郝鐵鋼

中國人民銀行盤錦市中心支行，遼寧 盤錦 124010）[JZ）][KH15/7]

摘要： 農(nóng)村信用社特殊的經(jīng)營對(duì)象和性質(zhì)，決定了其必須最大限度地減少經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，保證資金的安全性、流動(dòng)性和盈利性，最終實(shí)現(xiàn)利潤最大化目標(biāo)。農(nóng)村信用社風(fēng)險(xiǎn)防范在其內(nèi)、外部管理和監(jiān)控方面的要求就是要加強(qiáng)內(nèi)部控制。建立有效的內(nèi)部控制機(jī)制，不僅是農(nóng)村信用社自身發(fā)展的需求，也是金融監(jiān)管當(dāng)局維護(hù)國家金融秩序穩(wěn)定和防范金融風(fēng)險(xiǎn)的一項(xiàng)重要的戰(zhàn)略決策。我國農(nóng)村信用社資產(chǎn)規(guī)模相對(duì)較小，如何加強(qiáng)農(nóng)村信用社內(nèi)控制度的建設(shè)與執(zhí)行，防范與化解金融風(fēng)險(xiǎn)，是農(nóng)村信用社發(fā)展中的重要課題。本文結(jié)合我國的實(shí)際情況，從防范風(fēng)險(xiǎn)和提高效益的角度，對(duì)我國農(nóng)村信用社完善內(nèi)控機(jī)制提出一些建議。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)村信用社；內(nèi)部控制；完善措施

一、引言

我國農(nóng)村信用社在以往的經(jīng)營和管理中，往往注重業(yè)務(wù)的發(fā)展，經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大，市場份額的提高，而忽視內(nèi)部控制制度的建設(shè)和完善，近年來農(nóng)村信用社各類違規(guī)案件不斷發(fā)生，這與農(nóng)村信用社自身內(nèi)部控制機(jī)制不健全、執(zhí)行不力有直接關(guān)系。農(nóng)村信用社加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理、完善內(nèi)部控制已成為當(dāng)務(wù)之急，國內(nèi)外金融實(shí)踐表明，健全有效的內(nèi)部控制是防范金融風(fēng)險(xiǎn)的第一道防線。因此，建立健全內(nèi)部控制機(jī)制已成為我國農(nóng)村信用社生存和發(fā)展的內(nèi)在要求。

我國農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)明晰，機(jī)制靈活，業(yè)務(wù)發(fā)展迅猛，資產(chǎn)質(zhì)量和經(jīng)營效率較高，但也存在著股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理，法人治理結(jié)構(gòu)不健全，內(nèi)部控制不完善，風(fēng)險(xiǎn)防范能力較弱等問題。隨著我國金融體制改革的深化，我國農(nóng)村信用社面臨著競爭與發(fā)展等諸多問題，如何加強(qiáng)內(nèi)部控制，在穩(wěn)健中求發(fā)展，在發(fā)展中保持穩(wěn)健，是我國農(nóng)村信用社首要考慮的問題。我們必須抓緊有利時(shí)機(jī)，完善內(nèi)部控制，練好內(nèi)功，夯實(shí)好發(fā)展的基礎(chǔ)，才能在激烈競爭中立于不敗之地。

二、內(nèi)部控制的現(xiàn)狀

農(nóng)村信用社的內(nèi)部控制可以看作是為了保證信用社內(nèi)部按照規(guī)定的經(jīng)營目標(biāo)和工作程序，對(duì)各個(gè)部門、人員及其業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行組織協(xié)調(diào)和相互制約，以預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，將各種風(fēng)險(xiǎn)控制在規(guī)定范圍內(nèi)，保證農(nóng)村信用社自身發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)營目標(biāo)全面實(shí)施一種內(nèi)部管理系統(tǒng)工程。

（一）規(guī)章制度建設(shè)與執(zhí)行方面

農(nóng)村信用社能夠做到“內(nèi)控先行”，在內(nèi)控制度建設(shè)方面逐步形成了決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)三大格局的內(nèi)控體系。具有較好的內(nèi)部控制環(huán)境，為各項(xiàng)控制制度的實(shí)施提供了保障。從決策系統(tǒng)看，高級(jí)管理層具有較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，建立了辦公會(huì)、信用審查委員會(huì)、資產(chǎn)負(fù)債管理委員會(huì)等決策機(jī)構(gòu)，制定了明確的議事規(guī)則，能夠抓住經(jīng)營管理工作中的主要矛盾并及時(shí)做出決策。從執(zhí)行系統(tǒng)看，各業(yè)務(wù)和職能部門的設(shè)置基本體現(xiàn)了責(zé)權(quán)分明，平衡制約的原則。從監(jiān)督評(píng)價(jià)體系看，初步建立了較為有效的約束和激勵(lì)機(jī)制，在日常監(jiān)督中，能夠通過各種方式的檢查來檢驗(yàn)各項(xiàng)經(jīng)營活動(dòng)的內(nèi)部控制執(zhí)行情況，在加強(qiáng)監(jiān)督、防范風(fēng)險(xiǎn)方面起到了應(yīng)有的作用。

（二）風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制建設(shè)方面

農(nóng)村信用社的規(guī)模普遍不大，抗風(fēng)險(xiǎn)的能力相對(duì)較弱，因此，各家農(nóng)村信用社無不在風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的建設(shè)上下工夫，重點(diǎn)通過對(duì)資金、信貸、授權(quán)授信、會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)、計(jì)算機(jī)、監(jiān)督稽核等方面監(jiān)督和管理，防范金融風(fēng)險(xiǎn)。

內(nèi)部控制只是在促進(jìn)農(nóng)村信用社加強(qiáng)管理、防范風(fēng)險(xiǎn)等方面起到一定積極的作用，有助于農(nóng)村信用社達(dá)到經(jīng)營和管理的目標(biāo)，農(nóng)村信用社在加強(qiáng)內(nèi)部控制的同時(shí)，不能簡單地認(rèn)為只要加強(qiáng)內(nèi)部控制，就能實(shí)現(xiàn)經(jīng)營目標(biāo)，不能把內(nèi)部控制看成是一個(gè)“包治百病的靈丹妙藥”。

三、農(nóng)村信用社內(nèi)部控制的現(xiàn)狀分析

（一）公司治理結(jié)構(gòu)方面存在的不足

良好的公司治理結(jié)構(gòu)是形成有效的農(nóng)村信用社內(nèi)部控制的保證，但我國農(nóng)村信用社仍然存在改造不徹底，股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理，法人治理結(jié)構(gòu)不健全等問題。

1、農(nóng)村信用社的資本基本上由農(nóng)村居民入股組成，股權(quán)不能流動(dòng)或流動(dòng)性相當(dāng)差。因此，農(nóng)村信用社的主要投資者無法通過“用腳投票”來給經(jīng)營者造成壓力，進(jìn)而降低其代理行為中的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，以此達(dá)到對(duì)農(nóng)村信用社負(fù)責(zé)人的有效監(jiān)管。

2、[JP2]農(nóng)村信用社董事會(huì)缺乏產(chǎn)權(quán)約束，也缺乏保護(hù)股東權(quán)益的手段和內(nèi)在動(dòng)力。農(nóng)村信用社內(nèi)控制度中存在的產(chǎn)權(quán)不明晰，產(chǎn)權(quán)所有者對(duì)農(nóng)村信用社經(jīng)營者的控制、監(jiān)督不到位的問題依然存在。由于負(fù)有資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任的農(nóng)村信用社決策者缺乏相應(yīng)的約束，因而缺乏維護(hù)股東權(quán)益、關(guān)心農(nóng)村信用社長期發(fā)展、健全內(nèi)部控制的動(dòng)力，因此，農(nóng)村信用社經(jīng)營者難以避免會(huì)出現(xiàn)“短期行為”，并為日后的經(jīng)營危機(jī)埋下隱患。

3、我國農(nóng)村信用社是在合作農(nóng)村信用社基礎(chǔ)上組建成立，組建農(nóng)村信用社的目的之一主要是提高承受風(fēng)險(xiǎn)的能力，合作農(nóng)村信用社等組建機(jī)構(gòu)大多成立于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，遺留了大量的歷史問題，改造不徹底，存在一定風(fēng)險(xiǎn)隱患，表現(xiàn)之一就是內(nèi)控制度存在漏洞，有的地方政府把組建農(nóng)村信用社作為化解金融風(fēng)險(xiǎn)的途徑或方法，在未能真正達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的前提下而進(jìn)行組建，由于先天基礎(chǔ)不足，導(dǎo)致組建后的農(nóng)村信用社內(nèi)控存在問題而出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）內(nèi)部控制的基本架構(gòu)方面

1）從提高效率和壓縮成本開支的角度出發(fā)，農(nóng)村信用社普遍注意減少部門的設(shè)置，有的部門身兼數(shù)職，缺乏部門間的相互制約和監(jiān)督。

2）崗位責(zé)任制度執(zhí)行不嚴(yán)。盡管部門崗位既有嚴(yán)格分工，又有明確職責(zé)，但由于農(nóng)村信用社為壓縮費(fèi)用，大多減少人員編制，基本上是一崗一人，或多崗一人，人員不充足，崗位牽制與監(jiān)督形如虛設(shè)。

3）內(nèi)審部門的作用沒有得到充分發(fā)揮，審計(jì)部門在行使審計(jì)職能時(shí)，常會(huì)受到各種因素的影響，缺少必要的獨(dú)立性和權(quán)威性。

（三）領(lǐng)導(dǎo)者的內(nèi)控意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)理念

我國農(nóng)村信用社自成立起即是“自負(fù)盈虧”，因此受利益驅(qū)動(dòng)更直接、更明顯，在資金運(yùn)用上更注重資產(chǎn)收益，追求高回報(bào)，在處理內(nèi)部控制和農(nóng)村信用社發(fā)展的平衡上，經(jīng)營者不由自主地更多偏向了發(fā)展，而或多或少地忽視內(nèi)控機(jī)制的建設(shè)。農(nóng)村信用社的運(yùn)作機(jī)制較為靈活，講究辦事效率，這是其充滿競爭活力的體現(xiàn)，但在強(qiáng)化經(jīng)營的同時(shí)，也出現(xiàn)了忽視內(nèi)部管理，一些控制機(jī)制流于形式，沒有真正起到約束和監(jiān)控作用。

四）內(nèi)部控制規(guī)章制度建設(shè)方面

1、新業(yè)務(wù)制度規(guī)范滯后。有些新型業(yè)務(wù)已經(jīng)開展，但制度尚未建立，而是以大量的行政命令來代替，行政命令與內(nèi)控制度混淆不清的現(xiàn)象比較突出。

2、大多數(shù)農(nóng)村信用社對(duì)內(nèi)部控制制度的制訂和修訂缺乏統(tǒng)一管理，這些工作分散在各業(yè)務(wù)部門，制度的制訂沒有體現(xiàn)互相牽制的原則，甚至相互矛盾。各業(yè)務(wù)部門在制訂相關(guān)規(guī)定時(shí)，往往對(duì)業(yè)務(wù)發(fā)展考慮的比較多，對(duì)業(yè)務(wù)的監(jiān)管考慮的比較少。

3、農(nóng)村信用社在業(yè)務(wù)發(fā)展中，人的因素起了很大的作用，特別是一些優(yōu)秀的、具有創(chuàng)新精神和工作魄力的管理人員。農(nóng)村信用社制定的制約監(jiān)督規(guī)定的對(duì)象大多是業(yè)務(wù)人員，而對(duì)各級(jí)管理人員缺乏有效的監(jiān)督，對(duì)掌握一定決策的管理人員制約力不強(qiáng)。

4、內(nèi)部控制缺乏全面性與審慎性，農(nóng)村信用社有的制度缺乏全面性，對(duì)有些業(yè)務(wù)和機(jī)構(gòu)存在盲點(diǎn)，缺乏系統(tǒng)性和配套業(yè)務(wù)操作程序，此外，以整體風(fēng)險(xiǎn)控制為目標(biāo)的資產(chǎn)負(fù)債比例管理還處于軟約束階段，以具體風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及控制為核心的信貸風(fēng)險(xiǎn)管理監(jiān)控、交易風(fēng)險(xiǎn)管理監(jiān)控手段還很落后，管理制度和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法還不完善，對(duì)計(jì)算機(jī)風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)也很薄弱，其業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)和信息管理系統(tǒng)面臨很大風(fēng)險(xiǎn)。

5、崗位責(zé)任不落實(shí)，執(zhí)行規(guī)章制度不嚴(yán)。農(nóng)村信用社在發(fā)展過程中，制訂了一系列以崗位責(zé)任制度和授權(quán)授信為主要內(nèi)容的各項(xiàng)管理制度，單從這些制度的執(zhí)行情況來看，主要是執(zhí)行不嚴(yán)格，形成了當(dāng)前中國農(nóng)村信用社業(yè)面臨的最主要的風(fēng)險(xiǎn)—操作風(fēng)險(xiǎn)，這也是當(dāng)前最為突出的問題。

五）風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測方面

1、我國農(nóng)村信用社的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制不健全，沒有形成完善的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督機(jī)制，沒有健全規(guī)范化、科學(xué)化的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督體系。一是早期預(yù)測風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制不健全，缺乏可行性評(píng)估的

[HJ17mm]

早期預(yù)測，不注意經(jīng)常性的資料積累和信息收集工作，對(duì)市場狀況影響因素和變動(dòng)趨勢預(yù)測不力，把握不準(zhǔn)。二是中期監(jiān)測風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制軟弱，沒有建立和完善科學(xué)的經(jīng)營中期監(jiān)測指標(biāo)體系，缺乏對(duì)信息的全面收集、科學(xué)評(píng)價(jià)、客觀處理和及時(shí)反饋。三是后期監(jiān)測風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制難以運(yùn)行，對(duì)經(jīng)營過程中的風(fēng)險(xiǎn)缺乏成因的分析、教訓(xùn)的總結(jié)和措施的完善等后期風(fēng)險(xiǎn)反饋機(jī)制。

2、目前一些農(nóng)村信用社的指標(biāo)體系不完善，只有資產(chǎn)負(fù)債比例管理、資產(chǎn)質(zhì)量監(jiān)控、財(cái)務(wù)指標(biāo)分析等主要業(yè)務(wù)指標(biāo)體系，其他內(nèi)部控制方面的指標(biāo)體系還是空白，一些風(fēng)險(xiǎn)分析也停留在定性上，缺乏定量的數(shù)字。

3、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控還基本上是一種以補(bǔ)救為主的事后控制，兼有部分以查處為主的事中控制，缺乏以預(yù)防為主的事前控制，即缺少真正的以企業(yè)財(cái)務(wù)狀況、現(xiàn)金流量等為參考指標(biāo)的預(yù)警系統(tǒng)。

四、完善我國農(nóng)村信用社內(nèi)部控制的措施

為切實(shí)防范和化解經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)村信用社必須針對(duì)自身的薄弱環(huán)節(jié)，結(jié)合我國農(nóng)村信用社體制建立和發(fā)展的要求，借鑒國際金融業(yè)內(nèi)控慣例，采取一系列必要的措施，從經(jīng)營管理活動(dòng)的各個(gè)層次和各個(gè)環(huán)節(jié)完善內(nèi)部控制。

（一）、完善農(nóng)村信用社的公司治理結(jié)構(gòu)

能否有效地控制、約束農(nóng)村信用社法人經(jīng)營者——主任的經(jīng)營行為是關(guān)系到農(nóng)村信用社經(jīng)營成敗的關(guān)鍵問題，因此，建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)，形成對(duì)負(fù)責(zé)的有效監(jiān)督和約束機(jī)制，是構(gòu)建農(nóng)村信用社內(nèi)部控制的中心環(huán)節(jié)。建立和完善農(nóng)村信用社公司治理結(jié)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)從落實(shí)出資人即股東對(duì)農(nóng)村信用社經(jīng)營管理人員的最終控制和約束出發(fā)，以保證農(nóng)村信用社能穩(wěn)健經(jīng)營，最終保證出資人的權(quán)益。

（二） 建立有利于內(nèi)控機(jī)制運(yùn)行的組織架構(gòu)

農(nóng)村信用社的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，是指農(nóng)村信用社內(nèi)部各部門的構(gòu)成狀況、組合方式及其相互之間關(guān)系的協(xié)調(diào)機(jī)制。農(nóng)村信用社內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)合理與否，對(duì)農(nóng)村信用社內(nèi)部控制功能的有效發(fā)揮，有很大的制約作用。為確保農(nóng)村信用社內(nèi)部控制得以有效實(shí)施，形成運(yùn)作有序的自我約束機(jī)制。

（三） 健全內(nèi)部控制的規(guī)章制度

現(xiàn)代管理最顯著的特征是法治而非人治，隨著農(nóng)村信用社業(yè)務(wù)和規(guī)模的擴(kuò)大，必須要有縝密有效的內(nèi)控制度，對(duì)權(quán)利要有制度化的制衡，業(yè)務(wù)處理要有合理的操作規(guī)程和相互制約的控制機(jī)制。

1、內(nèi)部控制制度的完善與發(fā)展

健全規(guī)章制度，是農(nóng)村信用社加強(qiáng)內(nèi)部控制的關(guān)鍵。一家農(nóng)村信用社如果沒有縝密有效的內(nèi)控制度，對(duì)權(quán)力沒有制度化的制衡，決策者沒有明確的責(zé)任，業(yè)務(wù)處理沒有合理的操作規(guī)程、相互制約的機(jī)制，其后果是不堪設(shè)想的。

內(nèi)部控制制度建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其內(nèi)容涉及面很廣，因此，我國農(nóng)村信用社應(yīng)充分認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制制度的重要性，并把內(nèi)部控制制度建設(shè)作為經(jīng)營管理中不可分割的一部分，常抓不懈。

2、強(qiáng)化內(nèi)控制度的執(zhí)行

在農(nóng)村信用社建立和發(fā)展的初期，農(nóng)村信用社的內(nèi)部管理通常以制度建設(shè)為主，經(jīng)過幾年的發(fā)展，農(nóng)村信用社的規(guī)章制度基本健全以后，內(nèi)部管理重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)逐步轉(zhuǎn)向強(qiáng)化規(guī)章制度的執(zhí)行。內(nèi)部控制制度是農(nóng)村信用社經(jīng)營的根本保證，而制度的嚴(yán)格執(zhí)行則是農(nóng)村信用社穩(wěn)步發(fā)展的關(guān)鍵。農(nóng)村信用社內(nèi)部控制作用的發(fā)揮，不僅要求設(shè)計(jì)一套良好的制度文本，更要求全體員工能嚴(yán)格貫徹執(zhí)行。

四） 加強(qiáng)內(nèi)部控制制度審計(jì)

內(nèi)部控制審計(jì)是農(nóng)村信用社對(duì)其所建立實(shí)施的各項(xiàng)內(nèi)部控制制度進(jìn)行鑒別、測試和評(píng)價(jià)，以明確內(nèi)部控制有效及適用的一種方法。我國農(nóng)村信用社審計(jì)工作必須從對(duì)所有帳表資料進(jìn)行全面審查的傳統(tǒng)方式，發(fā)展到對(duì)內(nèi)部控制系統(tǒng)進(jìn)行測試和評(píng)價(jià)。審計(jì)人員對(duì)農(nóng)村信用社內(nèi)部控制進(jìn)行審計(jì)的內(nèi)容也應(yīng)涉及到?jīng)Q策、執(zhí)行及監(jiān)督的全部方面。

五）建立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制[JP2]

在一個(gè)有效率的市場中，風(fēng)險(xiǎn)與收益總是對(duì)稱的，為了獲得高收益，就必須承當(dāng)高風(fēng)險(xiǎn)；降低風(fēng)險(xiǎn)，就必然會(huì)放棄部分的盈利目標(biāo)。我國農(nóng)村信用社加強(qiáng)內(nèi)部控制要綜合考慮風(fēng)險(xiǎn)控制目標(biāo)和盈利目標(biāo)，使之達(dá)到一種平衡；也就是說，在充分調(diào)動(dòng)管理者和員工工作積極性和創(chuàng)造性，努力追求利潤最大化的同時(shí)，構(gòu)造金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測系統(tǒng)，加強(qiáng)對(duì)自身所蘊(yùn)含和面臨風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析和控制，把風(fēng)險(xiǎn)控制在可接受的水平上。

1、對(duì)自身蘊(yùn)含風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測

農(nóng)村信用社自身蘊(yùn)含風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)為流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)流動(dòng)性危機(jī)）和資本風(fēng)險(xiǎn)資本受損）。 目前我國農(nóng)村信用社對(duì)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測指標(biāo)主要包括流動(dòng)比率、存貸款比率、法定準(zhǔn)備金比率、拆入資金比例和拆出資金比例。

2、對(duì)信用風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測

農(nóng)村信用社的信用風(fēng)險(xiǎn)是指由于農(nóng)村信用社貸款質(zhì)量降低而帶來損失的可能性。農(nóng)村信用社的盈利資產(chǎn)主要為貸款和國債投資，其中貸款的信用風(fēng)險(xiǎn)最大，這類風(fēng)險(xiǎn)主要危及農(nóng)村信用社貸款資產(chǎn)的安全，因此，農(nóng)村信用社對(duì)自身信用資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)測。

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[4] 張橋云中國銀行業(yè)面對(duì)WTO沖擊的錯(cuò)誤觀點(diǎn)評(píng)析和應(yīng)對(duì)之策” [J]河南金融管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2000年第3期

[5] 特約評(píng)論員：“國際銀行業(yè)；誰主沉浮”，國際金融研究，2000年第8期