葉竹盛
今年5月份,動蕩了近半年的泰國政局終于走向了軍事政變,民選的英拉政府被趕下臺,軍人開始執(zhí)政。自從1932年泰國軍方發(fā)動政變,迫使泰皇接受君主立憲制以來,軍事政變就在這個國家反復上演。
作為佛教國家,泰國的社會治安良好,在東南亞國家中犯罪率比較低,民主體制建立也比較早,至今已經進行過25次選舉。但泰國的法治狀況卻一直沒有根本起色。根據“世界正義計劃”2012年的調查報告,泰國存在嚴重的社會沖突和政治暴力,有嚴重的腐敗問題,尤其是在立法機關和警察部門。它的民事司法狀況也很差,審判效率低下,且存在嚴重的執(zhí)行難問題,在受調查的90多個國家中,位居80位。
泰國只是世界范圍內法治建設嚴重受挫的國家之一。近年來,已有多個國家發(fā)生政變或是各種形式的政治亂局,重建穩(wěn)定的法治秩序遙遙無期。而在其他政治秩序還算穩(wěn)定的國家,法治也面臨各種問題,腐敗和高企的犯罪率使民眾無法享受到憲法和法律上規(guī)定的權利,更嚴重的是,一些國家甚至以法律的名義限制和侵犯民眾的利益。
綜觀世界,有著穩(wěn)定和較為完善的法治秩序的國家只占少數。著名政治學者福山認為,在歷史上西歐國家的法治之所以較好,并不是出于什么必然的原因,而是偶然的情勢所致,法治思想和社會條件也曾經在中東和印度存在,但只有西歐才使法治成為制度化的現實。
我們或許無法為法治的成功羅列出必然的因素,但縱觀各國的法治建設經驗,對于法治為什么會失敗的問題,卻可以總結出一些值得警惕的教訓。
法治失敗的形式
法治失敗有多種形式。泰國幾乎每一次政變都推翻原憲法,頒布新憲法,因此短短80多年來,已經頒布過18部憲法,相當于每4年一部。第18部就是不久前軍方政府制定的臨時憲法,賦予了過渡政府幾乎獨斷的權力。目前,新的正式憲法正在制定中,不出意外的話,將在明年出臺,屆時泰國將重返憲治。像泰國一樣,反復重新制定憲法所體現的是各方政治勢力未能在基本規(guī)則上達成共識,致使政治秩序無法穩(wěn)定下來,這是法治在憲治層次上的失敗。
雖然一些國家已經走過了歷史上的憲治危機,但還有不少國家像泰國一樣無法在憲法上達成共識,導致政治動蕩。2009年,洪都拉斯發(fā)生政變,時任總統塞拉亞被軍方推翻,起因便是塞拉亞試圖推動公投修憲,以謀求連任。2013年發(fā)生的埃及政變同樣是由制憲引起的,時任總統穆爾西主持制定的新憲法草案受到其他政治勢力的反對,這些世俗和自由派政黨的代表在公投前退出制憲委員會,從而引爆了政治危機。
對于其他已經闖過憲治危機的國家來說,法治依然可能存在嚴重問題。印度獨立后,1949年制定了第一部憲法,一直施行至今。但是印度法治在實踐中仍存在許多被普遍詬病的問題,
根據“世界正義計劃”2012年的調查報告。印度司法系統的審判和執(zhí)行效率低下,腐敗橫行,警察濫權現象嚴重,社會秩序和安全狀況在被調查的97個國家中位居第96名。這是法治在實施層面上的失敗。
第三種法治失敗的類型顯得更為隱秘但卻具有嚴重的危害性。即使已經有了穩(wěn)定的法律,且法律實施也不存在大問題,法治也可能在人權保障上遭到失敗。美國歷史上就存在非常不光彩的一幕。例如使用各種手段限制黑人和窮人的投票權。這種在規(guī)則上設立障礙,侵犯公民基本權利的做法,是對法治的嚴重破壞。
法治沒有成為共識
法治失敗的首要根源是沒有形成尊重法治的共識,各方政治勢力不愿意通過規(guī)則來達成妥協,而是訴諸政治實力,以求勝出后壟斷制憲權力。
阿爾巴尼亞是東歐國家中法治狀況較差的一個國家,這個命運在東歐劇變后首次進行制憲時就已經決定了。
1991年,阿爾巴尼亞制定新憲法,當時競選失利的民主黨糾結于選舉舞弊問題,沒有致力于參與新憲法的設計,而是“賭氣”退出了制憲委員會。此后,新憲法雖然以90%的高得票率通過了全民公投。但由于一個主要政治力量在起草過程中的缺席,新憲法的權威大打折扣,在此后多次引起爭議,不僅沒能消弭政治上的黨派之爭,反而成為其根源。
法治被破壞的另一個普遍原因是懸殊的貧富差距。據耶魯大學法學院教授蔡美兒的研究表明,一些國家在多數族群和少數族群之間形成了嚴重的收入不平等,貧窮的多數族群就可能在政客煽動下以暴力踐踏少數族群的權利。與經濟上存在嚴重不平等之時,一些人可能就會產生被剝奪感,不太愿意遵守規(guī)則。然而,在動蕩社會首先受到沖擊的必然是更為弱勢的群體。
1998年印尼發(fā)生大規(guī)模排華事件時,華裔商人受到人身襲擊,大量財產被洗劫,但在事件中,也有大量印尼人因暴亂而無辜死亡。排華事件的惡果是,大量資產撤出,經濟急速滑坡,很快導致了大面積的糧食短缺,造成饑荒,數以萬計的印尼人因此挨餓。這類事件從反面印證了法律秩序對維護不同人群共同利益的重要性。
失衡的權力關系
法治的有效運行仰仗一套均衡的權力體系。在法治制度初步建立的國家,破壞法治秩序的往往是失衡的權力架構。泰國此次政變的直接制度因素,便是地位獨特的泰國軍方,和權力邊界不夠明晰的泰國憲法法院。
軍事政變可謂法治的“頭號殺手”。在法治狀況總體上較差的非洲和南美,都曾發(fā)生過數十次軍人干政,推翻文官政府的事件。韓國、印尼等國在民主化之前都曾經歷過軍政府統治的歷史。
泰國法治秩序無法良好運作的更深層原因,是泰國的權力制衡體系嚴重失衡。泰國采用責任內閣制的政制,先進行議會選舉,再由議員投票選出總理,一般情況下議會多數黨派或是多數執(zhí)政聯盟會選出本黨的候選人,因此內閣一般能夠得到議會多數支持。這種情況下,泰國的權力制衡只發(fā)生在兩極,那便是議會內閣和法院之間。
作為佛教國家,泰國的法治似乎陷入了宿命般的輪回,一場又一場政變之后,又浴火重生,每一次都有所改變,卻總無法扎根。其中的啟示值得其他正在建設中的法治國家借鑒。而泰國最重要的啟示是,即使泰皇和軍方都是威望很高且無匹敵的政治力量,但都無法干脆地拋開憲法和法律施行威權統治,每一次都只能回歸憲法之下的法律之治。endprint