○李曉蕾

（民族文化宮 北京 100031）

我國公益性文化事業(yè)單位預(yù)算績效管理研究

○李曉蕾

（民族文化宮 北京 100031）

我國公益性文化事業(yè)單位主要由國家興辦，其占有的資源主要來源于國家財政的投入和部分社會捐贈。隨著國家財政支持力度的不斷加大，資金投入能否帶來公益性文化事業(yè)單位的真正騰飛，能否確保其真正為社會公眾提供高質(zhì)產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)服務(wù)，日益成為人們關(guān)注的焦點。切實提高公益性文化事業(yè)單位對財政資金的使用效益，促進其健康可持續(xù)發(fā)展，加強預(yù)算績效管理就顯得尤為重要。本文在分析我國公益性文化事業(yè)單位預(yù)算績效管理的必要性和基本思路基礎(chǔ)上，探討了當(dāng)前我國公益性文化事業(yè)單位預(yù)算績效管理現(xiàn)狀和存在問題，并針對性的提出了推進我國公益性文化事業(yè)單位預(yù)算績效管理的對策建議。

公益性文化事業(yè)單位 預(yù)算管理 績效

預(yù)算績效是指預(yù)算資金所達到的產(chǎn)出和結(jié)果。預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。預(yù)算績效管理涵蓋了預(yù)算編制管理、預(yù)算執(zhí)行管理、績效評價管理、績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用管理四個環(huán)節(jié)，環(huán)環(huán)相扣缺一不可。

一、預(yù)算績效管理的政策支持

黨中央、國務(wù)院高度重視預(yù)算績效管理，為切實推進財政科學(xué)化精細化管理，強化預(yù)算支出的責(zé)任和效率，提高財政資金使用效益，財政部先后出臺了一系列預(yù)算績效管理的相關(guān)規(guī)定。截至2014年底，現(xiàn)行文件主要包括《財政支出績效評價管理暫行辦法》（2011）、《關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（2011），《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012—2015年）》（2012）、《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》（2013）等，這些文件明確了預(yù)算績效管理的指導(dǎo)思想和基本原則、主要內(nèi)容和重點工作等重要事項，為績效評價工作的開展提供指引并構(gòu)建了績效評價共性指標(biāo)體系，對我們推進公益性文化事業(yè)單位預(yù)算績效管理具有極其重要的指導(dǎo)作用和參考意義。

二、公益性文化事業(yè)單位預(yù)算績效管理的必要性和基本思路

1、公益性文化事業(yè)單位推進預(yù)算績效管理的必要性

公益性文化事業(yè)單位主要由國家興辦，其占有的資源主要來源于國家財政的投入和部分社會捐贈。近年來，為促進公益性文化事業(yè)的蓬勃發(fā)展，提高公共文化服務(wù)的能力和水平，國家財政加大了對公益性文化事業(yè)單位的資金投入。但是財政資金的投入是否真正應(yīng)用于公益性文化事業(yè)的發(fā)展，是否真正取得了預(yù)期的效益和效果，能否從真正意義上提高公益性文化事業(yè)單位履行職能任務(wù)的能力，不能僅憑主觀臆斷，必須要有一套科學(xué)的管理方法來加以規(guī)范。

2012年，財政部在《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012—2015年）》中明確指出，“加強預(yù)算績效管理的根本目的是改進預(yù)算支出管理、優(yōu)化財政資源配置，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量”。黨的十八屆三中全會提出，構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，要“明確不同文化事業(yè)單位功能定位，建立法人治理結(jié)構(gòu)，完善績效考核機制”。2014年8月31日第十二屆全國人大常委會第十次會議通過《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱新預(yù)算法），新預(yù)算法確定了“統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則”，并明確要求“各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)年度經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)、國家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預(yù)算平衡的需要，參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績效評價結(jié)果和本年度收支預(yù)測，按照規(guī)定程序征求各方面意見后，進行編制”。

因此，對公益性文化事業(yè)單位來說，推進預(yù)算績效管理工作既是履行自身公益性文化職能的重要措施，也是貫徹執(zhí)行國家財經(jīng)法規(guī)政策的必然要求。

2、公益性文化事業(yè)單位預(yù)算績效管理基本思路

公益性文化事業(yè)單位設(shè)立的目的是為社會公眾提供公共文化產(chǎn)品和服務(wù)。發(fā)展公益性文化事業(yè)是社會主義制度下保障人民基本文化權(quán)益的基本途徑，是實現(xiàn)文化發(fā)展成果由人民共建共享的制度保障。公益性文化事業(yè)單位的職能定位決定了其不應(yīng)以營利為目的，在謀求發(fā)展的過程中決不能將經(jīng)濟效益放置于首位。因此在對其進行預(yù)算績效管理時，應(yīng)將關(guān)注點更多投射于其提供公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的實現(xiàn)程度，在綜合考查其所創(chuàng)造的效益時，應(yīng)更多側(cè)重于對其實現(xiàn)的社會效益、社會公眾或服務(wù)對象滿意度進行考察。

并且，公益性文化事業(yè)單位由于自身局限性，在推進預(yù)算績效管理時不可能做到一蹴而就，因此應(yīng)當(dāng)采取由點

及面、循序漸進的方式分步驟分階段的實施，首先將財政項目支出全面納入績效評價管理，當(dāng)條件成熟時，進一步將單位整體支出納入績效評價管理。

三、當(dāng)前公益性文化事業(yè)單位預(yù)算績效管理現(xiàn)狀及問題

由于我國預(yù)算績效管理推行相對較晚，雖然財政部也出臺了一系列政策和指導(dǎo)性文件，但對于事業(yè)單位特別是公益性文化事業(yè)單位來說，預(yù)算績效管理還處于一個相對模糊的初始探索階段。存在的問題主要體現(xiàn)在以下方面。

1、公益性文化事業(yè)單位預(yù)算績效管理意識相對淡薄

一些單位領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算績效管理重視程度不夠，導(dǎo)致在預(yù)算管理過程中，只關(guān)注資金申請而對資金的實際使用、管理隨意性較強，認為只要錢到位、錢花光就是完成工作，就是達到了預(yù)期效果；抑或雖然認識到了預(yù)算績效管理的重要性，但對其理解卻存在一定的偏差，將預(yù)算績效管理簡單理解為就是績效評價，認為只要做了績效評價就是完成了預(yù)算績效管理，以偏概全導(dǎo)致預(yù)算績效管理難以起到其應(yīng)有的效果。

2、公益性文化事業(yè)單位缺乏復(fù)合型預(yù)算績效管理人員

一方面公益性文化事業(yè)單位諸如博物館、圖書館等各類單位對于專業(yè)性要求較強，另一方面預(yù)算績效管理涉及的知識層面較為廣泛，這種情況下往往出現(xiàn)熟知文化業(yè)務(wù)的人員不了解預(yù)算績效管理，而相對了解預(yù)算績效管理的財務(wù)人員又對文化業(yè)務(wù)了解不多。此外，由于預(yù)算績效管理的開展之前主要是將部分部門、單位作為試點，因此即使是財務(wù)人員，很多也對預(yù)算績效管理一知半解。

3、公益性文化事業(yè)單位存在預(yù)算績效管理環(huán)節(jié)缺失或有失嚴謹現(xiàn)象

由于預(yù)算績效管理尚未全面展開，事業(yè)單位特別是公益性文化事業(yè)單位在預(yù)算績效管理方面，普遍存在環(huán)節(jié)缺失或有失嚴謹?shù)默F(xiàn)象，主要表現(xiàn)在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，設(shè)置績效指標(biāo)時敷衍了事，缺乏科學(xué)嚴謹?shù)目甲C或干脆規(guī)避績效考評；在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，實際執(zhí)行偏離預(yù)算績效目標(biāo)，只要不突破開支范圍就隨意花銷，完全不考慮是否真正有助于績效目標(biāo)的實現(xiàn)；在預(yù)算績效評價環(huán)節(jié)，應(yīng)付了事或者大肆吹噓，不以事實為依據(jù)，使績效評價工作喪失其客觀公正性；績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用管理環(huán)節(jié)形同虛設(shè)，評完了事等等。

四、推進公益性文化事業(yè)單位預(yù)算績效管理的對策措施

針對當(dāng)前公益性文化事業(yè)單位預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀和存在的問題，建議從以下方面采取措施，以推進其預(yù)算績效管理。

1、全面樹立預(yù)算績效管理理念

領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持是做好預(yù)算績效管理工作必不可少的條件。要在公益性文化事業(yè)單位全面樹立預(yù)算績效管理理念，一是要加大對單位領(lǐng)導(dǎo)的宣傳力度，強調(diào)預(yù)算績效管理工作對于促進公益性文化事業(yè)發(fā)展的重要性；二是要明確預(yù)算支出責(zé)任，硬化支出預(yù)算約束，強化預(yù)算績效評價結(jié)果的應(yīng)用，加大預(yù)算績效考評的獎懲實施力度；三是要在單位內(nèi)部大力培育績效文化理念，為推進預(yù)算績效管理創(chuàng)造良好的環(huán)境，使績效管理理念深入人心，從而變被動參與、消極應(yīng)對為主動參與、積極配合。

2、培養(yǎng)復(fù)合型預(yù)算績效管理人才

公益性文化事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)就自身事業(yè)開展特性，加快對復(fù)合型預(yù)算績效管理人才的培養(yǎng)。一方面要加大對財務(wù)人員的培養(yǎng)力度，要有針對性地培養(yǎng)出既熟悉文化業(yè)務(wù)工作又具備豐富的預(yù)算管理經(jīng)驗，能夠熟練掌握預(yù)算績效管理工作方式方法的專門人才；另一方面，要對項目管理人員進行預(yù)算績效管理方面的專門培訓(xùn)，增強他們的績效管理意識，預(yù)算績效管理關(guān)口前移，才能從源頭上確保項目設(shè)計合乎本單位事業(yè)發(fā)展方向，符合公益性文化職能定位，切實提高財政資金的使用效益。

3、抓好“一保四”環(huán)節(jié)，切實提高預(yù)算績效管理工作水平

（1）制度先行是提高預(yù)算績效管理工作的重要保障。公益性文化事業(yè)單位在參照財政部發(fā)布的預(yù)算績效管理相關(guān)文件執(zhí)行時，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合單位自身職能定位，研究制定切合公益性文化事業(yè)發(fā)展的預(yù)算績效管理相關(guān)制度規(guī)定，同時設(shè)計符合自身業(yè)務(wù)特點項目規(guī)劃的績效評價指標(biāo)體系，此外還可以引入第三方進行科學(xué)評估，確保指標(biāo)體系的科學(xué)性、客觀性、有效性、實用性和可衡量性，同時要兼顧成本效益原則。

（2）預(yù)算編制環(huán)節(jié)要嚴把質(zhì)量關(guān)。科學(xué)編制預(yù)算，嚴把預(yù)算質(zhì)量是確保公益性文化事業(yè)單位各項事業(yè)順利開展，嚴格預(yù)算執(zhí)行的重要支撐和保障。因此，公益性文化事業(yè)單位在編制預(yù)算時，應(yīng)當(dāng)嚴格遵循預(yù)算編制要求，同時重點關(guān)注以下幾點：第一，預(yù)算特別是財政項目預(yù)算編制，應(yīng)當(dāng)與本單位的公益性文化職能相匹配，應(yīng)當(dāng)與本單位的發(fā)展戰(zhàn)略相一致，應(yīng)當(dāng)有助于本單位總體目標(biāo)、階段性目標(biāo)的實現(xiàn)；第二，項目支出績效目標(biāo)必須具體明確，項目績效指標(biāo)應(yīng)當(dāng)以定量指標(biāo)為主定性指標(biāo)為輔，應(yīng)當(dāng)充分考慮項目實際進行設(shè)計，既不能過高也不能過低；第三，全面預(yù)算嚴格來說應(yīng)當(dāng)是“全民參與型”，絕非是個別人、個別部門負責(zé)了事，應(yīng)當(dāng)涵蓋本單位事業(yè)發(fā)展的方方面面，既包括業(yè)務(wù)開展也包括后勤保障，從某種意義上說，它是將每名員工的具體工作行為予以量化，從而最終形成本單位的全面預(yù)算；第四，績效管理強調(diào)的是產(chǎn)出和結(jié)果，因此對于公益性文化事業(yè)單位來說，應(yīng)當(dāng)以實現(xiàn)最終提供的公共文化產(chǎn)品和服務(wù)最優(yōu)化作為資金投入和資源配置重點方向，體現(xiàn)在預(yù)算編制上即確保資金優(yōu)先且重點保障最優(yōu)公益性

項目。

（3）預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)要強化過程管理。預(yù)算執(zhí)行工作作為預(yù)算績效管理的中心環(huán)節(jié)，是預(yù)算績效目標(biāo)實現(xiàn)的關(guān)鍵。要確保公益性文化事業(yè)單位的績效目標(biāo)實現(xiàn)，切實提高財政資金的使用效益，一方面要求單位自身嚴格按照批復(fù)預(yù)算設(shè)定的既定目標(biāo)和規(guī)定用途使用資金，在發(fā)現(xiàn)執(zhí)行偏離預(yù)算時及時調(diào)整、整改，因不可抗力等特殊原因確需調(diào)整時要嚴格履行財政規(guī)定的上報審批程序，未經(jīng)批準不得擅自變更；另一方面，有必要實施事中審計，既包括內(nèi)部審計也包括外部審計，與其等到既定結(jié)果已出再行整改，不如及時發(fā)現(xiàn)問題邊審邊改，更加有助于績效目標(biāo)的最終實現(xiàn)。

（4）績效評價環(huán)節(jié)要確?？陀^公正實事求是。需要明確的是，不管是單位自評還是外部機構(gòu)進行評價，績效評價主體都是由“人”這一客觀存在組成的，只要有人為因素存在，績效評價結(jié)果就不可能做到絕對準確無誤。要盡可能確?？冃гu價結(jié)果客觀公正實事求是，一方面要回歸到績效指標(biāo)的設(shè)計，即首先在預(yù)算編制階段就要確保績效指標(biāo)科學(xué)合理可考、定量為主定性為輔；另一方面不管是實施單位自評、主管部門或者財政部門評價還是引入第三方評價都需要確保實施評價的人員必須要德才兼?zhèn)?，既要有較高的道德修養(yǎng)又要有極強的專業(yè)素質(zhì)，能熟練掌握各種績效評價方法和評價工具有效實施績效評價。

（5）績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用管理環(huán)節(jié)要落到實處。如果僅只是評價而沒有結(jié)果反饋和應(yīng)用，那么績效評價最終只會淪為為評價而評價，完全背離我們在公益性文化事業(yè)單位推行預(yù)算績效管理的初衷。要將績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用管理落到實處，有必要研究制定具體的實施方案，確保有反饋有整改有激勵措施亦有懲罰措施。

五、結(jié)語

對于公益性文化事業(yè)單位，預(yù)算績效管理尚處于探索前進中，既不能急于求成也不能停滯不前，唯有通過不斷地實踐并加以改進，才能逐步實現(xiàn)全面預(yù)算績效管理，促進公益性文化事業(yè)單位健康可持續(xù)發(fā)展，從而為社會公眾提供最優(yōu)質(zhì)的公共文化產(chǎn)品和服務(wù)。

[1]林暉：全面推進全過程預(yù)算績效管理的難點及建議[J].海峽科學(xué)，2012（12）.

[2]王曉：預(yù)算績效管理在行政事業(yè)單位的運用初探[J].財政稅務(wù)，2012（8）.

[3]王金秀、白雪：我國預(yù)算績效管理的問題及其破解之道——兼論當(dāng)前全面推進預(yù)算績效管理的路徑選擇[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)，2012（1）.

（責(zé)任編輯：諶盼）