●特約通訊員 劉國永

整體支出績效評價(jià)的探索與完善
——對話海南省財(cái)政廳預(yù)算績效管理處處長何偉斌

●特約通訊員 劉國永

近年來，海南省財(cái)政廳圍繞年度工作重點(diǎn)和財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)績效管理工作的有關(guān)要求，在實(shí)施市縣財(cái)政管理綜合評價(jià)和部門整體支出績效評價(jià)，探索基本支出績效評價(jià)試點(diǎn)，強(qiáng)化績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用，實(shí)施績效問責(zé)，建立完善績效管理智庫等方面開創(chuàng)性地開展工作，亮點(diǎn)頻現(xiàn)，成效明顯。相比財(cái)政部要求以及其他地區(qū)的做法，海南在很多地方可圈可點(diǎn)，尤其在整體支出績效評價(jià)方面，無論是綜合管理模式還是評價(jià)效果都走出了具有自己特色的道路，引起了國內(nèi)廣泛關(guān)注。為此，本刊特約通訊員劉國永博士專訪了海南省財(cái)政廳預(yù)算績效管理處處長何偉斌，特別就部門整體支出績效評價(jià)方面的特色進(jìn)行交流。

《財(cái)政監(jiān)督》：海南近幾年在預(yù)算績效管理方面取得了不錯(cuò)的成績，請您介紹一下具體開展的情況。

何偉斌：總體來說，根據(jù)財(cái)政部推進(jìn)預(yù)算績效管理改革工作的統(tǒng)一部署，近年來，海南省緊緊圍繞“夯實(shí)基礎(chǔ)、創(chuàng)新機(jī)制、探索模式、建立體系”的工作目標(biāo)，積極推進(jìn)全省預(yù)算績效管理改革，開展了大量卓有成效的工作，努力打造績效財(cái)政。在財(cái)政部組織的縣級財(cái)政管理績效考核中，2013年和2014年我們連續(xù)兩年獲得綜合得分第一名，省級財(cái)政部門預(yù)算績效管理工作考核也連續(xù)兩年被財(cái)政部評為一等獎(jiǎng)。

具體來說，我們的工作主要有以下幾個(gè)方面特征。

第一，海南的績效管理工作得到了省委、省政府以及省人大的高度重視和大力支持，政府的工作報(bào)告及重要會(huì)議多次強(qiáng)調(diào)預(yù)算績效管理的重要性，并對具體工作作出明確的指示。我廳劉平治廳長提出建設(shè)“民生、綠色、績效、活力、規(guī)范”五個(gè)財(cái)政的執(zhí)政理念，其中績效財(cái)政是核心，要求把績效理念貫穿于財(cái)政資金分配、管理、使用的全過程，形成覆蓋預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督環(huán)節(jié)的績效管理體系，并多次對績效管理工作作出批示和部署。分管廳領(lǐng)導(dǎo)、廳黨組成員預(yù)算局吳一葵局長對績效管理工作也特別重視，要求建立預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果反饋和運(yùn)用管理機(jī)制，以評價(jià)結(jié)果為導(dǎo)向加強(qiáng)資金分配，將績效觀念和績效要求滲透到預(yù)算管理全過程，提高財(cái)政資金使用績效。我省預(yù)算績效管理工作相對還處于起步階段，沒有領(lǐng)導(dǎo)重視，很多工作是無法深入開展的。

第二，做好制度保障和頂層設(shè)計(jì)，理清各主體之間的職責(zé)關(guān)系。制度方面，我們首先提請省政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于認(rèn)真做好財(cái)政支出績效評價(jià)工作的通知》和《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的實(shí)施意見》，省財(cái)政廳先后研究制定了海南省財(cái)政支出績效評價(jià)實(shí)施意見、績效目標(biāo)管理操作指南、績效評價(jià)操作指南、部門整體支出方案、市縣財(cái)政支出管理評價(jià)方案等，為全省各地各部門開展規(guī)范的績效管理工作奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。同時(shí)，我們還研究制定了《預(yù)算績效管理財(cái)政內(nèi)部協(xié)調(diào)暫行辦法》，建立和完善財(cái)政內(nèi)部預(yù)算績效管理工作的協(xié)調(diào)、溝通機(jī)制，共同配合推動(dòng)預(yù)算績效管理工作的開展。這些制度出臺不僅為規(guī)范預(yù)算績效管理提供了依據(jù)，也明晰了各主體參與績效評價(jià)的責(zé)任。

第三，以績效目標(biāo)為靈魂，全面推進(jìn)預(yù)算績效管理。當(dāng)前財(cái)政設(shè)立的專項(xiàng)資金很多，是部門開展工作的重要抓手和服務(wù)社會(huì)的基礎(chǔ)。但是專項(xiàng)資金使用績效問題也比較多，很大程度上是由于專項(xiàng)資金申請預(yù)算時(shí)績效目標(biāo)缺失或者不明確，導(dǎo)致最終無法對績效進(jìn)行考核，更難以問責(zé)。因此，抓住績效目標(biāo)就是抓住了預(yù)算績效管理的核心和靈魂。近年來，我們要求省本級預(yù)算部門對資金規(guī)模達(dá)到100萬元以上的專項(xiàng)業(yè)務(wù)類和發(fā)展建設(shè)類項(xiàng)目申報(bào)績效目標(biāo)，若當(dāng)年沒有100萬元以上的項(xiàng)目，必須選擇一個(gè)項(xiàng)目設(shè)定績效目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了省直部門績效目標(biāo)管理全覆蓋。2013年我們共審核742個(gè)項(xiàng)目，涉及資金110億元；2014年共審核1542個(gè)項(xiàng)目，涉及資金282億元。有了目標(biāo)，績效跟蹤就有了方向和依據(jù)，我們根據(jù)績效運(yùn)行監(jiān)控的關(guān)鍵點(diǎn)，研究設(shè)計(jì)《項(xiàng)目支出績效監(jiān)督分析表》，列示了16個(gè)監(jiān)控要點(diǎn)，要求預(yù)算單位在每個(gè)季度結(jié)束后圍繞“是否存在績效問題”展開自查，逐項(xiàng)分析填列，并于每個(gè)季度結(jié)束后20日內(nèi)報(bào)送省財(cái)政廳，省財(cái)政廳對未按時(shí)提交績效分析報(bào)告的單位或存在績效問題的項(xiàng)目開展重點(diǎn)檢查。依據(jù)績效目標(biāo)和跟蹤結(jié)果，項(xiàng)目單位開展自評價(jià)，財(cái)政部門可以在此基礎(chǔ)上開展重點(diǎn)評價(jià)。三年來，納入自評價(jià)的項(xiàng)目有1000多個(gè)，涉及資金350多億元。同時(shí)，我們省級財(cái)政開展的重點(diǎn)評價(jià)項(xiàng)目有32項(xiàng)，對于提升績效評價(jià)質(zhì)量和推進(jìn)市縣績效評價(jià)工作起到了示范作用。需要特別說明的是，除了開展專項(xiàng)資金預(yù)算績效管理，我們還開展了部門整體支出績效評價(jià)、市縣財(cái)政綜合管理績效評價(jià)，試點(diǎn)了基本支出績效評價(jià)和政策制度管理績效評價(jià)，績效評價(jià)覆蓋了所有的領(lǐng)域和內(nèi)容。

第四，加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)宣傳，做好相關(guān)配套機(jī)制建設(shè)。對于預(yù)算績效管理的不同主體，我們采用不同形式的宣傳和培訓(xùn)，普及績效理念，推進(jìn)績效管理方法，同時(shí)在指標(biāo)庫、標(biāo)準(zhǔn)庫、專家?guī)斓冉ㄔO(shè)方面做了充分的積累，為科學(xué)開展評價(jià)奠定了重要基礎(chǔ)。

《財(cái)政監(jiān)督》：應(yīng)該說，部門整體支出績效是個(gè)難點(diǎn)，涉及到部門履責(zé)，現(xiàn)在中央提出政府職能轉(zhuǎn)變，政府不該管的要建立權(quán)力負(fù)面清單，在政府職能沒有充分理順的前提下，如何開展部門整體支出績效評價(jià)？

何偉斌：從重要性上看，部門整體支出績效評價(jià)比專項(xiàng)支出績效評價(jià)重要得多。專項(xiàng)資金畢竟是解決局部的問題，而部門整體支出真正切中部門責(zé)任的核心。部門績效上可以呼應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變，下可以直接關(guān)切到每個(gè)專項(xiàng)績效。因此，做好部門整體支出績效評價(jià)，才是預(yù)算績效管理的核心。目前全國各地在這方面推進(jìn)都比較慢，并不是大家看不到這個(gè)重點(diǎn)，而是大家都知道其中的難處。我們海南全面開展部門整體支出績效評價(jià)，應(yīng)該說，也還是處于試點(diǎn)階段，今天我介紹的也是我們一些不成熟的想法和做法，我們還需要繼續(xù)探索和完善。

首先，我們對部門整體支出績效目標(biāo)進(jìn)行了界定。部門整體績效目標(biāo)不同于部門的戰(zhàn)略目標(biāo)、工作目標(biāo)和項(xiàng)目績效目標(biāo)，那么它處在一個(gè)什么位置？與其它目標(biāo)之間的關(guān)系又是什么？具體我通過下圖予以說明。

上圖展示的就是幾個(gè)目標(biāo)之間的關(guān)系，連接各目標(biāo)之間的一個(gè)重要概念“活動(dòng)”，本質(zhì)是每年的工作計(jì)劃，也是省委省政府考核各部門單位的重要內(nèi)容。所有目標(biāo)的依據(jù)來源于中長期規(guī)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)，根據(jù)戰(zhàn)略目標(biāo)明確部門的工作職責(zé)（工作目標(biāo)），工作目標(biāo)可以具體化為一項(xiàng)一項(xiàng)的活動(dòng)（項(xiàng)目），而衡量工作目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)的評價(jià)依據(jù)是部門績效目標(biāo)，考察活動(dòng)是否完成的評價(jià)依據(jù)是項(xiàng)目的績效目標(biāo)。這是一個(gè)有機(jī)整體，是把工作與績效納入一體化考量的重要架構(gòu)。工作和績效是項(xiàng)目促進(jìn)的，是部門管理的重要內(nèi)容和抓手。

其次，為了保障部門整體支出評價(jià)的順利開展，我們專門出臺了《部門整體支出績效評價(jià)方案》，該方案明確了評價(jià)的目標(biāo)、內(nèi)容和具體方法。特別是對具體評價(jià)的指標(biāo)體系進(jìn)行了細(xì)化，每個(gè)指標(biāo)的評分標(biāo)準(zhǔn)都進(jìn)行了規(guī)范。從指標(biāo)體系的適用性看，一方面以管理為導(dǎo)向，分別通過投入和過程兩個(gè)維度進(jìn)行考核和評價(jià)。投入部分重點(diǎn)從目標(biāo)設(shè)定和預(yù)算配置兩個(gè)方面進(jìn)行評價(jià)，考察了資源配置的合理性和科學(xué)性，這是開展評價(jià)的基礎(chǔ)；而過程方面則評價(jià)了預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算管理、資產(chǎn)管理的正當(dāng)性和管理績效；另一方面評價(jià)部門的產(chǎn)出和效果，回答部門績效的本質(zhì)。從部門工作目標(biāo)出發(fā)、根據(jù)部門的項(xiàng)目完成情況和完成質(zhì)量以及產(chǎn)生的效率和效益，對部門整體支出績效進(jìn)行評價(jià)。這樣，兩個(gè)方面相互呼應(yīng)，把管理和績效有機(jī)地結(jié)合起來，既可以科學(xué)度量部門的績效，又可以反思部門的管理情況，從而回答計(jì)劃和活動(dòng)的正當(dāng)性。

第三，根據(jù)我們的指標(biāo)體系，我們完全委托第三方中介機(jī)構(gòu)開展獨(dú)立評價(jià)。2013年選取省海洋與漁業(yè)廳和住房與城鄉(xiāng)建設(shè)廳開展了部門整體支出績效評價(jià)試點(diǎn)，2014年進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，對省旅游委等36個(gè)部門實(shí)施評價(jià)試點(diǎn)，2015年將全面鋪開對省直部門的整體支出評價(jià)。

第四，加強(qiáng)對評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。通過在人民政府網(wǎng)上予以公開，促進(jìn)了預(yù)算編制和執(zhí)行部門增強(qiáng)責(zé)任的意識，努力提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量。今后我們將逐步根據(jù)評價(jià)結(jié)果建立約束和追責(zé)機(jī)制。

《財(cái)政監(jiān)督》：海南部門整體支出績效評價(jià)能夠取得部門配合和達(dá)成共識，一方面是因?yàn)檎J(rèn)識和定位準(zhǔn)確，另一方面是路徑設(shè)計(jì)比較科學(xué)。這對全國其他地方開展部門整體支出績效評價(jià)具有重要的借鑒意義，請您介紹一下相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

何偉斌：關(guān)于市縣財(cái)政管理綜合評價(jià)，我們是按照財(cái)政部的要求開展的，而且評價(jià)的依據(jù)也是財(cái)政部的相關(guān)指標(biāo)體系。首先，研究財(cái)政部指標(biāo)體系，理解了評價(jià)的目的和要求，結(jié)合我省財(cái)政管理需要，對下一級政府建立績效責(zé)任體系。其次，加大輔導(dǎo)力度，通過數(shù)據(jù)解讀，引導(dǎo)市縣規(guī)范管理。最后，根據(jù)評價(jià)結(jié)果，啟動(dòng)了問責(zé)機(jī)制。對市縣財(cái)政管理績效綜合評價(jià)結(jié)果排名后3位的市縣，由省財(cái)政廳約談市縣財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)人，實(shí)施績效問責(zé)。這樣，我們的工作就引起了市縣的重視，也有效地推動(dòng)了市縣的預(yù)算績效管理工作?！?/p>