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        績效核算在政府績效評估中的應(yīng)用初探

        2015-01-12 03:05:41夏長會(huì)
        商業(yè)會(huì)計(jì) 2014年20期
        關(guān)鍵詞:績效評估應(yīng)用

        摘要:我國的政府績效評估工作開始于20世紀(jì)90年代,隨著改革的持續(xù)深入,績效評估結(jié)果的正確與否,越來越成為各級政府部門施政工作的指南,因此建立科學(xué)的績效評估體系十分必要。本文從我國政府績效評估現(xiàn)狀出發(fā),分析了我國目前政府績效評估工作中存在的問題,提出了開展政府績效核算的新設(shè)想,并闡述了績效核算在政府績效評估應(yīng)用中的意義,為建立科學(xué)的績效評估體系提供了參考。

        關(guān)鍵詞:績效核算 績效評估 應(yīng)用

        一、我國政府績效評估現(xiàn)狀

        政府績效評估起源于20世紀(jì)70年代,當(dāng)時(shí),西方一些國家為了解決經(jīng)濟(jì)政治中存在的一系列問題,特別是公共管理方面存在的問題,重塑政府形象而推出了績效評估制度,并獲得了巨大的成功。90年代初期,我國在目標(biāo)管理責(zé)任制的基礎(chǔ)上,也在政府相關(guān)部門推行了績效評估工作。有的把績效與目標(biāo)管理責(zé)任制相結(jié)合,有的以改善政府管理服務(wù)質(zhì)量,提高公眾滿意度為主要內(nèi)容,有的是以效能監(jiān)察為主要內(nèi)容,由“第三方”專業(yè)評估機(jī)構(gòu)開展的政府績效評估,也有引入通用模型進(jìn)行的績效評估。桑助來教授把我國政府績效評估總體分為八個(gè)評估體系,代表了我國政府績效評估的特色,也代表了我國政府績效評估發(fā)展至今所取得的主要的理論和實(shí)踐成果。

        二、政府績效評估中存在的問題

        目前我國政府績效評估工作無論是理論研究還是在實(shí)踐上都處于發(fā)展階段,因此存在問題也比較突出,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

        (一)政府績效評估體系不健全

        1.績效評估主體單一。目前來看,績效評估依然是作為政府的一種內(nèi)部行為,只限定在各個(gè)政府部門自身開展評估,并主要以“自上而下”的方式進(jìn)行。一些政府部門從自身需要出發(fā),很少考慮到社會(huì)公眾的利益和需求,將上級領(lǐng)導(dǎo)的利益和自身利益凌駕于公共利益之上,大搞“形象工程”和“政績工程”,過分注重眼前利益,追求經(jīng)濟(jì)價(jià)值,弱化了“以人為本”的價(jià)值理念,扭曲了價(jià)值取向,使得政府既無法建立起科學(xué)合理的績效評估體系,也不能使績效評估工作健康有序的發(fā)展。

        2.績效評估缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)制度。目前我國地方政府在績效評估指標(biāo)設(shè)置、評估方法設(shè)計(jì)等方面缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),且不具有連貫性,如過分重視GDP等經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo),對公共服務(wù)、公共管理以及公眾滿意度等民本指標(biāo)的關(guān)注較少;每年的考核指標(biāo)變化也較大,運(yùn)用的評估方法也不一樣;由于各地評估標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,使得評估結(jié)果可比性較差。同時(shí),在評估過程中,由于主觀因素較多,使得評估結(jié)果凸顯主觀意圖大于客觀表現(xiàn)等。這不僅不利于政府績效評估結(jié)果的利用,以及查找自身工作中的不足,更不利于地方政府職能的有效發(fā)揮和轉(zhuǎn)變。

        3.績效評估結(jié)果對地方政府部門難以發(fā)揮正確引領(lǐng)作用。目前的政府績效評估由于過分重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo),導(dǎo)致許多政府官員把主要的注意力放在短期內(nèi)能夠產(chǎn)生的效益和效果上,忽視成本開支,忽視對環(huán)境的保護(hù),忽視對長遠(yuǎn)發(fā)展的謀劃。

        采用政府主導(dǎo)的績效評估方式,導(dǎo)致評估結(jié)果以領(lǐng)導(dǎo)為導(dǎo)向,下級機(jī)關(guān)為迎合上級要求,忽視社會(huì)公眾的利益和需求,“數(shù)字政績”應(yīng)運(yùn)而生。一些地方政府官員為達(dá)到升職目的,利用行政權(quán)力、信息不對稱等來降低本地、本部門信息的真實(shí)性,從中獲取利益。更為普遍的現(xiàn)象是許多地方政府部門領(lǐng)導(dǎo)漠視績效評價(jià)結(jié)果,往往是一評了事,導(dǎo)致評價(jià)結(jié)果的運(yùn)用流于形式。對領(lǐng)導(dǎo)的決策而言,績效評價(jià)結(jié)果只是一個(gè)參考,一些官員存在“帶病”提拔升遷,使得政府績效評估結(jié)果的公信力嚴(yán)重缺失。

        (二)政府績效評估缺乏真實(shí)、系統(tǒng)的數(shù)據(jù)支撐

        1.績效評估內(nèi)容不全面。各級政府進(jìn)行績效評估需要大量的數(shù)據(jù)資料,而科學(xué)有效地收集、篩選、儲(chǔ)存、加工和傳遞數(shù)據(jù)信息,是保證政府績效評估順利開展的重要前提。但是目前我國政府績效評估缺乏大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息的支持,使得績效評估結(jié)果的科學(xué)性和客觀性無法得到有效保證,評估結(jié)果無法真正反映政府部門和工作人員的工作業(yè)績,績效評估的功能和作用不能得到很好的發(fā)揮,難以形成遏制腐敗和不正之風(fēng)滋生的長效機(jī)制。

        2.缺乏統(tǒng)一的法規(guī)指導(dǎo)。目前,我國政府績效評估工作缺乏統(tǒng)一的政策法規(guī)指導(dǎo),使得績效評估工作缺乏統(tǒng)一規(guī)劃,存在較大的盲目性。主要表現(xiàn)在:(1)缺乏統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。目前我國的政府績效評估工作一般由組織部門、人事部門來負(fù)責(zé),具體到各部門、單位,既沒有專門負(fù)責(zé)人員,也沒有專門的機(jī)構(gòu)和辦公條件,沒有形成上下統(tǒng)一的工作體系和機(jī)構(gòu)。(2)缺乏統(tǒng)一的績效考核標(biāo)準(zhǔn)。目前,我國許多地區(qū)的政府績效評估依然采用傳統(tǒng)的考核方式,以個(gè)人總結(jié)代替部門考核,用單項(xiàng)評比檢查代替綜合績效評估,績效評估的隨意性較大。由于標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,各地區(qū)和部門各自為政,給政府績效考核的全面推行帶來難度。(3)缺乏統(tǒng)一的績效評估程序和評估指標(biāo),導(dǎo)致政府績效評估不確定因素增加,不利于形成長效評估機(jī)制。

        三、開展政府績效核算的設(shè)想

        基于我國政府績效評估存在的問題及現(xiàn)狀,本文提出了對政府績效開展核算的設(shè)想。具體是對每一績效評估對象進(jìn)行連續(xù)、系統(tǒng)、全面的核算和監(jiān)督。主要包括:設(shè)置政府績效指標(biāo)科目及賬戶,采用復(fù)式績效記賬,填制績效憑證,登記績效賬簿,計(jì)算績效成本,編制績效報(bào)告。這六個(gè)環(huán)節(jié)相互聯(lián)系,共同組成政府績效核算體系。

        (一)設(shè)置政府績效指標(biāo)科目及賬戶

        設(shè)置政府績效指標(biāo)科目及賬戶,是對政府績效評估對象具體內(nèi)容進(jìn)行的分類反映和監(jiān)督方法。政府績效評估對象包含的內(nèi)容紛繁復(fù)雜,設(shè)置政府績效指標(biāo)科目及賬戶就是根據(jù)績效對象具體內(nèi)容的不同特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)管理的不同要求,選擇一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類,并事先規(guī)定分類核算指標(biāo)項(xiàng)目,開設(shè)相應(yīng)的賬戶,以取得所需要的核算指標(biāo)。

        正確、科學(xué)地設(shè)置政府績效指標(biāo)科目及賬戶,細(xì)化政府績效評估對象,提供績效評估核算的具體內(nèi)容,是滿足經(jīng)營管理需要,完成績效評估核算任務(wù)的基礎(chǔ)。

        (二)復(fù)式績效記賬

        復(fù)式績效記賬是指對每一項(xiàng)政府績效都要在兩個(gè)或兩個(gè)以上的相互聯(lián)系的績效賬戶中進(jìn)行登記。復(fù)式績效記賬一方面能全面、系統(tǒng)地反映政府行為引起績效變化的來龍去脈;另一方面通過績效賬戶之間的一種平衡關(guān)系,檢查績效記錄的正確性。例如,政府投資6 000萬元治理污染,采用復(fù)式績效記賬法就要同時(shí)在“環(huán)境治理”賬戶和“政府公共支出”賬戶分別反映環(huán)境效益增加了6 000萬元,政府公共支出增加6 000萬元。這樣就能在賬戶中全面核算并監(jiān)督績效對象。endprint

        (三)填制和審核績效憑證

        各單位發(fā)生的任何績效事項(xiàng)都必須取得原始憑證,證明該績效業(yè)務(wù)的發(fā)生或完成。原始憑證要送交績效核算部門進(jìn)行審核,審核手續(xù)是否齊全、業(yè)務(wù)的發(fā)生是否合理合法等,經(jīng)審核無誤后,才能編制績效記賬憑證。審核和填制績效憑證是績效核算的一種專門方法,它能保證績效核算記錄的完整、可靠,提高績效核算質(zhì)量。

        (四)登記績效賬簿

        績效賬簿是具有一定格式,用來記錄政府部門績效的簿籍。登記績效賬簿就是根據(jù)績效憑證,采用復(fù)式績效記賬,把部門績效發(fā)生業(yè)務(wù)分門別類、內(nèi)容連續(xù)地在有關(guān)賬簿中進(jìn)行登記的方法。借助于績效賬簿,就能將各單位分散的績效業(yè)務(wù)進(jìn)行分類匯總,同時(shí)系統(tǒng)地提供每一類績效活動(dòng)的完整資料,了解一類或全部績效業(yè)務(wù)活動(dòng)發(fā)展變化的全過程,更加適應(yīng)績效管理的需要??冃з~簿記錄的各種數(shù)據(jù)資料,也是編制績效報(bào)表的重要依據(jù)。

        (五)計(jì)算績效成本

        績效成本計(jì)算是按照一定績效對象歸集和分配績效業(yè)務(wù)過程中發(fā)生的各種費(fèi)用,以便確定各績效對象的總成本。例如政府有關(guān)部門計(jì)算治理污染的成本,就要把治理活動(dòng)過程中所耗用的材料、支付的工資、有形的和無形的費(fèi)用,以及發(fā)生的其他費(fèi)用加以歸集,計(jì)算其總成本??冃С杀臼蔷C合反映政府部門施政活動(dòng)的一項(xiàng)重要指標(biāo)。正確地進(jìn)行績效成本計(jì)算,可以考核政府部門施政活動(dòng)過程的費(fèi)用支出水平,是正確計(jì)算績效成果及效益的基礎(chǔ),并為政府部門進(jìn)一步?jīng)Q策提供重要參考數(shù)據(jù)。

        (六)編制績效報(bào)告

        績效報(bào)告是指政府部門對外提供的反映政府部門某一特定日期的財(cái)務(wù)狀況和某一考核期間的績效成果等信息的文件??冃?bào)告包括績效報(bào)表和其他應(yīng)當(dāng)在績效報(bào)告中披露的相關(guān)信息和資料。其中,績效報(bào)表是績效報(bào)告的主要構(gòu)成內(nèi)容??冃?bào)表至少應(yīng)當(dāng)包括:(1)資產(chǎn)權(quán)益表;(2)績效成果表;(3)權(quán)益變動(dòng)表;(4)附注。

        編制績效報(bào)表是根據(jù)績效賬簿記錄的數(shù)據(jù)資料,采用一定的表格形式,概括、綜合地反映各政府單位在一定時(shí)期內(nèi)施政過程和結(jié)果的一種方法。編制績效報(bào)表是對日??冃Ш怂愎ぷ鞯目偨Y(jié),是在績效賬簿記錄基礎(chǔ)上對績效核算資料的進(jìn)一步加工整理??冃?bào)表提供的資料是進(jìn)行績效分析、績效評估、績效檢查的重要依據(jù)。

        上述績效核算的各環(huán)節(jié)相互聯(lián)系,密切配合,構(gòu)成了一個(gè)完整的績效核算方法體系。政府施政業(yè)務(wù)發(fā)生后,取得和填制績效憑證;按政府績效指標(biāo)科目對施政業(yè)務(wù)進(jìn)行分類核算,并運(yùn)用復(fù)式績效記賬法在有關(guān)賬簿中進(jìn)行績效登記;對政府部門施政活動(dòng)過程中各種費(fèi)用進(jìn)行成本計(jì)算;期末,根據(jù)績效賬簿記錄資料和其他資料,進(jìn)行必要的加工計(jì)算,編制績效報(bào)表和績效報(bào)告。它們之間的聯(lián)系如圖1所示。

        四、績效核算在政府績效評估應(yīng)用中的意義

        (一)績效核算為政府部門正確開展績效評估提供可靠的數(shù)據(jù)支撐

        在政府部門開展績效核算,不僅客觀完整地記錄了政府各部門在施政過程中發(fā)生的各項(xiàng)業(yè)務(wù),也對政府行為的成本費(fèi)用進(jìn)行了系統(tǒng)計(jì)算記錄,進(jìn)而較客觀地反映了各政府部門的績效成果,為全面開展政府績效分析、績效評估提供了詳實(shí)可靠的數(shù)據(jù)。

        (二)開展政府各部門績效核算,有利于查找政府各部門施政過程中存在的問題

        政府績效核算記錄了政府施政行為的全過程,其施政的好壞,通過績效成果與成本費(fèi)用的對比,就可以使各個(gè)階段、各個(gè)項(xiàng)目施政業(yè)績得到反映,并能及時(shí)糾正政府管理活動(dòng)中的偏差,提高政府決策水平,實(shí)現(xiàn)公共利益最大化和社會(huì)資源的優(yōu)化配置。

        (三)開展政府各部門績效核算,有利于改善政府部門與社會(huì)公眾之間的關(guān)系

        政府績效核算強(qiáng)化了政府各部門執(zhí)政為民的治理理念,重塑了政府形象與角色。政府績效核算提供的真實(shí)有效的信息,不僅為廣大人民群眾所熟知、所接受,也使社會(huì)公眾參與到政府績效的核算與監(jiān)督中,極大地改善了政府部門與社會(huì)公眾之間的關(guān)系,強(qiáng)化了政府與公眾的互動(dòng),提升了政府公信力,重塑了政府角色,從而促進(jìn)“服務(wù)行政”的發(fā)展。

        (四)開展政府各部門績效核算,增加了政府活動(dòng)的透明度,發(fā)揮績效成果的正確引領(lǐng)作用

        政府績效核算為公眾正確地認(rèn)識和評價(jià)政府管理的結(jié)果提供了可能性,并在一定程度上成為社會(huì)公眾對政府部門進(jìn)行監(jiān)督的有效工具。由于績效核算增加了政府活動(dòng)的透明度,核算結(jié)果很大程度上可以辨別政府管理活動(dòng)成效,因此,它有助于擺脫政府部門管理目標(biāo)模糊和資源浪費(fèi)的弊病,并促進(jìn)政府各部門堅(jiān)定不移地推行政務(wù)公開,以公眾需求為導(dǎo)向,走有回應(yīng)性、有責(zé)任心和更富有效率之路。J

        參考文獻(xiàn):

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        作者簡介:

        夏長會(huì),男,碩士研究生,高級講師;研究方向:會(huì)計(jì)學(xué)。endprint

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