黃然強

【摘 要】 基于現(xiàn)行法規(guī)和規(guī)章對橋區(qū)水上航標維護主體的規(guī)定，從維護責(zé)任主體與物權(quán)的關(guān)系、航標管理機構(gòu)承擔(dān)橋區(qū)水上航標維護費用的合理性及航標管理機構(gòu)負責(zé)橋區(qū)水上航標維護的范疇等方面界定橋區(qū)水上航標維護費用的責(zé)任主體，并據(jù)此提出橋區(qū)水上航標維護及費用承擔(dān)的相關(guān)建議：基于維護質(zhì)量的提升看待橋區(qū)水上航標由航標管理機構(gòu)負責(zé)維護的問題；基于橋區(qū)水上航標專用航標屬性和載體的準公共產(chǎn)品屬性看待費用承擔(dān)問題以及其他具體建議。

【關(guān)鍵詞】 專用航標；公用航標；維護費用

1 航標及其管理主體概述

根據(jù)有關(guān)法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范標準的定義，航標是指供船舶定位、導(dǎo)航或者用于其他專用目的的助航設(shè)施。根據(jù)屬性來劃分，一般包括公用航標和專用航標。公用航標是指為保障公共航行安全，根據(jù)航道通航情況，由航標管理機構(gòu)設(shè)置、維護、管理的航標。目前負責(zé)公用航標管理的機構(gòu)主要包括交通運輸主管部門、航道管理機構(gòu)、海事管理機構(gòu)等（統(tǒng)稱航標管理機構(gòu)）；專用航標是相對于公用航標而言的航標，一般是指涉航管理對象基于其涉航行為的影響，為保障涉航行為安全和通航安全而設(shè)置的航標。橋梁專用航標是因橋梁建設(shè)對航道通航造成影響而需要設(shè)置的航標，主要包括設(shè)置在橋體上的橋涵標、橋柱燈以及設(shè)置在橋梁所在水域的水上航標等。

按照航標管理的實際，橋區(qū)水上航標的管理主體主要包括設(shè)置主體、維護主體和行政管理主體等，即橋區(qū)水上航標由誰負責(zé)設(shè)置、由誰負責(zé)維護、由誰履行政府管理行為，其管理涉及橋區(qū)水上航標的建設(shè)、維護、管理資金投入等問題。

根據(jù)當前的法規(guī)、規(guī)章規(guī)定和工作實踐，橋區(qū)水上航標設(shè)置和行政管理二者主體較為明確，即橋區(qū)水上航標一般由橋梁建設(shè)或管理單位（統(tǒng)稱橋梁業(yè)主）負責(zé)設(shè)置，其是橋區(qū)水上航標的物權(quán)或物權(quán)管理主體；橋區(qū)水上航標的行政管理主體則是航標管理機構(gòu)，相關(guān)的法規(guī)和規(guī)章明確專用航標需接受航標管理機構(gòu)的指導(dǎo)和監(jiān)督。橋區(qū)水上航標維護主體的界定因法規(guī)與規(guī)章間規(guī)定的不一致、主體間對橋區(qū)水上航標認識理解的分歧以及相關(guān)規(guī)范的缺位，從而出現(xiàn)維護費用由誰來承擔(dān)的爭議問題。

2 現(xiàn)行法規(guī)和規(guī)章對橋區(qū)水上航標 維護主體的界定及費用承擔(dān)問題

2.1 現(xiàn)行法規(guī)和規(guī)章對橋區(qū)水上航標維護主體的界定

現(xiàn)行國家層面的法規(guī)和規(guī)章對橋區(qū)水上航標維護主體的界定，主要包括專門的航標管理法規(guī) 和規(guī)章，以及其他法規(guī)和規(guī)章中涉及的航標管理規(guī)定。

2.1.1 航標管理法規(guī)和規(guī)章

2011年國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國航標管理條例》第6條規(guī)定：“航標由航標管理機關(guān)統(tǒng)一設(shè)置……專業(yè)單位可以自行設(shè)置自用的專用航標?！钡?條規(guī)定：“航標管理機關(guān)和專業(yè)單位分別負責(zé)各自設(shè)置的航標的維護保養(yǎng)，保證航標處于良好的使用狀態(tài)?！?996年原交通部發(fā)布的《內(nèi)河航標管理辦法》第34條規(guī)定：“專設(shè)航標的管理應(yīng)按本辦法和《內(nèi)河航道維護技術(shù)規(guī)范》執(zhí)行，并接受航標管理機構(gòu)的指導(dǎo)和監(jiān)督?！钡?5條規(guī)定：“委托航標管理機構(gòu)代設(shè)、代管專設(shè)航標時，委托方必須提供與設(shè)標有關(guān)的技術(shù)資料，簽訂委托代設(shè)、代管協(xié)議，負擔(dān)航標設(shè)施和維護管理的費用。橋區(qū)水上的航標，其維護費由橋梁管理單位和航標管理部門各負擔(dān)全部維護費用的一半。”第37條規(guī)定：“橋梁施工期及橋梁建成后，橋區(qū)水上航標的維護管理，橋梁建設(shè)、管理單位宜委托航標管理機構(gòu)負責(zé)。橋涵標及橋柱燈由橋梁管理單位自行維護管理，也可委托航標管理機構(gòu)維護管理。”

2.1.2 其他法規(guī)和規(guī)章的特別規(guī)定

2011年國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國公路安全保護條例》第23條規(guī)定：“公路橋梁跨越航道的，建設(shè)單位應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定設(shè)置橋梁航標、橋柱標、橋梁水尺標，并按照國家標準、行業(yè)標準設(shè)置橋區(qū)水上航標和橋墩防撞裝置。橋區(qū)水上航標由航標管理機構(gòu)負責(zé)維護?！?014年國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國鐵路安全管理條例》第42條規(guī)定：“船舶通過鐵路橋梁應(yīng)當符合橋梁的通航凈空高度并遵守航行規(guī)則。橋區(qū)航標中的橋梁航標、橋柱標、橋梁水尺標由鐵路運輸企業(yè)負責(zé)設(shè)置、維護，水面航標由鐵路運輸企業(yè)負責(zé)設(shè)置，航道管理部門負責(zé)維護?！?/p>

對于上述橋區(qū)水上航標涉及的管理立法，根據(jù)《中華人民共和國立法法》第79條、第80條、第83條的有關(guān)規(guī)定，行政法規(guī)的效力高于部門規(guī)章；同一機關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的適用特別規(guī)定，新規(guī)定與舊規(guī)定不一致的適用新規(guī)定。公路、鐵路橋梁涉及的橋區(qū)水上航標的維護主體問題應(yīng)適用《公路安全保護條例》 《鐵路安全管理條例》的規(guī)定，即橋區(qū)水上航標由航標管理機構(gòu)負責(zé)維護。這種強制性規(guī)定的要求較當前航標管理立法更為嚴格，客觀上能夠更好地發(fā)揮航標管理機構(gòu)的專業(yè)養(yǎng)護優(yōu)勢，保障航標維護質(zhì)量，提高航標管理水平。

2.2 橋區(qū)水上航標維護費用責(zé)任主體界定

筆者認為，在立法規(guī)定公路、鐵路橋梁橋區(qū)水上航標由航標管理機構(gòu)負責(zé)維護的同時，應(yīng)延伸考慮其維護費用的相關(guān)問題。

2.2.1 維護責(zé)任主體與物權(quán)的關(guān)系

按照公用、專用航標的分類，航標的維護費用一般分別由航標管理機構(gòu)、專用航標的業(yè)主承擔(dān)。專用航標雖可委托航標管理機構(gòu)代為維護，但這不改變專用航標的維護責(zé)任主體屬性，航標管理機構(gòu)執(zhí)行橋區(qū)水上航標維護事權(quán)是基于委托關(guān)系而產(chǎn)生的，專用航標業(yè)主對于專用航標仍然承擔(dān)當然的航標維護法律責(zé)任。但是，根據(jù)上述公路、鐵路安全保護立法規(guī)定，公路、鐵路橋梁橋區(qū)水上航標由航標管理機構(gòu)負責(zé)維護，其維護責(zé)任主體已通過立法由橋梁業(yè)主變更為航標管理機構(gòu)，應(yīng)由航標管理機構(gòu)承擔(dān)當然的航標維護法律責(zé)任。此種情況下涉及的維護費用承擔(dān)可能出現(xiàn)兩種不同的理解：一是立法明確橋區(qū)水上航標由公路、鐵路業(yè)主設(shè)置并由航標管理機構(gòu)維護的，可理解為專用航標物權(quán)的一并轉(zhuǎn)移，理所當然由航標管理機構(gòu)承擔(dān)維護費用；二是從立法的規(guī)定可以看出，橋區(qū)水上航標的維護責(zé)任主體發(fā)生改變，但專用航標屬性沒有改變，其物權(quán)仍屬于橋梁業(yè)主，可以理解為物權(quán)與維護責(zé)任主體的分離，維護工作由航標管理機構(gòu)負責(zé)并承擔(dān)當然的法律責(zé)任，維護費仍由物權(quán)業(yè)主承擔(dān)。對此，應(yīng)進一步明確有關(guān)物權(quán)與維護主體責(zé)任的關(guān)系、橋區(qū)水上航標物權(quán)是否全部移交航標管理機構(gòu)、費用是由航標管理機構(gòu)全額承擔(dān)還是部分承擔(dān)等問題，以利于操作。

2.2.2 航標管理機構(gòu)承擔(dān)橋區(qū)水上航標維護費用的合理性

假設(shè)由航標管理機構(gòu)承擔(dān)橋區(qū)水上航標維護費用，那么對于其合理性問題應(yīng)加以考慮。

（1）橋區(qū)水上航標的專用航標屬性問題。橋區(qū)水上航標是因橋梁建設(shè)運營對航道通航造成影響而需要設(shè)置的航標，亦即橋梁的建設(shè)影響了航道的通航而由橋梁業(yè)主采取的通航保障措施，其與橋涵標、橋柱燈等助航標志同屬于專用航標。鐵路、公路安全保護立法要求橋區(qū)水上航標由業(yè)主設(shè)置、航標管理機構(gòu)維護的，并未改變專用航標的屬性。按照“誰受益誰負責(zé)”的原則以及物權(quán)法尊重在先的權(quán)利，在橋梁未建前該航道段并不存在影響通航的情況，因橋梁建設(shè)運營而影響通航，由橋梁業(yè)主承擔(dān)由此涉及的助航標志的設(shè)置和維護費用是合情合理的。同時，現(xiàn)行立法中也明確橋涵標等橋梁航標由橋梁業(yè)主設(shè)置、維護，即使是當時負有爭議的橋區(qū)水上航標也明確由業(yè)主設(shè)置，這從另一側(cè)面證明了橋梁所涉及的航標具有專用航標屬性。

（2）公共產(chǎn)品服務(wù)補助的均等性問題。鐵路、公路所提供的運輸服務(wù)具有公益性特征，而公益性的大小受鐵路、公路所處的社會發(fā)展環(huán)境和發(fā)展需求、項目類別等因素的影響?？傮w來說，鐵路、公路屬于公共產(chǎn)品中的準公共產(chǎn)品類，對于準公共產(chǎn)品的提供，應(yīng)給予鐵路、公路的建設(shè)和運營企業(yè)以一定的補助，但同時應(yīng)考慮準公共產(chǎn)品補助的均等性問題。一方面，基于公益性的涉航行為專用航標不應(yīng)局限于鐵路、公路，公共港口碼頭、渡輪碼頭、供水管道、燃氣管道、水利（水文）設(shè)施等，涉航行為專用航標的服務(wù)載體也屬于準公共產(chǎn)品或具有較為明顯的公共產(chǎn)品特性，也應(yīng)考慮是否給予補助；另一方面，因公路、鐵路投資的多元化，對于其涉及的經(jīng)營性收費公路、民營鐵路的橋梁專用航標應(yīng)如何補助等問題應(yīng)加以考慮。

2.2.3 航標管理機構(gòu)負責(zé)橋區(qū)水上航標維護的 有關(guān)范疇界定

（1）應(yīng)界定設(shè)置和維護的實體范疇。橋區(qū)水上航標由公路、鐵路業(yè)主設(shè)置，航標管理機構(gòu)負責(zé)維護的，應(yīng)界定橋區(qū)水上航標這一實體在設(shè)置、維護間的轉(zhuǎn)換，以明確其存在與否對設(shè)置、維護責(zé)任的劃分。根據(jù)航道通航實際，設(shè)置的橋區(qū)水上航標一般為浮鼓、燈艇等浮標，此類航標易出現(xiàn)受洪水水流湍急影響而漂失、受船舶碰撞損毀不能修復(fù)等情況。因此，業(yè)主設(shè)置的橋區(qū)水上航標并交由航標管理機構(gòu)維護的，航標管理機構(gòu)按照有關(guān)規(guī)范標準維護航標；但當航標因非維護原因漂失、損毀不復(fù)存在時，橋區(qū)水上航標由橋梁業(yè)主重新設(shè)置還是由航標管理機構(gòu)設(shè)置，應(yīng)當予以明確。

（2）應(yīng)界定航道載體范疇。按照使用功能，航道可分為公用航道、專用航道。專用航道及設(shè)施的維護由開設(shè)該航道的業(yè)主承擔(dān)，公路、鐵路安全保護立法明確橋區(qū)水上航標由業(yè)主設(shè)置、航標管理機構(gòu)維護的，當此類橋梁跨越專用航道時，專用航道業(yè)主是該航道及設(shè)施的維護主體，但是否由專用航道業(yè)主承擔(dān)此類航標的維護，也應(yīng)當予以界定。

3 橋區(qū)水上航標維護及費用承擔(dān)的建議

3.1 基于維護質(zhì)量的提升看待橋區(qū)水上航標由航標管理機構(gòu)負責(zé)維護的問題

根據(jù)以往的航標管理立法，公路、鐵路橋區(qū)水上航標由橋梁業(yè)主設(shè)置、維護，而公路、鐵路安全保護立法明確橋區(qū)水上航標由業(yè)主設(shè)置、航標管理機構(gòu)維護。安全保護立法規(guī)定較航標立法規(guī)定更加嚴格，一方面可解決缺乏專業(yè)技術(shù)力量的橋梁業(yè)主因橋區(qū)水上航標維護作業(yè)的專業(yè)性、復(fù)雜性而難以自行維護的現(xiàn)實問題，從而減少因航標維護的不到位導(dǎo)致事故發(fā)生的幾率；另一方面，有利于發(fā)揮航標管理機構(gòu)的航標維護專業(yè)優(yōu)勢，實現(xiàn)公用航標、專用航標的統(tǒng)一維護、同步維護，提高航標的維護質(zhì)量，更好地保障航道安全暢通。

3.2 基于橋區(qū)水上航標專用航標屬性和載體的準公共產(chǎn)品屬性看待費用承擔(dān)問題

航道作為重要的公益性基礎(chǔ)設(shè)施，主要體現(xiàn)的是公共效益和間接經(jīng)濟效益，具有“業(yè)績隱性化”的特點，難以像公路、鐵路等陸路公共基礎(chǔ)設(shè)施和水利等涉水設(shè)施建設(shè)采取收費等形式進行投資“回報”，其主要是通過財政投資進行建設(shè)和養(yǎng)護，由政府所屬的航道部門等公共服務(wù)部門負責(zé)養(yǎng)護。橋區(qū)水上航標作為專用航標，理應(yīng)由橋梁業(yè)主負責(zé)維護并承擔(dān)維護費用，但其服務(wù)的公路、鐵路具有準公共產(chǎn)品屬性，也理應(yīng)予以政策扶持。因此，對公路、橋梁建設(shè)運營涉及的專用航標維護費用可采取由財政予以補助，并基于航道部門等公共服務(wù)部門負責(zé)公共航道航標維護的實際，將專用航標交由航標管理機構(gòu)維護的補助模式。

3.3 其他建議

（1）由航標管理機構(gòu)承擔(dān)全部橋梁專用航標的維護。橋區(qū)水上航標、橋涵標、橋柱標等均屬于橋梁的專用助航標志，是保障橋梁安全和船舶航行安全且具有衍生一體性、密切關(guān)聯(lián)的助航標志組合。既然立法規(guī)定由航標管理機構(gòu)負責(zé)橋區(qū)水上航標維護，為提高安全保障，基于航標維護管理的專業(yè)性、復(fù)雜性，橋梁專用航標服務(wù)載體的準公共產(chǎn)品等因素，并發(fā)揮航標管理機構(gòu)航標維護公共服務(wù)部門的專業(yè)優(yōu)勢，可將橋涵標、橋柱標等其他橋梁專用航標一并交由航標管理機構(gòu)維護；同時根據(jù)發(fā)展實際和均等化要求，逐步擴大航標管理機構(gòu)承擔(dān)專用航標維護范圍，將具有公益屬性的涉航行為專用航標的維護工作交由航標管理機構(gòu)承擔(dān)。

（2）合理確定橋梁專用航標維護費用補助標準?；跇蛄褐綐酥镜膶Ｓ煤綐藢傩约捌浞?wù)載體的準公益產(chǎn)品屬性等因素，應(yīng)合理確定政府財政對橋梁專用航標維護的補助。如1996年原交通部發(fā)布的《內(nèi)河航標管理辦法》確定橋區(qū)水上航標的維護費由橋梁管理單位和航標管理部門各自承擔(dān)一半維護費用的要求，是體現(xiàn)政府財政補助的一種形式。

（3）加大政府財政對涉航準公共產(chǎn)品專用航標維護的投入。橋梁專用航標等涉航準公共產(chǎn)品專用航標交由航標管理機構(gòu)維護，并由航標管理機構(gòu)承擔(dān)費用（全部或部分費用），基于此，應(yīng)明確加大政府財政的投入，以確保維護工作的順利開展和質(zhì)量的提升。

（4）完善航標維護的有關(guān)標準和技術(shù)規(guī)范，并出臺相關(guān)的指導(dǎo)性文件，進一步理順橋梁專用航標設(shè)置和維護實體界定、浮標使用年限界定等實際操作上的問題。

（5）提高航標的維護標準，加大航標遙測遙控新技術(shù)等在專用航標方面的強制推廣應(yīng)用，進一步提高專用航標的科技含量，使同一航道上的公用、專用航標實現(xiàn)同一要求、同一技術(shù)，確保安全。