●劉敏王萌

整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)方法初探

●劉敏王萌

隨著財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)在開展廣度和深度上的要求不斷提高，單純的項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)已經(jīng)越來越難以滿足預(yù)算績(jī)效管理的需要，以整體支出為對(duì)象的績(jī)效評(píng)價(jià)能夠更有效地掌握各預(yù)算部門的資源配置和整體績(jī)效情況。然而，由于該領(lǐng)域的理論研究基礎(chǔ)較薄弱，整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的科學(xué)性問題引起越來越多的關(guān)注和討論。本文以我國整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀為切入點(diǎn)，在總結(jié)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不同類型及其差異點(diǎn)的基礎(chǔ)上，從指標(biāo)體系框架、考察內(nèi)容、關(guān)注重點(diǎn)等方面對(duì)部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建路徑作出初步探討。

一、整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的概念及內(nèi)涵

整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)，是指財(cái)政部門根據(jù)預(yù)算部門設(shè)定的部門戰(zhàn)略目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法，對(duì)預(yù)算部門整體支出的績(jī)效目標(biāo)完成情況、部門履職情況、預(yù)算管理水平進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)。整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)是面向中長(zhǎng)期和中觀層面的評(píng)價(jià)，對(duì)一個(gè)部門的整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)能夠洞悉資源配置的有效情況以及各部分要素之間的有機(jī)關(guān)系，從而把握部門整體的資源配置合理性和資金運(yùn)用效益。

整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)是建立在項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，覆蓋面更廣、評(píng)價(jià)層次更深的績(jī)效評(píng)價(jià)工作。與項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)不同的是，整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)在評(píng)價(jià)范圍上，不僅包括項(xiàng)目支出，還涉及單位的人員支出和公用經(jīng)費(fèi)支出，在較大程度上彌補(bǔ)了評(píng)價(jià)項(xiàng)目支出績(jī)效缺少考慮基本支出的投入貢獻(xiàn)而放大績(jī)效的問題。在評(píng)價(jià)內(nèi)容上，整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)關(guān)注的不僅是專項(xiàng)資金的使用績(jī)效，同時(shí)關(guān)注單位全部財(cái)政資金的總量安排合理性、資金結(jié)構(gòu)與單位核心職能的匹配關(guān)系、資金安排對(duì)單位戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的支持程度。整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)能從更全面的角度為財(cái)政專項(xiàng)資金的合理分配提供較合理的參考依據(jù)。

整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)作為財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容和發(fā)展方向，指標(biāo)體系是評(píng)價(jià)的關(guān)鍵和核心，指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的質(zhì)量直接影響績(jī)效評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。財(cái)政部于2013年發(fā)布了包含部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)在內(nèi)的 “績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架”，部分地區(qū)在此基礎(chǔ)上對(duì)部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)也進(jìn)行了不同程度的探索，但對(duì)于整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的開展形式、尤其是指標(biāo)體系的框架和內(nèi)容尚未形成較為統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。在這個(gè)背景下，對(duì)于整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的思考，尤其是設(shè)計(jì)方法和規(guī)則的研究，具有很高的現(xiàn)實(shí)意義。

二、整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的幾種類型及差異比較

當(dāng)前，整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)在我國尚處于起步階段，各地整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的框架主要類型如下表所示：

對(duì)比以上幾種框架，我們可以總結(jié)發(fā)現(xiàn)目前整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系設(shè)計(jì)思路大致如下：

表1 整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架類型比較

一是從績(jī)效的原理出發(fā)，運(yùn)用投入——產(chǎn)出的邏輯思路設(shè)計(jì)指標(biāo)體系。這一類指標(biāo)體系從投入、過程、產(chǎn)出和效果四個(gè)維度考察整體支出績(jī)效，二級(jí)考察點(diǎn)在此基礎(chǔ)上進(jìn)行細(xì)分。投入方面，一般從預(yù)算配置角度考察投入，或結(jié)合目標(biāo)設(shè)定情況進(jìn)行考察；過程方面，一般從預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算管理和資產(chǎn)管理三方面進(jìn)行考察；產(chǎn)出方面，主要考察職責(zé)履行；效果方面，一般從工作成效和社會(huì)效益考察，也有直接從履職效益這一維度進(jìn)行考察。這類指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的邏輯路徑與項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的路徑一致，以資金的投入——產(chǎn)出路徑為主線，表1中的1和2類屬于這一類型。

二是以戰(zhàn)略管理模型為指導(dǎo)思想，運(yùn)用平衡計(jì)分卡“圍繞‘財(cái)務(wù)、內(nèi)部運(yùn)營(yíng)、客戶、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)’考察戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)”的思路結(jié)合邏輯分析法設(shè)計(jì)指標(biāo)體系。運(yùn)用這一思路形成的指標(biāo)體系框架較為多樣化。模式一是從部門決策——部門管理——部門績(jī)效三方面設(shè)立一級(jí)框架，二級(jí)考察點(diǎn)包括目標(biāo)設(shè)定、決策過程、資金分配、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算管理、績(jī)效管理、資產(chǎn)管理、產(chǎn)出和效果9個(gè)方面，較注重內(nèi)部管理。模式二是從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、綜合管理和履職績(jī)效四方面設(shè)立框架，模式三是從部門編制、部門管理、部門績(jī)效三方面設(shè)定一級(jí)框架，均體現(xiàn)財(cái)務(wù)、內(nèi)部管理和客戶績(jī)效。表1中的3、4、5類屬于這一類型。

三是以管理為核心設(shè)計(jì)指標(biāo)體系框架。這一思路形成的框架體系包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)決算管理、績(jī)效評(píng)價(jià)管理和監(jiān)督管理五方面，考察核心為預(yù)算的管理情況。表1中編號(hào)6屬于這一類型。

從上述分析我們可以看到，各類框架的設(shè)計(jì)仍然以資金為主線，均圍繞資金使用前、使用時(shí)、使用后的各環(huán)節(jié)表現(xiàn)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，這與財(cái)政資金流轉(zhuǎn)過程匹配，是所有整體支出指標(biāo)體系框架設(shè)計(jì)的共性之處，符合財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的基本原理。但由于當(dāng)前我國整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的理論研究尚處于空白，實(shí)踐也還在探索階段，各種整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的差異仍然較為明顯：

一是理論模型的差異。主要差異在于，一類是通過投入——產(chǎn)出路徑設(shè)立指標(biāo)體系框架，形成從投入到產(chǎn)出的清晰框架；另一類則結(jié)合平衡計(jì)分卡法，將“財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部運(yùn)營(yíng)、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)”的思想融入部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，重點(diǎn)考察戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況。兩類模型的差異在于是根據(jù)資金流轉(zhuǎn)的過程還是基于系統(tǒng)性戰(zhàn)略管理角度考察整體支出績(jī)效。

二是考察內(nèi)容的差異。目前各地對(duì)于整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)考察的內(nèi)容尚未形成統(tǒng)一看法，主要差異在于是否將部門決策、目標(biāo)設(shè)定納入考察。

三是關(guān)注重點(diǎn)的差異。財(cái)政部共性指標(biāo)體系框架并未對(duì)指標(biāo)權(quán)重給予相應(yīng)的參考值，從地方政府實(shí)踐情況看，當(dāng)前各地在考察重點(diǎn)上存在較大的不一致，主要集中在將管理還是績(jī)效作為考察重點(diǎn)。一是以管理類為考察重點(diǎn)并給予較高的權(quán)重分配，僅“過程”類指標(biāo)權(quán)重分占比達(dá)到50%以上；二則是以績(jī)效類為考察重點(diǎn)，“績(jī)效”類指標(biāo)權(quán)重分同樣達(dá)到50%左右。

四是關(guān)于共性與個(gè)性指標(biāo)設(shè)定的差異。在指標(biāo)設(shè)計(jì)方面，有些框架是適用于所有部門的共性部門評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，有些模式則允許部門個(gè)性指標(biāo)與共性指標(biāo)相結(jié)合。做法一是明確細(xì)化到三級(jí)指標(biāo)，并形成通用版部門評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；做法二則規(guī)定考察點(diǎn)，設(shè)立三級(jí)指標(biāo)，但具體四級(jí)指標(biāo)可自行設(shè)計(jì)。

三、關(guān)于整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的進(jìn)一步探討

根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)的基本原理以及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，本文針對(duì)目前整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)存在的主要差異點(diǎn)，從整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架設(shè)計(jì)路徑、指標(biāo)體系應(yīng)考察內(nèi)容、關(guān)注重點(diǎn)以及共性與個(gè)性指標(biāo)的設(shè)計(jì)方面，對(duì)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的關(guān)鍵問題進(jìn)行深入探討：

一是關(guān)于整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架。整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架的設(shè)計(jì)，首先應(yīng)遵循資金績(jī)效的一般原理，同時(shí)結(jié)合整體支出的特殊需要。從財(cái)政支出的角度出發(fā)，資金支出的績(jī)效必須符合邏輯路徑，即應(yīng)考察從投入到產(chǎn)出的過程及這一過程產(chǎn)生的績(jī)效。同時(shí)，整體支出作為一個(gè)綜合體，不同于項(xiàng)目支出的單線程運(yùn)作，需要從綜合的角度進(jìn)行考察。因此，在部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架設(shè)計(jì)方面，我們建議結(jié)合平衡計(jì)分卡 “財(cái)務(wù)——內(nèi)部運(yùn)營(yíng)——客戶——學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)”的思想，以戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向，以投入——產(chǎn)出 （履職）——效果為主線，在投入環(huán)節(jié)注意資金與管理，在績(jī)效環(huán)節(jié)重點(diǎn)從內(nèi)部產(chǎn)出和外部效益兩方面考察，同時(shí)在考慮當(dāng)期績(jī)效的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將部門的成長(zhǎng)性作為指標(biāo)體系框架的一部分，形成投入（以資金投入與管理為重點(diǎn)）——產(chǎn)出（履職）——效果——可持續(xù)性影響的指標(biāo)體系框架，體現(xiàn)一個(gè)綜合體在實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)方面的總體績(jī)效與可持續(xù)性，如圖1所示：

圖1 整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建思路圖

二是考察內(nèi)容與關(guān)注重點(diǎn)。關(guān)于考察內(nèi)容，指標(biāo)體系邏輯分析路徑和平衡計(jì)分卡思想已經(jīng)給予我們一定的思考方向，在此重點(diǎn)探討在投入——管理——產(chǎn)出——效果——可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容中是否應(yīng)將頂層目標(biāo)設(shè)計(jì)納入考察。如本文開篇所述，部門戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況是部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)需解決的重要問題之一，但戰(zhàn)略目標(biāo)的設(shè)定是開展部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)和依據(jù)，不構(gòu)成績(jī)效本身，不納入考察內(nèi)容更為合理。關(guān)于關(guān)注重點(diǎn)，績(jī)效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)應(yīng)是 “績(jī)”與“效”，投入與管理固然重要，但并不是財(cái)政資金最終期望達(dá)到的 “績(jī)效”，而是達(dá)到“績(jī)效”途中的必經(jīng)之路。因此，評(píng)價(jià)的重點(diǎn)仍然應(yīng)當(dāng)是績(jī)效本身，這是對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)最好的詮釋。部門整體支出的績(jī)效，是部門職能的履行和戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。而對(duì)于投入與管理，重點(diǎn)從預(yù)算、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理，以及部門運(yùn)營(yíng)等情況進(jìn)行考察，是實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的必要條件和影響因素。對(duì)于可持續(xù)影響，則從當(dāng)前效益的可持續(xù)性及長(zhǎng)效影響等方面進(jìn)行考察，例如部門的核心技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)力和公共服務(wù)提供能力，這些是非財(cái)力資源建設(shè)的重要方面，體現(xiàn)部門績(jī)效的成長(zhǎng)性。

三是共性與個(gè)性指標(biāo)的關(guān)系處理。采用完全由共性指標(biāo)組成的通用型整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系有其合理性，有利于開展不同部門的橫向比較。但其局限性也較明顯，即不同部門的個(gè)性化特征被消除，而不同部門資金績(jī)效可能存在較大差異。本文建議，以共性框架為指導(dǎo)，設(shè)計(jì)指標(biāo)體系一級(jí)、二級(jí)框架，并規(guī)定各部分權(quán)重，結(jié)合部門特色自行設(shè)計(jì)個(gè)性化指標(biāo)或許是一種較好的選擇?，F(xiàn)以教育部門和公交部門比較為例，指標(biāo)框架的應(yīng)用示例見表2：

表2 整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架參考

如上表所示，部門整體支出評(píng)價(jià)的投入管理以共性指標(biāo)為主，而產(chǎn)出、效果及部分持續(xù)影響力指標(biāo)則以個(gè)性為主。其中，產(chǎn)出方面對(duì)于每個(gè)部門來說都涵蓋了基礎(chǔ)工作以及重點(diǎn)工作，但各自的基礎(chǔ)、重點(diǎn)工作又不盡相同；具體的效益和能力建設(shè)方面各個(gè)部門更是千差萬別。因此，可以通過權(quán)重設(shè)置的方法對(duì)部門間的個(gè)性化差異進(jìn)行一定控制，以免個(gè)性差異被過度放大而使得部門間的可比性失效。■

（作者單位：上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰荆?/p>

（本欄目責(zé)任編輯：周菲）