社會(huì)力量進(jìn)行了轉(zhuǎn)移。后工業(yè)化社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，安全問題越來越復(fù)雜，而警察部門得到的公共財(cái)政是有限的，只能充分利用市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)資源，推行警務(wù)服務(wù)的多元化供給，實(shí)施警務(wù)的協(xié)同合作。

要實(shí)現(xiàn)協(xié)同合作，就必須在警察內(nèi)部各警種之間建立協(xié)作制度。派出所之間、派出所與警務(wù)業(yè)務(wù)部門之間、各警種之間、警局之間分工上有差別、管轄區(qū)域不同、職能定位有差異，往往影響整體合力的形成，特別是處置突發(fā)事件時(shí)，要求警力配置、信息報(bào)告、情報(bào)研判、通信指揮、圖像傳輸、情況反饋等方面要相互溝通，因此應(yīng)加強(qiáng)協(xié)同合作。常規(guī)性備勤時(shí)，城際社區(qū)民警、交巡警之間要加強(qiáng)工作的協(xié)作配合，努力形成區(qū)域工作合力。交巡警要進(jìn)一步加大設(shè)卡檢查力度，嚴(yán)密盤查過往城際卡口的車輛和行人，及時(shí)發(fā)現(xiàn)可疑人員，交由社區(qū)民警查證落實(shí)。協(xié)同合作的實(shí)現(xiàn)必須打破政府對(duì)警察權(quán)的壟斷，使維護(hù)社會(huì)治安的多元主體平等共治。在社會(huì)治安防范和打擊犯罪的過程中，警察與其他治安主體建立信任合作的伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)一個(gè)由政府、市場(chǎng)、社會(huì)、公民個(gè)體形成的“多中心”互動(dòng)的社會(huì)治安防范協(xié)作體系。

（四）績效評(píng)估

管理型警務(wù)模式強(qiáng)調(diào)的是對(duì)上級(jí)命令的服從，績效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)由上級(jí)制定,評(píng)價(jià)的整個(gè)過程在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行，外部的民意被漠視和屏蔽掉了。在警務(wù)決策效益低下或?qū)е仑?fù)收益時(shí)，無需向公眾公布和解釋，更得不到問責(zé)和民意的追究，致使基層警官和警察在警務(wù)運(yùn)行中只聽從上級(jí)指示而無需對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)。管理型警務(wù)模式只用狹隘的量化數(shù)字去評(píng)價(jià)警察工作的績效，如到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)的時(shí)間、刑案?jìng)善坡?、逮捕判刑和勞教人員的多少等，評(píng)價(jià)體系幾乎全部是圍繞犯罪而制定的。

服務(wù)型警務(wù)模式衡量的指標(biāo)應(yīng)該是圍繞公眾的反應(yīng)而制定的。服務(wù)型警務(wù)的績效考核，評(píng)價(jià)的整個(gè)過程是開放的，除了公安機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行考核之外，更多的評(píng)價(jià)來自社會(huì)各階層或利益群體，學(xué)校、居民區(qū)、社團(tuán)、企事業(yè)單位、公眾等都參與這項(xiàng)工作，社會(huì)學(xué)、管理學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、犯罪學(xué)、治安學(xué)、心理學(xué)等有關(guān)專家組成的聯(lián)合評(píng)估組，對(duì)警察是否有效和經(jīng)濟(jì)地運(yùn)用公共治安資源、對(duì)社區(qū)治安質(zhì)量以及民眾對(duì)警察的認(rèn)同度等系統(tǒng)指標(biāo)做出科學(xué)評(píng)估。

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責(zé)任編輯：時(shí)娜

基金項(xiàng)目：本文為公安部公安理論與軟科學(xué)項(xiàng)目“我國公安輔警體系的構(gòu)建與規(guī)范化研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2010LLYJSL062）的階段性成果。

作者簡介：胡建剛，男，江蘇宜興人，南京森林警察學(xué)院教授，管理學(xué)博士，主要研究方向?yàn)榫瘎?wù)改革、治安管理。

收稿日期：2014-12-01

文章編號(hào)：1009-3192（2015）01-0111-06

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

中圖分類號(hào)：D631