黃金梅　陳瀟源

摘 要：整體性治理理論是西方發(fā)達國家行政改革的在最新理論成果，其針對政府管理的碎片化管理，提出構(gòu)建協(xié)同、合作、共贏的政府管理模式。這一理論為中國食品安全體制提供了改革思路。首先簡述整體性治理分析框架，接著分析當前政府食品安全監(jiān)管存在的問題，最后提出重構(gòu)跨部門合作機制、健全食品安全信息網(wǎng)絡(luò)、增強政府責任感和以目標為導(dǎo)向的績效激勵機制等改進措施，希望借此整合多方面的力量，提升政府食品安全治理能力。

關(guān)鍵詞：食品安全；整體性治理；監(jiān)管體制

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）34-0313-02

一、理論前提

（一）整體性治理理論出現(xiàn)的背景

20世紀90年代，為了化解新公共管理運動的困境：政府部門碎片化以及責任模糊化，西方國家興起了政府改革的新理論——整體性治理理論。傳統(tǒng)官僚制強調(diào)科層制、專業(yè)分工和按規(guī)則運作，新公共管理強調(diào)競爭、績效、分權(quán)和公私合作，兩種管理模式都導(dǎo)致管理上的碎片化和溝通協(xié)調(diào)困難。特別是當前社會問題復(fù)雜化、多樣化，跨部門、跨專業(yè)的合作越發(fā)重要，整體性治理強調(diào)的整合和協(xié)調(diào)可以有效化解部門主義、各自為政等現(xiàn)象，為解決社會問題提供一個好的思路。整體性治理理論可為探索解決中國食品安全監(jiān)管體制問題的分析框架提供指導(dǎo)。該框架主要由組織結(jié)構(gòu)、信息網(wǎng)絡(luò)、政策適應(yīng)性和激勵機制四個維度構(gòu)成。第一，組織結(jié)構(gòu)。基于整體性治理的組織結(jié)構(gòu)是在不取消部門化專業(yè)化分工的前提下，在整合協(xié)調(diào)各部門間和不同層級政府的資源基礎(chǔ)上，以結(jié)果和目標為導(dǎo)向進行組織重新設(shè)計，提高政府部門的應(yīng)對問題能力。第二，信息網(wǎng)絡(luò)。整體性治理強調(diào)預(yù)防導(dǎo)向，公民需求導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，強調(diào)整體性整合，強調(diào)信息技術(shù)、簡化網(wǎng)絡(luò)，提供一站式服務(wù)。第三，政策適應(yīng)性。在整體性治理中，食品安全監(jiān)管制度要符合人民需要，制度之間要有效銜接，要相互適應(yīng)，這樣整合的政策才有利于解決人民生活問題。第四，激勵機制。整體性治理的目標是促進組織之間的合作、協(xié)作和網(wǎng)絡(luò)整體運行，政府的主要任務(wù)是進行有效管理，將可預(yù)見績效展現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)之中，促進以功能分工為基礎(chǔ)的網(wǎng)絡(luò)績效管理。

二、當前政府食品安全監(jiān)管：分散性治理模式

（一）大部制背景下的組織結(jié)構(gòu)

在2008年國家啟動的“大部制”改革中，政府食品安全監(jiān)管體系做了一些調(diào)整。將國家食品藥品監(jiān)督管理管理局從國務(wù)院劃入衛(wèi)生部，在食品生產(chǎn)領(lǐng)域也開始實施了“一證監(jiān)管”，即取消衛(wèi)生許可證，僅發(fā)放生產(chǎn)許可證；2013年3月，國家食品藥品監(jiān)督管理總局成立，負責食品從加工到消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管[1]。目前，中國食品安全監(jiān)管體系是在國務(wù)院食品安全委員會的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)下，主要由農(nóng)業(yè)、食品藥品監(jiān)督管理和衛(wèi)生部門參與食品安全監(jiān)督。

根據(jù)《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，對照食品產(chǎn)業(yè)鏈（種植養(yǎng)殖、儲運、加工、銷售和消費），中國的食品控制（食品安全監(jiān)督管理）體系（分段式多元化管理體系）的監(jiān)管過程發(fā)生了較大的變化，即減少了參與監(jiān)管的部門，整合了部分監(jiān)管資源，加強了流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，明確和強化了部門職責，向統(tǒng)一的控制體系邁進了一大步。但是還是存在一些詬病。比如“科層治理由于狹隘的服務(wù)視野、政策目標與手段相互沖突、資源運作重復(fù)浪費、政府機構(gòu)設(shè)置出現(xiàn)重疊、公共服務(wù)分布于各部門間，具有明顯的分散性和不連貫性”[2]。

（二）食品安全政策法規(guī)的不適應(yīng)性

中國食品質(zhì)量標準的現(xiàn)狀是國家標準少，標準混亂，行業(yè)標準多，不統(tǒng)一。各個行業(yè)基于本行業(yè)的管理職能制定標準和管理辦法，不可避免地出現(xiàn)食品標準遺漏或重復(fù)，甚至相互矛盾。比如國標2757-1981關(guān)于酒的鉛含量標準是20世紀80年代針對不少廠家用鉛容器裝酒致使鉛溶入酒里而制定的，現(xiàn)今已不再使用這種鉛容器，但由于該標準仍執(zhí)行。

（三）公共管理主體之間的信息不對稱

信息不對稱是指在市場經(jīng)濟活動中，不同人員對有關(guān)信息的獲得是有差別的，交易雙方掌握信息比較多的人員，通常處于信息優(yōu)勢地位，而信息量少的人員，則處于信息劣勢地位。在食品安全中，由于人類認知有限性，信息獲取成本高以及信息壟斷等障礙，可能會出現(xiàn)以下情形：（1）政府與食品加工企業(yè)之間的信息不對稱。（2）消費者與食品加工企業(yè)之間的信息不對稱。（3）農(nóng)戶與食品加工企業(yè)之間的信息不對稱。比如在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，農(nóng)產(chǎn)品是否有農(nóng)藥殘留物，是否激素超標？在利益的誘惑下，農(nóng)民不會如實相告的。而加工企業(yè)如果沒有相應(yīng)的檢測儀器，是很難通過肉眼判斷的?？傊?，食品從農(nóng)田到餐桌，要經(jīng)過很多環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)都會出現(xiàn)信息不對稱現(xiàn)象。

（四）激勵機制不健全

1.以職能為基礎(chǔ)的資源配置。目前，中國食品安全監(jiān)管不是根據(jù)監(jiān)管目標來配置，還停留在以部門職能作為資源配置的基礎(chǔ)的階段。以部門為導(dǎo)向的資源配置強調(diào)上下級之間以及政府部門之間的層級關(guān)系，強調(diào)部門之間的專業(yè)化分工、職能互粉以及政府中清晰的管理權(quán)限，而相關(guān)忽視橫向部門之間的溝通和合作；食品安全監(jiān)管體制的環(huán)節(jié)化設(shè)計以及食品鏈條的認為切割，使得各個環(huán)節(jié)上的監(jiān)管部門功能固化，導(dǎo)致各家自掃門前雪的監(jiān)管居民?！罢睢敝贫葲]有納入在政府部門間的合作行為中，政府部門間的合作收益并不明顯，具有不確定性或難以劃分。

2.績效考核指標體系不健全?，F(xiàn)實中的食品安全管理責任是一種立足于部門目標與部門績效的績效考核方法，它通過將上級的監(jiān)管目標蹭蹭分解到各級地方政府，再由各級地方政府的食品安全委員會辦公室將本轄區(qū)的加官目標進一步細化、分解給各個監(jiān)管部門，來落實地方政府屬地管理責任制。但是多部門分環(huán)節(jié)監(jiān)管體制下的食品安全監(jiān)管，一方面不可避免出現(xiàn)環(huán)節(jié)間交叉的問題；另一方面具有典型的“團隊生產(chǎn)”特點，而團隊生產(chǎn)的不可分割性使得獨立精確地衡量各部門的監(jiān)管業(yè)績非常困難，其度量成本很高[3]。

三、重構(gòu)政府食品安全監(jiān)管體系endprint

（一）建立跨部門合作機制

?？怂箯娬{(diào)“以問題的解決”作為政府一切活動的邏輯起點，必須充分利用包括政府機構(gòu)在內(nèi)的各利益相關(guān)者的專有資源和比較優(yōu)勢，才能形成多變的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。為了打破僵硬的、古板的傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)模式，應(yīng)該建立以解決問題為中心的高層次矩陣式組織結(jié)構(gòu)。比如建立食品安全委員會領(lǐng)導(dǎo)小組，要充分發(fā)揮食品安全委員會協(xié)調(diào)自導(dǎo)作用，制定食品安全政策措施，建立健全跨部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，各部門密切配合，齊抓共管，共同做好食品安全工作。

（二）健全食品安全信息網(wǎng)絡(luò)

第一，建立和完善食品安全管理的法律、法規(guī)和標準。要加快立法，盡快制定有序的新標準，對不適應(yīng)食品安全需要的法律法規(guī)進行修改和完善，改革現(xiàn)行的標準化管理體制，實現(xiàn)食品安全標準與國際先進標準接軌。

第二，建立有效的監(jiān)督管理和監(jiān)控檢測體系。推行良好農(nóng)業(yè)規(guī)范，良好的操作規(guī)范，良好的實驗室規(guī)范等，建立政府與民間的食品安全信用信息庫等，形成全方位、立體控制食品質(zhì)量的體系，確保從田間、車間到餐桌的食品安全；完善食品檢測制度，建立健全食品質(zhì)量安全檢測機構(gòu)，強化食品質(zhì)量安全標準執(zhí)行；定期發(fā)布全國商品質(zhì)量報告、食品定性檢驗報告等信息情況，隨時披露不合格企業(yè)和食品。

（三）增強政府的責任感

希克斯認為整體性治理最重要的是責任感，整體性的責任感主要關(guān)注把有效性或項目責任提升到最高地位，確保誠實和效率責任不與這一目標相沖突并通過用輸出來界定需要有效完成的是什么來使誠實和效率責任服務(wù)于有效性和項目責任[4]。在實際工作中，要堅持統(tǒng)一協(xié)調(diào)與分工負責相結(jié)合，嚴格落實監(jiān)管責任，強化協(xié)作配合，形成全程監(jiān)管合力。

（四）監(jiān)管的“一站式”服務(wù)

整體性治理的最根本目標是對多元功能性組織進行整合，從而能夠有效處理涉及公民利益的核心問題，轉(zhuǎn)變過去在不同機構(gòu)件疲于本命的詬病。通過縱向安排和橫向協(xié)調(diào)，減少政策相互抵觸的狀態(tài)，使得某一具體政策領(lǐng)域內(nèi)的不同行政主體直接提供無縫隙而非相互割裂的服務(wù)。因而，在整體性治理的背景下，食品安全監(jiān)管體制應(yīng)該朝著監(jiān)管的“一站式”方向邁進，避免重復(fù)監(jiān)管、監(jiān)管錯位，降低監(jiān)管成本?！耙徽臼健北O(jiān)管方式依托于食品安全信息系統(tǒng)的建設(shè)，以現(xiàn)代信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)作為信息治理和服務(wù)的有效手段，將不同食品安全管制部門的網(wǎng)絡(luò)支撐技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和人力資源進行整合，打造整體性的信息處理機制。目前可分為兩個階段：第一階段，構(gòu)建食品鏈上政府部門間信息傳遞的統(tǒng)一標準，保證組織間、層級間的信息一致性。第二階段，食品安全監(jiān)管部門間信息資源的漸進性整合，通過設(shè)置單一政府網(wǎng)絡(luò)入庫打破“”信息孤島的現(xiàn)狀，提升各部門間協(xié)調(diào)、合作的力度，確保每個步驟相互銜接、步調(diào)一致，構(gòu)成整體性的運作流程而不是每個步驟的簡單排序，提供“一站式”監(jiān)管服務(wù)。

（五）以目標為導(dǎo)向的績效激勵

整體性治理理論強調(diào)以結(jié)果為導(dǎo)向的整體性資源配置，就應(yīng)以食品監(jiān)管的目標為配置。要全面落實《國務(wù)院關(guān)于加強食品安全工作的決定》，將食品安全納入地方政府年度績效考核內(nèi)容，并將考核結(jié)果作為地方領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要內(nèi)容。也就是說中國應(yīng)在明確得放政府和各監(jiān)管部門權(quán)責體系的基礎(chǔ)上，將目標清晰、責任明確、可行性和可操作性強的專項績效考核制度，納入食品安全目標管理責任體系，將食品監(jiān)管的目標和任務(wù)劃分或?qū)訉臃纸?，由上級政府劃分到個地方監(jiān)管部門，并逐步細化各部門的分工和職責。

參考文獻：

[1] 耿愛生.大部制改革后中國食品安全監(jiān)管仍需解決的問題[J].中共青島市委黨校青島行政學院學報，2014，（4）.

[2] 曾凡軍.由競爭治理邁向整體治理[J].學術(shù)論壇，2009，（9）.

[3] 汪普慶，周德翼.中國食品安全監(jiān)管體制改革：一種產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學視角的分析[J].生態(tài)經(jīng)濟，2008，（4）.

[4] 竺乾威.從新公共管理到整體性治理[J].中國行政管理，2008，（10）.

[責任編輯 陳 鶴]endprint