論社會(huì)保障法對(duì)失地牧民的權(quán)益保護(hù)

格根燾力

中國(guó)石油大學(xué)(華東)，山東青島266000

摘要：社會(huì)保障制度具有保障基本生活、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保持社會(huì)公平以及促進(jìn)國(guó)民福利的功能。近年來(lái)，由于草原生態(tài)的破壞，草場(chǎng)征用等現(xiàn)象使得牧民失地問(wèn)題嚴(yán)重，牧民權(quán)益受到損害，同時(shí)牧區(qū)牧民的社會(huì)保障問(wèn)題也成為國(guó)家以及少數(shù)民族地區(qū)政府面臨的嚴(yán)峻問(wèn)題。政府在鼓勵(lì)和扶持牧民發(fā)展畜牧業(yè)的同時(shí)，保障和完善牧民的社會(huì)保障制度尤為重要。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障法；失地牧民；權(quán)益保護(hù)

中圖分類號(hào)：D922.4；D922.3

作者簡(jiǎn)介：格根燾力(1985-)，女，蒙古族，內(nèi)蒙古錫林浩特人，中國(guó)石油大學(xué)(華東)研究生在讀，研究方向：民商法學(xué)。

草原生態(tài)環(huán)境的惡化使得牧民可以利用的草場(chǎng)越來(lái)越少，畜牧業(yè)受到嚴(yán)重影響，不可修復(fù)的草原毀壞使得牧民逐步失去賴以生存的草場(chǎng)，生活愈加貧困。另外，隨著工業(yè)化和城市化的進(jìn)程，政府征用的草場(chǎng)越來(lái)越多，被征收征用草場(chǎng)的牧民拿著有限的征地補(bǔ)償款徹底成為失地牧民。由于牧民失地而造成的牧民貧困化加劇，成為內(nèi)蒙古自治區(qū)面臨的嚴(yán)峻考驗(yàn)。

一、牧民失地成因分析

(一)生態(tài)破壞引發(fā)的牧民失地現(xiàn)象

我國(guó)的草原資源極其豐富，擁有草原面積近4億公頃居世界第二位，主要分布在內(nèi)蒙古、西藏、青海、四川和寧夏等地區(qū)。近年來(lái)，因草原生態(tài)破壞，土地荒漠化引起的沙塵暴及植被的毀滅性破壞嚴(yán)重影響到我國(guó)生態(tài)環(huán)境和牧民的生存安全。長(zhǎng)期以來(lái)由于過(guò)度放牧、礦產(chǎn)挖掘等因素，使得草原面臨嚴(yán)重的退化現(xiàn)象，目前我國(guó)九成可利用的天然草原出現(xiàn)不同程度地退化，并以每年200萬(wàn)公頃的速度遞減。草原生態(tài)環(huán)境的持續(xù)惡化，嚴(yán)重影響草原畜牧業(yè)的發(fā)展，甚至直接威脅到牧民的生存發(fā)展。有關(guān)數(shù)據(jù)表明，“中國(guó)現(xiàn)有荒漠化土地中，25%是由于過(guò)度農(nóng)墾造成的，31%是過(guò)度砍伐造成的，28%是過(guò)度放牧造成的，水資源利用不當(dāng)造成的占9%”。①由此可見(jiàn)，過(guò)度放牧和粗放經(jīng)營(yíng)等人為因素是造成草原生態(tài)破壞的主要原因。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)于草原的功能人們認(rèn)知為養(yǎng)畜放牧的地方，一味的追求牲畜數(shù)量的增加。然而1988年-2000年連續(xù)的嚴(yán)重自然干旱，及長(zhǎng)期的超載放牧，使沙質(zhì)荒漠草原一度變?yōu)樯衬蔀椴幻?。②另外，地方政府盲目發(fā)展煤礦業(yè)，過(guò)度開(kāi)發(fā)草原獲取煤炭等礦產(chǎn)資源，缺乏草原生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展政策措施，一味為了追求經(jīng)濟(jì)效益而大面積開(kāi)墾草原，興辦各類工廠，或者單純地追求畜牧頭數(shù)的增加而不顧草原的承受力，導(dǎo)致草原大面積急劇退化。

(二)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中的牧民失地

以內(nèi)蒙古自治區(qū)為例，在內(nèi)蒙古大草原上，礦產(chǎn)儲(chǔ)量潛在價(jià)值巨大，居全國(guó)第三位，具有成為我國(guó)21世紀(jì)重要礦業(yè)基地和戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備地的資源條件。截至目前，全區(qū)已開(kāi)發(fā)利用礦種近百種，主要包括煤炭、石油、地?zé)?、鐵礦、鉻鐵礦、錳礦、銅、鉛、鋅、鎢、化工原料礦種等。近年來(lái)，由于豐富的礦產(chǎn)資源優(yōu)勢(shì)，使得建立在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用之上的工業(yè)化發(fā)展尤為迅速，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)迅速加快，出現(xiàn)“鄂爾多斯現(xiàn)象”等GDP飛速增長(zhǎng)的現(xiàn)象。但是，這樣掠奪式的開(kāi)采就意味著許多牧區(qū)、草場(chǎng)被征用，大批以牧業(yè)為生的牧民將失去了土地，從而轉(zhuǎn)變成為失地牧民。牧民在征地過(guò)程中雖然可以得到一定數(shù)目的征地款，但是牧民失去草場(chǎng)就如同農(nóng)民失去農(nóng)田，也就失去了最基本的生產(chǎn)資料，當(dāng)有限的征地款用完后，失地牧民將面臨著一代甚至是幾代人的生存安全風(fēng)險(xiǎn)。

二、失地牧民貧困化現(xiàn)狀透析

(一)無(wú)力應(yīng)對(duì)生態(tài)草原破壞及自然災(zāi)害造成牧民的貧困化

隨著草原退化的逐年加劇以及自然災(zāi)害對(duì)草原畜牧業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)的威脅，牧民通常無(wú)力應(yīng)對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)，造成牧民貧困化的加劇。畜牧業(yè)是牧民的主要生產(chǎn)活動(dòng)，也是牧民的主要收入來(lái)源，牧戶收入的75%來(lái)源于畜牧業(yè)生產(chǎn)。在以往，少數(shù)牧民經(jīng)營(yíng)管理著大面積的草原，這樣就可以在降低畜牧產(chǎn)品成本的同時(shí)，維持草原的生態(tài)發(fā)展。草原畜牧業(yè)具有脆弱性的特點(diǎn)，草原生態(tài)的破壞通常都要經(jīng)歷數(shù)十年的時(shí)間才能得以恢復(fù)。牧民收入渠道和收入來(lái)源的單一性使得牧民在遭受草原生態(tài)破壞或自然災(zāi)害時(shí)，無(wú)力應(yīng)對(duì)困境，加劇了貧困化。

(二)征地收益不均和政策缺陷造成牧民的貧困化

現(xiàn)行的草場(chǎng)征收辦法主要依據(jù)當(dāng)?shù)卣挠嘘P(guān)規(guī)定，由于沒(méi)有統(tǒng)一的法律規(guī)定和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，容易造成征收權(quán)力的濫用，征收范圍的擴(kuò)大，從而侵害了牧民的合法權(quán)益。征地補(bǔ)償和安置標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有考慮到牧民的可持續(xù)發(fā)展，往往以當(dāng)前的市場(chǎng)價(jià)格予以補(bǔ)償，草場(chǎng)價(jià)值很難得到公平合理的體現(xiàn)。目前對(duì)于草場(chǎng)征收對(duì)牧民的補(bǔ)償款往往只考慮到草場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)收益，而忽視了草場(chǎng)的增值收益，牧民的草場(chǎng)被征收后，雖然可以得到一定數(shù)目的補(bǔ)償款，但是不足以維持牧民的可持續(xù)生計(jì)。一次性的貨幣補(bǔ)償和實(shí)物補(bǔ)償方式雖然簡(jiǎn)單操作，也容易被牧民所接受，但是大多數(shù)牧民不能合理安排補(bǔ)償款，大多呈現(xiàn)短期消費(fèi)行為，導(dǎo)致貨幣補(bǔ)償起不到社會(huì)保障特別是養(yǎng)老保障的作用。另一方面，有些牧民由于疾病或?yàn)?zāi)害，被迫用草場(chǎng)補(bǔ)償金解決燃眉之急，最后往往導(dǎo)致牧民貧困的加劇。

(三)牧民文化素質(zhì)低、專業(yè)技能差，就業(yè)困難導(dǎo)致新一代牧民的貧困化

牧民長(zhǎng)期以來(lái)依靠傳統(tǒng)的畜牧業(yè)為生，文化素質(zhì)較低，其他專業(yè)技能較差，使得牧民一旦失去草場(chǎng)，就如同失業(yè)，很難再就業(yè)。牧民失地后難以融入城市生活，自謀出路的牧民拿著草場(chǎng)補(bǔ)償款進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè)的難度較大，往往因?yàn)槿狈?duì)市場(chǎng)的了解造成經(jīng)營(yíng)不善，創(chuàng)業(yè)成功的牧民極為有限。進(jìn)城打工的牧民一般很難從事專業(yè)技術(shù)較高的職業(yè)，而僅僅從事勞動(dòng)強(qiáng)度較大，專業(yè)技能要求相對(duì)較低的行業(yè)，這樣就使得失地牧民就業(yè)機(jī)會(huì)減少，并受到年齡和工種的限制。越來(lái)越加劇了牧民貧困化的程度。

三、社會(huì)保障立法對(duì)失地牧民權(quán)益保護(hù)

社會(huì)保障法在我國(guó)發(fā)揮著保障民生的積極作用，其內(nèi)涵主要包括：第一，社會(huì)保障法是調(diào)整全體社會(huì)成員的社會(huì)保障關(guān)系，所有社會(huì)成員在遇到基本生活困難時(shí)都有權(quán)依據(jù)社會(huì)保障法的規(guī)定享有權(quán)利。因此，在市場(chǎng)失效及社會(huì)公平受阻時(shí)，國(guó)家或政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)，插手社會(huì)保障，通過(guò)國(guó)民收入的再分配實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。第二，社會(huì)保障法的立法和實(shí)施是以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾的，這要求社會(huì)保障法的主體在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使權(quán)利并履行義務(wù)。對(duì)失地牧民的權(quán)益保護(hù)要求立法機(jī)關(guān)通過(guò)制定法律，以法律規(guī)定的形式和要求保證國(guó)家、政府和企業(yè)對(duì)牧民草場(chǎng)的征收征用有法可依。另外，通過(guò)法律的強(qiáng)制手段，保證國(guó)家、政府、企業(yè)和牧民按照法律的規(guī)定履行相關(guān)的義務(wù)。通過(guò)社會(huì)保障法的強(qiáng)制措施保障牧民的可持續(xù)生計(jì)，解決牧民的基本生存和發(fā)展問(wèn)題。

(一)依法確定政府的主導(dǎo)地位

在以往的城市化進(jìn)程及礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，政府主要充當(dāng)著企業(yè)和牧民的中介人，在征收征用草場(chǎng)的收益中，絕大部分流向地方政府及中間商，而擁有實(shí)際權(quán)利的牧民卻只能拿到極小部分的征地款。地方政府在牧民草場(chǎng)征收過(guò)程中獲得的利潤(rùn)沒(méi)有用于牧民的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本的社會(huì)保障，而只是用來(lái)顯示地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的政績(jī)?，F(xiàn)代社會(huì)保障制度的突出特征就在于政府在社會(huì)保障制度建設(shè)與運(yùn)轉(zhuǎn)中的主導(dǎo)地位，其職能主要表現(xiàn)為制定社會(huì)保障政策法規(guī)并監(jiān)督其執(zhí)行，建立、完善和管理社會(huì)保障體系以及承擔(dān)最后的財(cái)務(wù)責(zé)任。政府之所以要介入社會(huì)保障領(lǐng)域，根本原因在于社會(huì)保障的公共物品屬性，同時(shí)社會(huì)保障領(lǐng)域的市場(chǎng)失靈、政府權(quán)威及其強(qiáng)制力所帶來(lái)的管理上的成本收益優(yōu)勢(shì)以及政府的最終財(cái)政責(zé)任也是其介入社會(huì)保障的重要原因。因此，在建立健全失地牧民社會(huì)保障制度的過(guò)程中必須堅(jiān)持政府的主導(dǎo)功能，要求政府通過(guò)扶持，建立完善的牧民養(yǎng)老、醫(yī)療、救濟(jì)、就業(yè)、教育等社會(huì)保障項(xiàng)目，保障牧民的合法權(quán)益。

(二)依法確立企業(yè)的社會(huì)責(zé)任

企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的獲益主體，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)社會(huì)保障法賦予的社會(huì)責(zé)任。在城市化進(jìn)程的市場(chǎng)活動(dòng)中，以及礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，牧民失去的是草原，而企業(yè)獲得的是極大的經(jīng)濟(jì)利益。這部分經(jīng)濟(jì)利益是犧牲牧民賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)為代價(jià)的，因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善民生、礦業(yè)開(kāi)發(fā)和牧民保障的矛盾日漸突出。為了實(shí)現(xiàn)礦區(qū)牧民的持續(xù)增收，應(yīng)要求開(kāi)采企業(yè)安排占地牧區(qū)的牧民及子女在本企業(yè)就業(yè)，允許牧民以草場(chǎng)補(bǔ)償費(fèi)入股開(kāi)采企業(yè)。

(三)依法將牧民納入社會(huì)保障體系

草場(chǎng)對(duì)于牧民的重要性等同于耕地對(duì)于農(nóng)民的保障性功能，土地的保障性功能對(duì)農(nóng)民而言具有“最后”和“唯一”的特性。因此征用土地必須考慮土地作為農(nóng)民最基本生存手段和生活保障這兩個(gè)因素，正確估價(jià)土地功效，建立能夠代替土地保障功能的制度，確保失地農(nóng)民獲取民生的持續(xù)性。按照“土地?fù)Q社保”的原則，將土地征用款一部分用于農(nóng)民基本社會(huì)保障制度的建立，不僅能彌補(bǔ)過(guò)去單純貨幣補(bǔ)償缺陷的功效，而且也是在失地農(nóng)民就業(yè)門檻相對(duì)過(guò)高的情況下不得不選擇的一種較好的保障方式。比照失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的有關(guān)規(guī)定，將失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度冠以強(qiáng)制手段來(lái)加以保證。目前，內(nèi)蒙古自治區(qū)以自愿的方式允許失地牧民參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)或城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，同時(shí)也在逐步建立健全牧民社會(huì)保障體制。但是惠及的牧民范圍有限，形式單一，應(yīng)直接將失地牧民納入社會(huì)保障體系，不但可以克服牧民非理性消費(fèi)，提高抗風(fēng)險(xiǎn)能力，持續(xù)解決失地牧民基本保障問(wèn)題。同時(shí)改變過(guò)去單一征地賠償方式，由一次性支付轉(zhuǎn)為分期、分類支付，由單一的貨幣補(bǔ)償轉(zhuǎn)為養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)、就業(yè)、生活補(bǔ)助相統(tǒng)一的補(bǔ)助方式。引導(dǎo)牧民合理安排賠償金的適用，實(shí)現(xiàn)效益的最大化。

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