吳國俊 饒善云 張秀梅

鄂州市鄂城區(qū)人民檢察院，湖北 鄂州 436000

一直以來檢察機關(guān)對行政機關(guān)的法律監(jiān)督，主要是針對法院的行政判決進行的，屬于事后監(jiān)督，這就造成檢察機關(guān)無法充分發(fā)揮對行政機關(guān)行政行為的法律監(jiān)督作用，同時也不能有效地阻止行政違法行為的發(fā)生，在一定程度上容易激化行政機關(guān)和人民群眾之間的矛盾。近幾年來，為了打破這種被動監(jiān)督的局面，檢察機關(guān)基于其法律監(jiān)督職能定位，在司法實踐中創(chuàng)新性的建立了一項制度，即督促行政機關(guān)履行職責(zé)制度。這項制度主要是指當(dāng)負(fù)有行政審批權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)的有關(guān)職能部門不履行或怠于履行職責(zé)，造成企業(yè)、法人、公民或其他組織的合法權(quán)益得不到保障時，檢察機關(guān)可以以檢察建議等方式督促行政機關(guān)依法行政，以保護國家和社會的利益。

當(dāng)前，檢察機關(guān)督促行政機關(guān)履行職責(zé)的法律監(jiān)督方式正在全國各地探索推進，湖北省大部分地區(qū)的檢察機關(guān)在近年來也都辦理了一些督促履行職責(zé)案件，取得了一定的成績，但是在實施過程中也遇到了一些突出性的問題。就此現(xiàn)結(jié)合湖北省檢察機關(guān)開展督促履行職責(zé)工作的現(xiàn)實情況進行分析，以探尋其未來發(fā)展路徑，這對優(yōu)化和完善檢察監(jiān)督工作很有必要。

一、檢察機關(guān)督促行政機關(guān)履行職責(zé)工作的開展情況

據(jù)統(tǒng)計，2013年湖北省檢察機關(guān)提出督促行政機關(guān)履行職責(zé)的檢察建議共計933件，其中有關(guān)行政機關(guān)采納監(jiān)督意見共597件，在規(guī)定回復(fù)期間內(nèi)的回復(fù)率和采納率分別是68.8%和65.3%。檢察機關(guān)督促行政機關(guān)履行職責(zé)過程中，主要呈現(xiàn)以下特點:

(一)案件線索主要來源于自行發(fā)現(xiàn)，當(dāng)事人申訴較少。有關(guān)數(shù)據(jù)表明，湖北省檢察機關(guān)在依法履行法律監(jiān)督職能或辦案過程中自行發(fā)現(xiàn)案件線索的比例高達70%，通過當(dāng)事人申訴發(fā)現(xiàn)案件線索的比例僅為20%。檢察機關(guān)獲取案件線索的渠道過于單一，并且多屬事后發(fā)現(xiàn)，即使進行監(jiān)督，效果也是有限的，無法從根源上保障公民的合法權(quán)益。

(二)案件數(shù)量不斷增加，涉及領(lǐng)域逐步擴大。監(jiān)督行政機關(guān)履行職責(zé)作為事前監(jiān)督的方式，能夠有效的督促行政機關(guān)依法履職，預(yù)防職務(wù)犯罪，切實發(fā)揮監(jiān)督實效，維護群眾合法利益。因此，檢察機關(guān)督促履行職責(zé)的案件數(shù)量不斷增加，監(jiān)督的領(lǐng)域也在不斷擴大。特別是在督促程序行政機關(guān)履行追繳土地出讓金、加強環(huán)境保護監(jiān)管職責(zé)、督促行政機關(guān)履行社會管理職能等領(lǐng)域，監(jiān)督效果明顯。

(三)監(jiān)督效果比較明顯，檢察建議采納率較高。檢察機關(guān)針對行政違法行為或行政不作為提出的檢察建議，在一定程度上有利于行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)執(zhí)法漏洞，規(guī)范行政執(zhí)法行為，提高行政執(zhí)法能力，監(jiān)督過程中得到了行政機關(guān)的支持和配合。據(jù)統(tǒng)計，2013年湖北省檢察機關(guān)提出的督促行政機關(guān)履行職責(zé)案件的檢察建議采納率高達65%。

二、檢察機關(guān)督促行政機關(guān)履行職責(zé)工作中存在的問題

(一)相關(guān)法律規(guī)定不明確，制作法律文書不規(guī)范，檢察權(quán)能有限。由于現(xiàn)行法律對檢察機關(guān)督促行政機關(guān)履行職責(zé)的職能僅有原則性的規(guī)定，沒有具體、明確的操作規(guī)定，造成法律文書格式無法統(tǒng)一，撰寫方式多樣，給督促工作帶來較大的隨意性。由于檢察機關(guān)只是督促行政機關(guān)依法啟動執(zhí)法程序，對監(jiān)督事項沒有實體處分權(quán)，被督促對象可能會拖延甚至拒絕履行。

(二)檢察監(jiān)督領(lǐng)域相對集中，深度明顯不夠。結(jié)合現(xiàn)實情況，檢察機關(guān)督促履行職責(zé)所涉及的領(lǐng)域大多分布在土地、拆遷、計生、城建、市政等重點領(lǐng)域，對于技術(shù)要求比較高的領(lǐng)域則較少涉及，如醫(yī)療、環(huán)保、水利、電力等領(lǐng)域。監(jiān)督領(lǐng)域的不均衡分布導(dǎo)致監(jiān)督出現(xiàn)重復(fù)，無法開展深度推進，監(jiān)督效果不明顯。

(三)檢察監(jiān)督后續(xù)跟蹤不到位，未形成長效監(jiān)督機制。盡管檢察建議的采納率接近70%，但是監(jiān)督是否有效還有待考證。并且存在有的雖已回應(yīng)，但行政機關(guān)是否已經(jīng)徹底履行職責(zé)仍待考察。對于未采納檢察建議的行政機關(guān)，檢察機關(guān)依法采取后續(xù)措施尚顯不力。檢察機關(guān)開展督促履行職責(zé)工作中未形成長效機制，發(fā)出檢察建議后很少過問，即使回復(fù)也未必跟蹤監(jiān)督，此類情形也大大弱化了監(jiān)督效果。

三、檢察機關(guān)督促行政機關(guān)履行職責(zé)的路徑探索

(一)加強內(nèi)外聯(lián)動，注重落實監(jiān)督實效。首先，強化檢察系統(tǒng)內(nèi)部、各部門之間的工作聯(lián)動機制，民事行政檢察監(jiān)督部門要與其他檢察院、院其他部門積極溝通，做好資源共享與信息互通。其次，強化系統(tǒng)外部、各機構(gòu)之間的工作聯(lián)動機制，通過加大與國土局、衛(wèi)計局、工商局、食品藥品監(jiān)督局等行政機關(guān)的工作聯(lián)系，廣泛收集案件線索。對關(guān)系國家利益、公共利益和人民群眾切身利益的重點領(lǐng)域進行長效監(jiān)督，切實規(guī)范行政機關(guān)的履職行為，從源頭上杜絕違法行政和行政不作為、亂作為。第三，通過采取深入社區(qū)、企業(yè)和村委會進行宣講培訓(xùn)，加大檢查機關(guān)督促行政機關(guān)履行職責(zé)職能工作的宣傳力度，讓更多的當(dāng)事人和群眾了解檢察機關(guān)監(jiān)督職能的具體規(guī)定及其受案范圍，同時廣泛接受群眾申訴舉報，不斷擴寬案件來源渠道。

(二)突出監(jiān)督效果，創(chuàng)新社會管理。督促行政機關(guān)履行職責(zé)的重要目的是化解社會矛盾，促進社會和諧。檢察機關(guān)在督促行政機關(guān)履行職責(zé)的過程中也更加注重監(jiān)督的實際效果，在發(fā)出檢察建議的同時，積極協(xié)助行政部門妥善處理問題、解決問題，減少訴累。另外，在注重對重點領(lǐng)域進行監(jiān)督的同時，也要加大對食品安全、環(huán)境衛(wèi)生、交通水利等容易對公共利益造成損害的領(lǐng)域的監(jiān)督力度，尋找突破點來突破“看不見的屏障”，抓住問題實質(zhì)來實現(xiàn)有效監(jiān)督，切實發(fā)揮檢察機關(guān)在創(chuàng)新社會管理方面的積極作用。

(三)規(guī)范監(jiān)督程序，完善工作機制。在規(guī)范監(jiān)督履行職責(zé)程序方面，檢察機關(guān)要切實規(guī)范其監(jiān)督程序，確?！氨O(jiān)督有依據(jù)、執(zhí)行有保障”，這就要求做到以下三點。其一，要做到案件線索由案件管理部門統(tǒng)一登記受理，未經(jīng)統(tǒng)一登記編號，不得啟動法律監(jiān)督調(diào)查。其二，所有的監(jiān)督案件均應(yīng)嚴(yán)格按照統(tǒng)一業(yè)務(wù)軟件配置流程操作，未經(jīng)流程不得啟動相關(guān)程序，也不得對外發(fā)送法律文書。其三，進一步規(guī)范法律文書的撰寫，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并報上一級部門進行逐案核查，及時糾正問題，推進督促履行職責(zé)的健康發(fā)展。

(四)探索跟進監(jiān)督辦法，構(gòu)建長效監(jiān)督機制。檢察機關(guān)應(yīng)落實誰承辦誰監(jiān)督的責(zé)任制度，案件承辦人負(fù)責(zé)案件的跟進監(jiān)督，具體可從以下幾方面跟進。一是對于已發(fā)監(jiān)督意見而未被及時采納時，要根據(jù)情況區(qū)別對待，意見正確而未被采納的，可以向紀(jì)檢監(jiān)察、人事部門或者上一級主管部門、上一級檢察院反映，以確保監(jiān)督效果;二是案件辦完結(jié)后，要對案件進行梳理總結(jié)，同時做好后期回訪監(jiān)督工作。另外，相關(guān)檢察工作人員也要強化日常法律監(jiān)督培訓(xùn)，提高自身監(jiān)督水平，及時總結(jié)辦案規(guī)律，建立和完善督促行政機關(guān)履行職責(zé)的法律監(jiān)督工作長效機制。

檢察機關(guān)督促行政機關(guān)履行職責(zé)的法律監(jiān)督工作，是一項創(chuàng)新性工作。在實行過程中遇到問題也在所難免，如何總結(jié)經(jīng)驗，創(chuàng)新性的發(fā)揮法律監(jiān)督的職能效果，是我們努力的方向。探討監(jiān)督行政機關(guān)履行職責(zé)工作的發(fā)展路徑則是其重要的研究課題。

[1]周小斌.檢察機關(guān)對行政執(zhí)法監(jiān)督的新問題和新路徑.

[2]張伯晉，薛正儉.立足檢察職能開展行政執(zhí)法監(jiān)督[N].檢察日報，2011-5-15.