韓 超

(東北財經(jīng)大學(xué)產(chǎn)業(yè)組織與企業(yè)組織研究中心，遼寧 大連 116025)

一、引 言

經(jīng)濟高速發(fā)展與規(guī)制不斷惡化已經(jīng)成為中國經(jīng)濟社會發(fā)展的典型特征。以環(huán)境規(guī)制為例，高速經(jīng)濟發(fā)展背景下，環(huán)保投入也在不斷增加，有人大代表根據(jù)2013年《政府工作報告》推算，近10年環(huán)保投入在4萬億元左右①10年花4萬億為何沒換來天藍水甜:http://www.morningpost.com.cn/szb/html/2013－03/08/content_213584.htm?_sfinapub－ins，《北京晨報》，2013年3月8日。，僅2013年全國環(huán)保部門預(yù)算就達到40億，機構(gòu)達到13225個，工作人員達205334人，環(huán)境規(guī)制投入不可謂不多，但環(huán)境問題依然不見起色。類似問題，在其他社會性規(guī)制中也典型存在。我們有理由相信，一定程度上規(guī)制失效已不是單純的投入不足問題，其背后蘊含的癥結(jié)所在值得深思。有不少學(xué)者將產(chǎn)生這一問題的根源指向中國式分權(quán)(周黎安，2004［1］、2007［2］)。學(xué)界對中國式分權(quán)的主要解讀是:經(jīng)濟分權(quán)與行政集權(quán)，并直接將矛頭對準1994年的分稅制改革，大多認為財政分權(quán)對規(guī)制效果呈現(xiàn)負向影響(楊俊等，2010［3］)。很多研究，中國式分權(quán)與經(jīng)濟發(fā)展、公共服務(wù)等聯(lián)系到一起，認為規(guī)制失效中國式分權(quán)影響的負面效應(yīng)之一(沈宏亮，2011［4］、2010［5］)。

分權(quán)與集權(quán)可以說是中國改革開放以來爭論比較大的課題，也是中國改革開放以來最大的改革。財政上的分權(quán)與集權(quán)勢必影響到規(guī)制上的分權(quán)與集權(quán)，自然而然的，規(guī)制在這兩種體制下會產(chǎn)生什么樣的表現(xiàn)及均衡結(jié)果?在規(guī)制機構(gòu)的設(shè)置中，也涉及到地理上分權(quán)與集權(quán)的設(shè)計問題。到底應(yīng)該是中央設(shè)置一種統(tǒng)一的規(guī)制②本文模型部分，結(jié)構(gòu)安排沿著Fredriksson＆Gaston(2000)［10］框架，但Fredriksson＆Gaston(2000)［10］以政治捐獻的模型為基礎(chǔ)，本文則假設(shè)有一個良好的政府體系。，還是在每個地方建立一種分權(quán)的規(guī)制體系①如美國和歐洲由聯(lián)邦和州組成的雙層規(guī)制模式。。觀察中國的社會性規(guī)制體系可以發(fā)現(xiàn)，中國的社會性規(guī)制機構(gòu)是混合型的，它是由中央和地方的各個行業(yè)和部門的機構(gòu)所組成。事實上，現(xiàn)在并無明確的研究結(jié)論表明，到底是分權(quán)化的規(guī)制機構(gòu)還是集權(quán)化的規(guī)制結(jié)構(gòu)會產(chǎn)生規(guī)制失效?盡管有一些研究(干春暉、吳一平，2006［6］)指出分權(quán)下的規(guī)制更不容易有效控制地區(qū)的規(guī)制機構(gòu)，地方政府的政策影響將會引起市場分割及地方保護主義。

經(jīng)過三十多年的改革開放與社會發(fā)展，中國已開始從以溫飽為主要目標的生存型階段到以人的自身發(fā)展為主要目標的發(fā)展階段。社會需求的結(jié)構(gòu)改變，公共品需求也在逐步調(diào)整。例如，1990－2009年，城鎮(zhèn)居民發(fā)展型消費占比從36.3%上升至53.01%。，公共品的短缺正在慢慢的取代私人產(chǎn)品的短缺，已經(jīng)成為影響社會發(fā)展的突出矛盾。規(guī)制實質(zhì)上屬于公共品的范疇，是政府行使社會服務(wù)功能，保證正常工作與生活秩序的一項基本措施。食品安全事故、此起彼伏的礦難、環(huán)境惡化等一系列現(xiàn)象與系統(tǒng)、完備的規(guī)制體系相對比，表明中國的規(guī)制失效幾乎是普遍存在的，有研究指出，分權(quán)或者規(guī)制分散造成了地方政府及其機構(gòu)行為扭曲，進而引發(fā)一系列規(guī)制失效現(xiàn)象(沈宏亮，2010［5］)。從理論上講，規(guī)制分權(quán)與集權(quán)都有其優(yōu)劣之處，把當(dāng)前中國規(guī)制失效歸咎為規(guī)制分權(quán)或者規(guī)制集權(quán)，都不是一個嚴謹?shù)慕Y(jié)論。誠然，現(xiàn)階段，改革進行現(xiàn)在，中國制度處在轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，中國式分權(quán)確實存在一些制度性缺陷，如對規(guī)制偏好顯示激勵的關(guān)注較少，規(guī)制偏好顯示渠道不暢等，但是，這卻不能表明，規(guī)制分權(quán)造成了規(guī)制失效。當(dāng)對食品安全、煤礦安全及環(huán)境等需求更高時，人們往往呼吁更多的“集權(quán)”介入。統(tǒng)一的集權(quán)的規(guī)制體制可以避免由于分權(quán)帶來的規(guī)制分散，進而導(dǎo)致各級地方為了經(jīng)濟發(fā)展而降低規(guī)制標準(Cumberland，1981［7］)，但是，由于中央難以將各地發(fā)展差異、地區(qū)特征等考慮進來，中央集權(quán)的規(guī)制體制極可能是沒有效率的(Burtraw＆Porney，1991［8］)，因而規(guī)制分權(quán)與規(guī)制集權(quán)對規(guī)制失效的影響并沒有定論。

在進行規(guī)制機構(gòu)設(shè)計時，實際上發(fā)揮作用的一個主要因素是政治制度。有效的規(guī)制不僅需要強有力的行政機構(gòu)及完善的法律法規(guī)，還需要有政治制度的有效配合及確保規(guī)制機構(gòu)的合法性。在本文的余下部分，關(guān)注規(guī)制中分權(quán)與集權(quán)兩種制度安排下規(guī)制的均衡結(jié)果，最后，結(jié)合中國的現(xiàn)實進行分析，并給出有關(guān)結(jié)論和建議。

二、規(guī)制分權(quán)與規(guī)制集權(quán)的比較

現(xiàn)有文獻主要以利益集團尋租行為為研究視角研究規(guī)制的制度安排對規(guī)制失效的影響(Esty，1996［9］)。在Fredriksson＆Gaston(2000)中，存在三種利益集團，工人、規(guī)制受益者(如提高環(huán)境規(guī)制標準的受益者)與資本利益集團［10］。在該文中，作者將企業(yè)內(nèi)部工人與普通公眾作為博弈雙方的對立力量，為了更恰當(dāng)?shù)呐c中國實踐相適應(yīng)，本文將假定存在三種利益集團，資本擁有者、政府及規(guī)制受益者，在這三個利益集團中，規(guī)制受益者力求得到一個高的規(guī)制標準，而資本利益者這更趨向一個較低的規(guī)制水平。

Fredriksson＆Gaston(2000)以選舉社會為基礎(chǔ)，研究了各選民間的政治捐獻對規(guī)制政策的影響［10］。鑒于中國的政治特征，政府依然面臨各方利益集團，但政府卻不是以選舉為基礎(chǔ)，在目標選擇上將會兼顧民生與增長等，因而分析方法也將不同。為了方便進行研究，本文沿著Fredriksson＆Gaston(2000)的分析框架［10］，并針對中國的制度特征效應(yīng)的調(diào)整②。本文作出以下基本假設(shè):一個經(jīng)濟體包含多個地方或者區(qū)域經(jīng)濟體;代表性企業(yè)在完全競爭的市場上以資本K，勞動L生產(chǎn)產(chǎn)品Q;規(guī)制e作為一種間接投入要素影響企業(yè)的生產(chǎn)，且規(guī)制e為人均變量即E=e*L。因此有生產(chǎn)函數(shù)，Q=f(K，L，E)，生產(chǎn)函數(shù)滿足不變規(guī)模報酬凹函數(shù)。

生產(chǎn)函數(shù)還可以簡化為，Q=Lf(k，e)，其中K=k*L(k為人均資本)，且fk、fe與fl分別表示資本、規(guī)制與勞動的邊際生產(chǎn)力均大于0，且 fk，k＜0、fe，e＜0、fk，e≥0。假設(shè)勞動在地方政府間是不能移動的。正如前面所講，在這一部分的研究中有三類利益集團，包括資本擁有者、政府及規(guī)制受益集團。其中規(guī)制受益者與政府在一個經(jīng)濟區(qū)內(nèi)，但資本擁有者卻不一定在每個經(jīng)濟區(qū)都存在，但是在整個全國經(jīng)濟范圍內(nèi)，至少存在一個資本擁有者。規(guī)制受益者包括兩種人群，一是受規(guī)制企業(yè)內(nèi)部的工人;二是與受規(guī)制企業(yè)無關(guān)的普通居民。為了方便計算，本節(jié)將對這些利益集團進行標準化處理，以θK、θW及θC分別代表資本方、受規(guī)制企業(yè)工人及普通居民所占人口比例。

在模型中，與受規(guī)制企業(yè)無關(guān)的普通公眾(以下簡稱公眾)的收入是外生的，而受規(guī)制企業(yè)工人(簡稱工人)的收入則與企業(yè)經(jīng)營直接相關(guān)，但其生活也受到規(guī)制的影響①Fredriksson＆Gaston(2000)假設(shè)工人對規(guī)制毫無感覺，只關(guān)心自己的收入，這與現(xiàn)實非常不符。事實上，在受規(guī)制企業(yè)工作的工人仍然會樂見規(guī)制水平的提高。。在存在規(guī)制要素的完全競爭市場上，工人工資不僅包括其邊際生產(chǎn)力，還應(yīng)當(dāng)包括由于增加一名工人所帶來的規(guī)制的變化所帶來的利益，w=f－kfk+efe。

(一)規(guī)制分權(quán)約束及其均衡

在分權(quán)的規(guī)制體制下，資本的完全流動是最大的特征，在資本均衡的條件下，資本的收益率r在各區(qū)域經(jīng)濟體之間是相同的。在這一系列假設(shè)及規(guī)制分權(quán)治理體制下，地方政府將負責(zé)確定規(guī)制水平e，規(guī)制者關(guān)心規(guī)制對資本收益及吸引投資的影響;而在集權(quán)的規(guī)制治理體制下，中央對資本在國內(nèi)的流動并不會表現(xiàn)濃重的興趣，將決定規(guī)制水平的選擇。

規(guī)制分權(quán)沒有一個確切的定義，本文特指規(guī)制政策在中央與地方?jīng)Q策權(quán)力的分配。為了研究的方便，本文假設(shè)兩種極端，一種是規(guī)制政策的決定權(quán)完全在地方，另一種則是規(guī)制政策的決定權(quán)完全在中央。在規(guī)制分權(quán)體制下，資本將在各區(qū)域間流動，當(dāng)達到均衡時，資本在各區(qū)域之間必然具有一個均衡的回報率。在這一體制下，各參與人的效用函數(shù)為:

工人的效用函數(shù)為，VW(e)=θW(f－kfk－E)

公眾的效用函數(shù)為，VC(e)=YC－θCE，YC是公眾的外生收入，與規(guī)制無關(guān)

資本擁有者效用函數(shù)為，VK(e)=θKKr

同時，地方政府的效用函數(shù)則滿足民生保障與經(jīng)濟發(fā)展的雙重目標有

為運算方便且不失一般性，此處標準化政府對民生保障的關(guān)注程度為1，則將政府對經(jīng)濟發(fā)展關(guān)注的權(quán)重設(shè)為ρ(假設(shè)經(jīng)濟由資本推動，ρ既包含投資乘數(shù)，也包含政府對經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)注)。

地方政府最大化其效用函數(shù)VG(e)，事實上，地方政府最大化社會福利及其本身利益的最大化，由于資本方的收益率均衡，因而有一階條件

由于假設(shè)在分權(quán)體制下，資本的完全流動導(dǎo)致fk=r，是均衡統(tǒng)一的，因而在在工人效用對規(guī)制水平的反應(yīng)函數(shù)中fk，e=0。工人對規(guī)制水平的變動取決于“規(guī)制”的邊際生產(chǎn)力及工人的數(shù)量。當(dāng)規(guī)制的邊際生產(chǎn)力大于工人的數(shù)量時，VWe(e)＞0，則規(guī)制變動給工人帶來的工資收入增加大于規(guī)制變動給工人帶來效用的損失;當(dāng)規(guī)制的邊際生產(chǎn)力小于工人的數(shù)量時，VWe(e)＜0，規(guī)制變動給工人帶來的工資收入增加小于工人帶來的損失。觀察公眾的效用函數(shù)，由于公眾的收入并不能受到規(guī)制的影響，規(guī)制給其帶來的僅僅是不好的效用。因而規(guī)制對公眾效用影響的邊際水平為，VCe(e)= － θCL。

此時，得到地方政府的效用最大化條件，θW(fe－L)－θCL=－ρeK

由于 θW=L，因而最終有:θW(fe－L－ θC)= －ρeK

進而得到，fe－θW－θC= －ρeK

地方政府的特征包括其執(zhí)政傾向，服務(wù)目標，總體偏好等。ρ表示地方政府對經(jīng)濟發(fā)展目標的權(quán)重水平。當(dāng)?shù)胤秸３謱?jīng)濟發(fā)展目標權(quán)重不變時，則ρe=0，也就意味著，規(guī)制水平的變化不影響地方政府偏好的改變。為分析方便，本文做出ρe=0的假設(shè)，因而，fe－θW－θC=0。

觀察以上均衡條件，規(guī)制政策制定者將公眾、工人、資本方及自己利益均考慮在內(nèi)，得到的結(jié)果事實上是最優(yōu)的，滿足社會福利最大化。實質(zhì)上，規(guī)制的邊際收益fe即是規(guī)制的社會邊際收益，而(θW+θC)則是規(guī)制變動的社會邊際成本。由于降低規(guī)制標準，使得工人的收入增加fe，但同時，降低規(guī)制水平也給工人及公眾帶來損失。在分權(quán)體制下，事實上只有這兩類集團受到規(guī)制的影響。

為了使分析更加嚴謹，筆者認為有必要在此增加一些對ρe≠0的解釋。如果ρe≠0，政府的偏好將隨著規(guī)制水平的變化而變化，那么將會存在沒有穩(wěn)定偏好的政府，在一個沒有穩(wěn)定偏好的框架下進行問題的分析，可能會使問題不存在解析解。但是，這種可能卻有著一定的現(xiàn)實基礎(chǔ)(更多分析見學(xué)術(shù)界關(guān)于規(guī)制波動的論述)。以煤礦安全規(guī)制為例，存在著一個現(xiàn)象——煤礦安全規(guī)制執(zhí)行尺度的頻繁變化，新聞輿論稱之為“運動式執(zhí)法”，學(xué)術(shù)研究中將其稱為“規(guī)制波動”。這種現(xiàn)象最明顯的特征就是事故發(fā)生之前的低強度規(guī)制以及事故發(fā)生之后的高強度規(guī)制①2009年黑龍江鶴崗新興煤礦發(fā)生“11·21”嚴重爆炸事故。事故發(fā)生之前，安監(jiān)部門已經(jīng)向新興煤礦下達了停產(chǎn)整頓通知，但卻缺乏更堅決的措施令其執(zhí)行，最終釀成惡果。鶴崗的這種情況在中國絕非特例，如2010年3月湖南祁陽沙井煤礦事故、2009年河南鄭州晉榮煤礦事故、2005年黑龍江新富煤礦事故、重慶奉節(jié)蘇龍寺煤礦事故等，都與鶴崗新興煤礦的事故原因大同小異;2007年8月，陜西韓城連續(xù)發(fā)生煤礦安全事故，隨后地方政府勒令轄區(qū)煤礦企業(yè)，無論生產(chǎn)條件是否安全，全部停產(chǎn)整頓;同年，江西省連續(xù)發(fā)生煤礦安全事故，省政府要求即日起全省煤礦停止生產(chǎn)進行安全生產(chǎn)整頓;2006年12月，北京房山區(qū)發(fā)生煤礦事故，地方政府要求該地區(qū)所有煤礦全部停止生產(chǎn)進行安全生產(chǎn)整頓;2003年8月，山西省連續(xù)發(fā)生煤礦安全事故，省政府下令除重點礦務(wù)局以外的煤礦停產(chǎn)整頓，等等。停產(chǎn)整頓已經(jīng)成為煤礦事故發(fā)生之后進行安全規(guī)制的通行做法。。因而，政府的偏好變化導(dǎo)致的規(guī)制波動可能是存在的，但那就屬于另一研究范疇，本文不對其進行探討。

(二)規(guī)制集權(quán)約束與均衡

這里討論的集權(quán)卻并不是高度集中的計劃經(jīng)濟，而是一種狹義的規(guī)制政策制定中的層級間的權(quán)利安排。在規(guī)制集權(quán)體制下，有一個統(tǒng)一的機構(gòu)進行規(guī)制政策的制定與執(zhí)行。在統(tǒng)一的體制下，當(dāng)局將不會考慮資本的流動，此時規(guī)制政策將影響資本的收益率(Fredriksson＆Gaston，2000)［10］。同時，與規(guī)制內(nèi)部科層間的分權(quán)并行，整個外部制度環(huán)境也相應(yīng)的處于分權(quán)的狀態(tài)。正是在這一體制下，資本依然完全流動，但是資本的收益率統(tǒng)一受到中央規(guī)制政策的影響，中央政府將不關(guān)心資本在內(nèi)部的流動，因而，從一定意義上講，資本是不流動的(Fredriksson＆Gaston，2000)［10］。

新鮮的黃牛肉呈棕色或暗紅，剖面有光澤，結(jié)締組織為白色，脂肪為黃色，肌肉間無脂肪雜質(zhì)；新鮮的綿羊肉，肉質(zhì)較堅實，顏色紅潤，纖維組織較細，略有些脂肪夾雜其間，膻味較重；新鮮的山羊肉，肉色比綿羊的肉質(zhì)厚、略白，皮下脂肪和肌肉間脂肪少，膻味較輕。

在分權(quán)約束下，由于資本的收益率固定，規(guī)制不會通過影響資本的邊際生產(chǎn)力而影響工人的工資。而在規(guī)制集權(quán)的這一體制下，規(guī)制水平變化對工人效用的影響將發(fā)生變化，規(guī)制水平的變化將影響資本的邊際生產(chǎn)力并進而影響工人工資。因而，規(guī)制水平對工人效用的影響為:VWe(e)=θW(fe－ kfk，e－ L)。

在統(tǒng)一的集權(quán)規(guī)制體制下，規(guī)制政策制定者并不考慮規(guī)制對資本流動的影響。與分權(quán)的規(guī)制體制相比，規(guī)制對工人效用的影響增加了kfk，e一個正項，規(guī)制水平變化對工人效用的影響變小了。之所以產(chǎn)生這一變化有一個重要的原因就是，資本的收益率產(chǎn)生了調(diào)整。在規(guī)制分權(quán)體系下，資本的完全流動導(dǎo)致資本的收益率固定，因而，規(guī)制的調(diào)整不會影響收益率的調(diào)整。而在規(guī)制集權(quán)體系下，規(guī)制調(diào)整將影響資本的邊際生產(chǎn)力，進而影響資本的收益率，而企業(yè)將根據(jù)資本的邊際生產(chǎn)力調(diào)整工人的收入。由于存在這一調(diào)整機制，工人對“規(guī)制”的偏好變強，相應(yīng)的e的變大則對工人效用的影響變小。

集權(quán)體制下，資本的收益率不是固定不變的，在一項資本進入一個大的經(jīng)濟體后，集權(quán)的規(guī)制決策部門將通過調(diào)整規(guī)制水平影響資本的收益率。規(guī)制水平與規(guī)制結(jié)果是有直接的關(guān)聯(lián)的，規(guī)制水平進入企業(yè)的生產(chǎn)函數(shù)作為一項要素，影響著企業(yè)的生產(chǎn)與經(jīng)營。在解決市場失靈的過程中，事實上有兩種路徑可以依托，一是庇古稅，即稅收或補貼方式來解決這一市場失靈，從而使外部性內(nèi)部化，但是值得注意的是，稅收并不會用于補償受到外部損害的人，因而這一處理方式與直接進行補償是不同的?？扑箘t認為，外部性難以解決是由于福利經(jīng)濟學(xué)理論基本研究方法的缺陷所致，應(yīng)該從基本思路上進行調(diào)整。以他為開創(chuàng)者的產(chǎn)權(quán)與交易成本經(jīng)濟學(xué)則認為，在不存在交易成本時，在恰當(dāng)?shù)漠a(chǎn)權(quán)安排下，即使沒有政府的干預(yù)，相關(guān)利益者之間的談判也可以解決，政府只可充當(dāng)守夜人的責(zé)任，保護產(chǎn)權(quán)不受侵犯。但是，這一假設(shè)建立在嚴格的交易成本為零的假設(shè)下，后續(xù)研究中，科斯指出，這一假設(shè)完全不符合現(xiàn)實。現(xiàn)實中種種交易成本的存在，使得政府規(guī)制成為一種現(xiàn)實的需要。因而規(guī)制則是對庇古稅的另外一種特殊的實現(xiàn)形式，實質(zhì)還是內(nèi)生化外部性，使規(guī)制成為一種生產(chǎn)要素。

在集權(quán)的規(guī)制體制下，規(guī)制水平的變化必然會對資本擁有者產(chǎn)生影響，其資本收益率將會產(chǎn)生動態(tài)調(diào)整。此時，資本擁有者的效用函數(shù)為，VK(e)=θKKfk，進一步的，可以寫作，VK(e)=θWkfk，因而規(guī)制對資本的收益率影響是，VKe(e)=θWkfk，e。仔細觀察可以發(fā)現(xiàn)，集權(quán)規(guī)制體制下，規(guī)制水平變化對公眾效用的影響是:VCe(e)= －θCL。

與集權(quán)規(guī)制體制下相比，這一表達式?jīng)]有變化，這是因為，公眾的收益與集權(quán)與分權(quán)沒有直接的關(guān)系，公眾對規(guī)制水平有更直接的感受。對此的理解是顯而易見的。現(xiàn)代高級微觀經(jīng)濟理論中，存在兩類函數(shù)，即代表兩種經(jīng)濟關(guān)系。以效用函數(shù)為例，效用函數(shù)包括商品價格、商品消費量、預(yù)算約束等三個自變量，但是其函數(shù)形式有兩種:一種是以商品消費集為自變量的直接效用函數(shù);還有一種就是以其他變量與商品消費集為自變量的間接效用函數(shù)。直觀講，直接效用函數(shù)就是，假設(shè)其他變量沒有變化，僅有消費集變化時，效用或者偏好大小便唯一的決定。間接效用函數(shù)則是存在其他變量時，效用函數(shù)的決定關(guān)系。除此之外，還存在一種極值函數(shù)，表達由于外生變量變化導(dǎo)致的函數(shù)極值的變化，其實質(zhì)是一種比較靜態(tài)分析。具體到公眾的效用函數(shù)，規(guī)制水平對于公眾的效用函數(shù)而言是一種內(nèi)生變量，而規(guī)制分權(quán)與集權(quán)則是一種制度的外生變量。

地方政府的效用函數(shù)依然滿足民生保障與經(jīng)濟發(fā)展的雙重目標有:

VG(e)地方政府最大化其效用函數(shù)VG(e)，事實上，地方政府最大化社會福利及其本身利益的最大化，由于資本方的收益率均衡，因而有一階條件:0，具體有，由于θW=L，從而有:

= θWkfk，e+ θW(fe－ kfk，e－ L)－ θCL

= θW(fe－ kfk，e－ L+kfk，e－ θC)

=θW(fe－L－θC)

從而得到均衡條件，θW(fe－L－θC)= －ρeK。

(三)比較與分析

比較集權(quán)規(guī)制與分權(quán)規(guī)制下的均衡條件，兩者是沒有根本區(qū)別的，且都達到最優(yōu)均衡。只要規(guī)制政策制定者將公眾、工人、資本方及自己利益均考慮在內(nèi)，得到的均衡結(jié)果無論在分權(quán)規(guī)制下，還是集權(quán)規(guī)制下都是一樣的，并不能表現(xiàn)出優(yōu)劣。進一步，如果假設(shè)政府偏好不存在變化的話，兩種規(guī)制安排下都可能會達到福利最大化的帕累托最優(yōu)效果，滿足社會福利最大化。實質(zhì)上，規(guī)制的邊際收益fe即是規(guī)制的社會邊際收益，而(θW+θC)則是規(guī)制變動的社會邊際成本。由于降低規(guī)制標準，使得工人的收入增加fe，但同時，降低規(guī)制水平也給工人及公眾帶來損失。

歸根結(jié)底，制度的安排沒有改變市場經(jīng)濟活動的運行機制。套用制度經(jīng)濟學(xué)的觀點來說，制度對經(jīng)濟的影響體現(xiàn)在對經(jīng)濟個體博弈過程當(dāng)中，如果不同的制度導(dǎo)致不同的博弈均衡結(jié)果，從而也就可能表現(xiàn)出不同的經(jīng)濟效率水平。但是，這并不一定是說，兩種制度安排一定會改變均衡結(jié)果，如果制度變化沒有改變制度選擇及制度設(shè)計遵循的市場規(guī)則，那么經(jīng)濟中均衡(博弈均衡與市場均衡)的結(jié)果可能也不會改變。

如果制度的變化沒有改變制度選擇和制度設(shè)計要遵循的效率原則，就要使得經(jīng)濟中的博弈均衡和市場均衡同時出現(xiàn)，并且是經(jīng)濟在演化過程中不斷趨近于均衡狀態(tài)，并不斷走向更高效的均衡狀態(tài)。在規(guī)制治理方面，分權(quán)與集權(quán)均是眾多制度選擇集中的一項，在一定條件下，均可以達到最優(yōu)的規(guī)制提供，并不會直接的帶來規(guī)制失效現(xiàn)象。事實上，在大多數(shù)國家，政府有效運作必須以一個集權(quán)與分權(quán)的適當(dāng)平衡為前提條件。并非所有的功能必須通過分權(quán)來實現(xiàn)，也并非所有的責(zé)任須有集權(quán)來承擔(dān)，集權(quán)與分權(quán)的有力融合，才能達到最優(yōu)規(guī)制均衡。規(guī)制過程中真正發(fā)揮作用的因素并不是外在的集權(quán)與分權(quán)之分，而是其內(nèi)在運行機制，只有把握規(guī)制決策及實施在內(nèi)在機制才能切實提高規(guī)制效果。而關(guān)于這個的討論則需要圍繞中國的具體的規(guī)制現(xiàn)狀進行討論。

三、基于中國現(xiàn)實的進一步分析

理論模型建立在一系列嚴謹?shù)募僭O(shè)條件下，可以刻畫一個理想中經(jīng)濟運行機制，但卻不能完全的分析現(xiàn)實。在默認其他制度運行良好(包括法律法規(guī)完善與良好實施、市場機制的成熟等要素)的條件下，社會性規(guī)制在分權(quán)與集權(quán)體制下會取得相同的均衡結(jié)果，分權(quán)與集權(quán)并無優(yōu)劣之分。經(jīng)過證明，分權(quán)與集權(quán)在規(guī)制治理方面并無明顯的優(yōu)劣，可以為我們進一步理解規(guī)制失效提供基礎(chǔ)。無論是建立在選民模型基礎(chǔ)上的Fredriksson＆Gaston(2000)［10］還是建立在良好政府決策的本文模型，都是假設(shè)各方利益體偏好得以良好顯示，利益得以合理均衡，各參與人均能有效參與社會性規(guī)制的決策過程。Fredriksson＆Gaston(2000)［10］模型是基于西方的公民選舉社會，通過選票或者政治捐獻的方式實現(xiàn)均衡結(jié)果。本文則是依托中國的制度國情，假設(shè)有一個具有理想愿景并可以良好治理的政府體系。兩者的核心本質(zhì)是相同的，一方面都存在各方抗衡勢力均衡，另一方面則是各方參與人均衡下政府能夠綜合的代表各方利益。目前中國，無論是環(huán)境規(guī)制、煤礦安全規(guī)制還是食品藥品安全規(guī)制，均實施的是事實上的地方規(guī)制責(zé)任，地方政府則是規(guī)制責(zé)任的最終承擔(dān)著①關(guān)于社會性規(guī)制體系現(xiàn)狀的總結(jié)，已有很多相關(guān)研究，故本文對此不做詳細的闡述，重在分析體制背后的因素。。那么一個基本的邏輯就是，中國在這兩個方面到底呈現(xiàn)出什么樣的畫卷?這是規(guī)制有效實施的關(guān)鍵因素，而不是單純的進行規(guī)制集權(quán)與分權(quán)的爭論。本文將在本部分分別從這兩個方面出發(fā)分別剖析中國社會性規(guī)制問題失效的原因。

雖然也有很多行政規(guī)定，但當(dāng)前中國地方政府目標取向安排決定其規(guī)制實施行為難以達到各方參與人的有效均衡。從制度安排上看，地方政府的行政授權(quán)來自中央政府，其職業(yè)升遷取決于地區(qū)間的競爭行為。長期以來，地方政府的政績考核雖然也對民生服務(wù)等給出要求，但其根本生仍然是圍繞經(jīng)濟發(fā)展進行考核，尤其經(jīng)濟總量的考核。從實施效果來看，過去三十余年的快速發(fā)展與地方政府積極發(fā)展經(jīng)濟是離不開的，很難想象地方政府對發(fā)展經(jīng)濟不感興趣會產(chǎn)生什么樣的后果。盡管如此，我們卻不能因為“經(jīng)濟發(fā)展”的巨大貢獻，而忽視其產(chǎn)生的不良影響。一定程度上，由于制度慣性與行為依賴，許多地方政府行為都被嚴重異化，在規(guī)制實施過程中利益均衡得以打破，難以獲得最優(yōu)的均衡。在實地調(diào)研中不時發(fā)現(xiàn)，許多違規(guī)企業(yè)無視，甚至藐視規(guī)制執(zhí)法，使規(guī)制體系的存在處于一個尷尬，甚至虛置的處境。在河南新安縣案例中，地方政府聯(lián)合規(guī)制部門，為了招商引資公然出臺違法“土政策”，與中央的規(guī)定公然違背，喪失了最基本的博弈均衡規(guī)則(吳衛(wèi)星，2013［11］)。這一方面是規(guī)制獨立性不能保證的問題，另一方面，最根本的還是地方政府行為的異化，而其行為的異化反映了地方政府目標確立的非最優(yōu)性。本文第二部分模型中假設(shè)地方政府的效用函數(shù)滿足民生保障與經(jīng)濟發(fā)展的雙重目標，如果這一目標函數(shù)中權(quán)重系數(shù)ρ的系數(shù)過高，規(guī)制的均衡雖然也能達到(如果ρ是固定的)，但這一均衡的結(jié)果將偏離社會最優(yōu)，將最終使得企業(yè)與政府獲利，作為抗衡勢力的公眾則收益甚微。

從參與主體的抗衡勢力來看，θK、θW及θC分別代表資本方、受規(guī)制企業(yè)工人及普通居民所占人口比例，其實質(zhì)上可以代表各方利益主體的參與勢力，如果其中某一個勢力缺失，或者某一個勢力不能代表實際的社會現(xiàn)實，那么規(guī)制均衡的結(jié)果將難以達到社會最優(yōu)。在經(jīng)濟考核主導(dǎo)的地區(qū)競爭機制約束下，資本強勢邏輯將使得資本的代表確信無疑的會體現(xiàn)在政府的規(guī)制決策函數(shù)中去，但θW及θC的勢力則需要構(gòu)建一定的機制才可以得以具體實現(xiàn)，(θW+θC)是規(guī)制變動的社會邊際成本，如果這兩者不能合理、真實體現(xiàn)，那么難以期待達到有效的均衡，規(guī)制決策的結(jié)果也會產(chǎn)生偏差。在西方選舉社會下，迫于選民與市場的壓力，會提供良好的規(guī)制產(chǎn)品(張磊，王彩波，2013［12］;丁楊鑫，2013［13］)。中國目前受制于選舉制度、戶籍制度以及由此衍生的各種利益糾葛關(guān)系，使得公眾具有相對的區(qū)域固定性，難以通過區(qū)域間自由遷徙來向政府施壓以間接表達自己的偏好，這就使得θW與θC的抗衡勢力難以真實體現(xiàn)。盡管中央政府也會對規(guī)制做出一定的要求，但規(guī)制的不確定性以及信息不對稱的存在，使得規(guī)制決策過程成為政府與資本利益集團的單邊規(guī)制決策行為，公眾及相關(guān)規(guī)制收益者只能被動接受來自政府與資本利益集團決策過程中的“施舍”。

同時，還需要考慮一個內(nèi)生的問題，公眾參與除了可以直接作為抗衡實力影響均衡結(jié)果外，還有其他的內(nèi)生作用機制。地方政府對資本乃至經(jīng)濟發(fā)展關(guān)注權(quán)重ρ的大小受到兩方面的影響，一方面來自中央政府的政績考核的壓力，同時也受到公眾參與的影響。從這個意義上講，ρ應(yīng)該表達為θK、θW、θC的函數(shù)即，ρ=ρ(θW，θC，θK)。如果將此形式的ρ納入地方政府決策方程中，那么相對更大的θC與θW會帶來相對較小的ρ，通過推算可以得到一個相對較低的e。通過這一路徑，公眾參與可以通過顯示自己的偏好來影響政府目標函數(shù)，以此來間接影響規(guī)制決策均衡。

綜上，政府的目標函數(shù)是決定規(guī)制最優(yōu)均衡的最直接的因素，如果地方政府的目標函數(shù)更多向資本方傾斜，同時其面臨中央政府的又是軟約束，那么在晉升約束下的地區(qū)競爭將會帶來資本強勢邏輯，作為規(guī)制提高受益者的公眾，則只能期待來自政府與企業(yè)的“施舍”。規(guī)制最優(yōu)均衡更根本的因素則是切實確保公眾的參與，使公眾可以公平且暢通的顯示自己的偏好，其不僅可以直接作為抗衡勢力進行政府決策方程，還可以作為間接因素影響政府目標權(quán)重，通過這一過程影響規(guī)制決策及實施，提高規(guī)制效果。

四、完善社會性規(guī)制體制一些思考:總結(jié)與啟示

20世紀90年中期以來，中國食品藥品安全、礦難、環(huán)境惡化等事件頻繁發(fā)生，政府的改革思路是逐步改變引導(dǎo)規(guī)制分權(quán)向規(guī)制集權(quán)轉(zhuǎn)變，冀望以此來提高規(guī)制效果。而學(xué)界關(guān)于規(guī)制集權(quán)與規(guī)制分權(quán)的討論雖然存在爭議，但越來越多的學(xué)者傾向?qū)嵭猩鐣砸?guī)制的集權(quán)體制。本文結(jié)合中國的制度特征對Fredriksson＆Gaston(2000)［10］進行修改，比較分析規(guī)制集權(quán)與規(guī)制分權(quán)兩種體制的規(guī)制實施效果。模型結(jié)果表明，無論是建立在西方選舉制度的Fredriksson＆Gaston(2000)［10］模型的研究，還是建立中國良好政府假設(shè)的本文研究，結(jié)論都表明，在一定條件下規(guī)制集權(quán)與規(guī)制分權(quán)在規(guī)制決策及實施中并沒有本質(zhì)的效果差異，其背后蘊含的道理值得我們思考，也是未來進行社會性規(guī)制體系完善的關(guān)鍵因素。結(jié)合中國社會性規(guī)制體制制度特征，本文認為，調(diào)整地方政府的目標函數(shù)，暢通公眾偏好表達渠道是提高規(guī)制決策與實施效果的重要因素。其中，地方政府目標函數(shù)的偏離將會產(chǎn)生資本強勢邏輯，公眾偏好表達渠道缺失將會使得規(guī)制過程缺少抗衡勢力，使規(guī)制的社會邊際成本難以正確顯示，導(dǎo)致規(guī)制均衡偏離最優(yōu)均衡，難以取得最優(yōu)規(guī)制效果。圍繞地方政府目標行為調(diào)整與公眾偏好暢通的系列改革是完善中國社會性規(guī)制體制的重要方向。

(一)調(diào)整政府職能，減少政府對經(jīng)濟的干預(yù)，從根本上將政府的目標函數(shù)調(diào)整到社會性規(guī)制完善等社會服務(wù)上來。本文研究表明，地方政府關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展的權(quán)重會影響規(guī)制決策及實施效果，而地方政府關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展的根源則是政府角色定位問題，最直接的激勵則是來自政績考核以及由此引發(fā)的地區(qū)競爭問題。當(dāng)前的考核制度，對社會性規(guī)制等實行的軟預(yù)算約束，規(guī)制監(jiān)管不力，除了進行組織處罰外，并沒有其他明確要求及處罰。從這個角度出發(fā)，就需要重建重建政府績效考核體系，重視經(jīng)濟發(fā)展的同時，對規(guī)制等問題更加關(guān)注，明確責(zé)任主體，深入實行硬預(yù)算約束，甚至采取一票否決制。

(二)探索公眾參與規(guī)制決策與規(guī)制實施過程制度安排，切實使公眾的偏好得以有效顯示，并影響規(guī)制過程。公眾參與的缺失將使得規(guī)制過程抗衡勢力減小，規(guī)制降低的社會邊際成本降低，直接影響政府的規(guī)制決策及實施，從這個角度出發(fā)，規(guī)制的參與過程是規(guī)制得以有效實施的必不可少的重要內(nèi)容。從政治學(xué)視角來看，規(guī)制作為公權(quán)制度安排，內(nèi)在隱含著相關(guān)的權(quán)利制約與監(jiān)督。社會性規(guī)制涉及規(guī)制主體(機構(gòu))、客體(企業(yè))、公眾等多個參與人的博弈過程，當(dāng)前規(guī)制過程及后續(xù)處理中，公眾的勢力非常弱小，極少看到公眾參與決策及監(jiān)督的事例。從規(guī)制制度的發(fā)展來看，公眾的參與是必然的發(fā)展趨勢，而在未來的規(guī)制治理中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮決定性的作用。

(三)構(gòu)建透明的社會性規(guī)制過程，加強社會性規(guī)制評價。社會性規(guī)制是公權(quán)形式的過程，容易產(chǎn)生行政壟斷與合謀，尤其是當(dāng)前的經(jīng)濟發(fā)展以及政績考核方式的制度約束下，公眾的實際參與規(guī)制決策及實施過程需要一個漸進的過程。雖然這一過程不能根本改變地方政府目標函數(shù)及行為，也不能直接表達公眾的規(guī)制偏好，在這兩者機制完善之前，構(gòu)建一個透明的規(guī)制決策與實施過程，則可以一定程度上發(fā)揮抗衡勢力的作用，盡最大程度提高規(guī)制均衡及實施效果。而事后的規(guī)制評價則是對前期透明規(guī)制過程的一個檢驗，可以減小公眾參與規(guī)制決策的信息成本。

(四)應(yīng)當(dāng)進一步強化社會性規(guī)制的獨立性，割裂政府與規(guī)制的聯(lián)系。本文研究表明，地方政府的目標函數(shù)將決定政府的行為，并直接影響規(guī)制效果，這一假設(shè)前提已經(jīng)在規(guī)制結(jié)構(gòu)與政府間建立了緊密的聯(lián)系。盡管在現(xiàn)階段，完全割裂規(guī)制與政府的聯(lián)系是不現(xiàn)實的，但是作為一種治理思路，強化規(guī)制的獨立性是未來較長一段時期內(nèi)改革重要方向。重新理清規(guī)制與政府間的關(guān)系，規(guī)制是政府履行彌補市場失靈功能的機構(gòu)，但是規(guī)制同時也是一種獨立的執(zhí)法機構(gòu)。規(guī)制機構(gòu)應(yīng)當(dāng)與司法、立法等機構(gòu)類似，行使獨立的執(zhí)法權(quán)，而不是充當(dāng)政府調(diào)控工具①當(dāng)然，達到這一目標需要進行整個政府干預(yù)經(jīng)濟機制的改革，尤其是當(dāng)前的政府間競爭關(guān)系。即使進行了形式上的改革，在地方政府競爭機制下，規(guī)制機構(gòu)難免會冒險充當(dāng)政府調(diào)控的工具。。規(guī)制的獨立性要求是履行規(guī)制職責(zé)的前提，而這一前提是中國政府進行規(guī)制改革的最大難點，因為這一改革不僅涉及多個利益集團，還關(guān)系著中國經(jīng)濟增長方式與政治體制改革等多個方面。

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