●劉敏王萌

整體支出績效評價指標(biāo)體系設(shè)計(jì)方法初探

●劉敏王萌

隨著財(cái)政支出績效評價在開展廣度和深度上的要求不斷提高，單純的項(xiàng)目支出績效評價已經(jīng)越來越難以滿足預(yù)算績效管理的需要，以整體支出為對象的績效評價能夠更有效地掌握各預(yù)算部門的資源配置和整體績效情況。然而，由于該領(lǐng)域的理論研究基礎(chǔ)較薄弱，整體支出績效評價指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的科學(xué)性問題引起越來越多的關(guān)注和討論。本文以我國整體支出績效評價現(xiàn)狀為切入點(diǎn)，在總結(jié)整體支出績效評價指標(biāo)體系不同類型及其差異點(diǎn)的基礎(chǔ)上，從指標(biāo)體系框架、考察內(nèi)容、關(guān)注重點(diǎn)等方面對部門整體支出績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建路徑作出初步探討。

一、整體支出績效評價的概念及內(nèi)涵

整體支出績效評價，是指財(cái)政部門根據(jù)預(yù)算部門設(shè)定的部門戰(zhàn)略目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的績效評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)和評價方法，對預(yù)算部門整體支出的績效目標(biāo)完成情況、部門履職情況、預(yù)算管理水平進(jìn)行客觀、公正的評價。整體支出績效評價是面向中長期和中觀層面的評價，對一個部門的整體支出績效評價能夠洞悉資源配置的有效情況以及各部分要素之間的有機(jī)關(guān)系，從而把握部門整體的資源配置合理性和資金運(yùn)用效益。

整體支出績效評價是建立在項(xiàng)目支出績效評價基礎(chǔ)上，覆蓋面更廣、評價層次更深的績效評價工作。與項(xiàng)目支出績效評價不同的是，整體支出績效評價在評價范圍上，不僅包括項(xiàng)目支出，還涉及單位的人員支出和公用經(jīng)費(fèi)支出，在較大程度上彌補(bǔ)了評價項(xiàng)目支出績效缺少考慮基本支出的投入貢獻(xiàn)而放大績效的問題。在評價內(nèi)容上，整體支出績效評價關(guān)注的不僅是專項(xiàng)資金的使用績效，同時關(guān)注單位全部財(cái)政資金的總量安排合理性、資金結(jié)構(gòu)與單位核心職能的匹配關(guān)系、資金安排對單位戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的支持程度。整體支出績效評價能從更全面的角度為財(cái)政專項(xiàng)資金的合理分配提供較合理的參考依據(jù)。

整體支出績效評價作為財(cái)政支出績效評價的重要內(nèi)容和發(fā)展方向，指標(biāo)體系是評價的關(guān)鍵和核心，指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的質(zhì)量直接影響績效評價的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。財(cái)政部于2013年發(fā)布了包含部門整體支出績效評價指標(biāo)在內(nèi)的 “績效評價共性指標(biāo)體系框架”，部分地區(qū)在此基礎(chǔ)上對部門整體支出績效評價也進(jìn)行了不同程度的探索，但對于整體支出績效評價的開展形式、尤其是指標(biāo)體系的框架和內(nèi)容尚未形成較為統(tǒng)一的認(rèn)識。在這個背景下，對于整體支出績效評價指標(biāo)體系的思考，尤其是設(shè)計(jì)方法和規(guī)則的研究，具有很高的現(xiàn)實(shí)意義。

二、整體支出績效評價指標(biāo)體系的幾種類型及差異比較

當(dāng)前，整體支出績效評價在我國尚處于起步階段，各地整體支出績效評價的指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的框架主要類型如下表所示：

對比以上幾種框架，我們可以總結(jié)發(fā)現(xiàn)目前整體支出績效評價的指標(biāo)體系設(shè)計(jì)思路大致如下：

表1 整體支出績效評價指標(biāo)體系框架類型比較

一是從績效的原理出發(fā)，運(yùn)用投入——產(chǎn)出的邏輯思路設(shè)計(jì)指標(biāo)體系。這一類指標(biāo)體系從投入、過程、產(chǎn)出和效果四個維度考察整體支出績效，二級考察點(diǎn)在此基礎(chǔ)上進(jìn)行細(xì)分。投入方面，一般從預(yù)算配置角度考察投入，或結(jié)合目標(biāo)設(shè)定情況進(jìn)行考察；過程方面，一般從預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算管理和資產(chǎn)管理三方面進(jìn)行考察；產(chǎn)出方面，主要考察職責(zé)履行；效果方面，一般從工作成效和社會效益考察，也有直接從履職效益這一維度進(jìn)行考察。這類指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的邏輯路徑與項(xiàng)目支出績效評價指標(biāo)體系的路徑一致，以資金的投入——產(chǎn)出路徑為主線，表1中的1和2類屬于這一類型。

二是以戰(zhàn)略管理模型為指導(dǎo)思想，運(yùn)用平衡計(jì)分卡“圍繞‘財(cái)務(wù)、內(nèi)部運(yùn)營、客戶、學(xué)習(xí)與成長’考察戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)”的思路結(jié)合邏輯分析法設(shè)計(jì)指標(biāo)體系。運(yùn)用這一思路形成的指標(biāo)體系框架較為多樣化。模式一是從部門決策——部門管理——部門績效三方面設(shè)立一級框架，二級考察點(diǎn)包括目標(biāo)設(shè)定、決策過程、資金分配、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算管理、績效管理、資產(chǎn)管理、產(chǎn)出和效果9個方面，較注重內(nèi)部管理。模式二是從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、綜合管理和履職績效四方面設(shè)立框架，模式三是從部門編制、部門管理、部門績效三方面設(shè)定一級框架，均體現(xiàn)財(cái)務(wù)、內(nèi)部管理和客戶績效。表1中的3、4、5類屬于這一類型。

三是以管理為核心設(shè)計(jì)指標(biāo)體系框架。這一思路形成的框架體系包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)決算管理、績效評價管理和監(jiān)督管理五方面，考察核心為預(yù)算的管理情況。表1中編號6屬于這一類型。

從上述分析我們可以看到，各類框架的設(shè)計(jì)仍然以資金為主線，均圍繞資金使用前、使用時、使用后的各環(huán)節(jié)表現(xiàn)進(jìn)行績效評價，這與財(cái)政資金流轉(zhuǎn)過程匹配，是所有整體支出指標(biāo)體系框架設(shè)計(jì)的共性之處，符合財(cái)政支出績效評價的基本原理。但由于當(dāng)前我國整體支出績效評價的理論研究尚處于空白，實(shí)踐也還在探索階段，各種整體支出績效評價指標(biāo)體系的差異仍然較為明顯：

一是理論模型的差異。主要差異在于，一類是通過投入——產(chǎn)出路徑設(shè)立指標(biāo)體系框架，形成從投入到產(chǎn)出的清晰框架；另一類則結(jié)合平衡計(jì)分卡法，將“財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部運(yùn)營、學(xué)習(xí)與成長”的思想融入部門整體支出績效評價指標(biāo)體系，重點(diǎn)考察戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況。兩類模型的差異在于是根據(jù)資金流轉(zhuǎn)的過程還是基于系統(tǒng)性戰(zhàn)略管理角度考察整體支出績效。

二是考察內(nèi)容的差異。目前各地對于整體支出績效評價應(yīng)考察的內(nèi)容尚未形成統(tǒng)一看法，主要差異在于是否將部門決策、目標(biāo)設(shè)定納入考察。

三是關(guān)注重點(diǎn)的差異。財(cái)政部共性指標(biāo)體系框架并未對指標(biāo)權(quán)重給予相應(yīng)的參考值，從地方政府實(shí)踐情況看，當(dāng)前各地在考察重點(diǎn)上存在較大的不一致，主要集中在將管理還是績效作為考察重點(diǎn)。一是以管理類為考察重點(diǎn)并給予較高的權(quán)重分配，僅“過程”類指標(biāo)權(quán)重分占比達(dá)到50%以上；二則是以績效類為考察重點(diǎn)，“績效”類指標(biāo)權(quán)重分同樣達(dá)到50%左右。

四是關(guān)于共性與個性指標(biāo)設(shè)定的差異。在指標(biāo)設(shè)計(jì)方面，有些框架是適用于所有部門的共性部門評價指標(biāo)體系，有些模式則允許部門個性指標(biāo)與共性指標(biāo)相結(jié)合。做法一是明確細(xì)化到三級指標(biāo)，并形成通用版部門評價指標(biāo)體系；做法二則規(guī)定考察點(diǎn)，設(shè)立三級指標(biāo)，但具體四級指標(biāo)可自行設(shè)計(jì)。

三、關(guān)于整體支出績效評價指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的進(jìn)一步探討

根據(jù)績效評價的基本原理以及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，本文針對目前整體支出績效評價指標(biāo)體系設(shè)計(jì)存在的主要差異點(diǎn)，從整體支出績效評價指標(biāo)體系框架設(shè)計(jì)路徑、指標(biāo)體系應(yīng)考察內(nèi)容、關(guān)注重點(diǎn)以及共性與個性指標(biāo)的設(shè)計(jì)方面，對整體支出績效評價指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的關(guān)鍵問題進(jìn)行深入探討：

一是關(guān)于整體支出績效評價指標(biāo)體系框架。整體支出績效評價指標(biāo)體系框架的設(shè)計(jì)，首先應(yīng)遵循資金績效的一般原理，同時結(jié)合整體支出的特殊需要。從財(cái)政支出的角度出發(fā)，資金支出的績效必須符合邏輯路徑，即應(yīng)考察從投入到產(chǎn)出的過程及這一過程產(chǎn)生的績效。同時，整體支出作為一個綜合體，不同于項(xiàng)目支出的單線程運(yùn)作，需要從綜合的角度進(jìn)行考察。因此，在部門整體支出績效評價指標(biāo)體系框架設(shè)計(jì)方面，我們建議結(jié)合平衡計(jì)分卡 “財(cái)務(wù)——內(nèi)部運(yùn)營——客戶——學(xué)習(xí)與成長”的思想，以戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向，以投入——產(chǎn)出 （履職）——效果為主線，在投入環(huán)節(jié)注意資金與管理，在績效環(huán)節(jié)重點(diǎn)從內(nèi)部產(chǎn)出和外部效益兩方面考察，同時在考慮當(dāng)期績效的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將部門的成長性作為指標(biāo)體系框架的一部分，形成投入（以資金投入與管理為重點(diǎn)）——產(chǎn)出（履職）——效果——可持續(xù)性影響的指標(biāo)體系框架，體現(xiàn)一個綜合體在實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)方面的總體績效與可持續(xù)性，如圖1所示：

圖1 整體支出績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建思路圖

二是考察內(nèi)容與關(guān)注重點(diǎn)。關(guān)于考察內(nèi)容，指標(biāo)體系邏輯分析路徑和平衡計(jì)分卡思想已經(jīng)給予我們一定的思考方向，在此重點(diǎn)探討在投入——管理——產(chǎn)出——效果——可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容中是否應(yīng)將頂層目標(biāo)設(shè)計(jì)納入考察。如本文開篇所述，部門戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況是部門整體支出績效評價需解決的重要問題之一，但戰(zhàn)略目標(biāo)的設(shè)定是開展部門整體支出績效評價的基礎(chǔ)和依據(jù)，不構(gòu)成績效本身，不納入考察內(nèi)容更為合理。關(guān)于關(guān)注重點(diǎn)，績效評價的重點(diǎn)應(yīng)是 “績”與“效”，投入與管理固然重要，但并不是財(cái)政資金最終期望達(dá)到的 “績效”，而是達(dá)到“績效”途中的必經(jīng)之路。因此，評價的重點(diǎn)仍然應(yīng)當(dāng)是績效本身，這是對績效評價最好的詮釋。部門整體支出的績效，是部門職能的履行和戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。而對于投入與管理，重點(diǎn)從預(yù)算、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理，以及部門運(yùn)營等情況進(jìn)行考察，是實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的必要條件和影響因素。對于可持續(xù)影響，則從當(dāng)前效益的可持續(xù)性及長效影響等方面進(jìn)行考察，例如部門的核心技術(shù)競爭力和公共服務(wù)提供能力，這些是非財(cái)力資源建設(shè)的重要方面，體現(xiàn)部門績效的成長性。

三是共性與個性指標(biāo)的關(guān)系處理。采用完全由共性指標(biāo)組成的通用型整體支出績效評價指標(biāo)體系有其合理性，有利于開展不同部門的橫向比較。但其局限性也較明顯，即不同部門的個性化特征被消除，而不同部門資金績效可能存在較大差異。本文建議，以共性框架為指導(dǎo)，設(shè)計(jì)指標(biāo)體系一級、二級框架，并規(guī)定各部分權(quán)重，結(jié)合部門特色自行設(shè)計(jì)個性化指標(biāo)或許是一種較好的選擇?，F(xiàn)以教育部門和公交部門比較為例，指標(biāo)框架的應(yīng)用示例見表2：

表2 整體支出績效評價指標(biāo)體系框架參考

如上表所示，部門整體支出評價的投入管理以共性指標(biāo)為主，而產(chǎn)出、效果及部分持續(xù)影響力指標(biāo)則以個性為主。其中，產(chǎn)出方面對于每個部門來說都涵蓋了基礎(chǔ)工作以及重點(diǎn)工作，但各自的基礎(chǔ)、重點(diǎn)工作又不盡相同；具體的效益和能力建設(shè)方面各個部門更是千差萬別。因此，可以通過權(quán)重設(shè)置的方法對部門間的個性化差異進(jìn)行一定控制，以免個性差異被過度放大而使得部門間的可比性失效。■

（作者單位：上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰荆?/p>

（本欄目責(zé)任編輯：周菲）