魏向杰

(1.南京大學(xué)工程管理學(xué)院，江蘇 南京 210008;2.南京理工大學(xué)紫金學(xué)院，江蘇 南京 210046)

一、引 言

現(xiàn)行的財稅體制下，地方政府面臨財權(quán)與事權(quán)不對稱所帶來的財政收入難以支持支出的巨大壓力。為解決財政收支矛盾，各級政府運用資源配置能力舉借大量債務(wù)。據(jù)國家審計署(2013年第32號)公告數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月，全國地方政府債務(wù)達(dá)178908.66億元，1997—2013年地方政府債務(wù)年均增幅達(dá)27.38%，高于同期地區(qū)生產(chǎn)總值、地方財政收入等指標(biāo)的年均增幅，這種地方政府債務(wù)以超越地方經(jīng)濟發(fā)展速度的增長，導(dǎo)致部分地區(qū)出現(xiàn)償債壓力問題，甚至少數(shù)城市被迫延展債務(wù)償還，地方政府債務(wù)的可持續(xù)性受到了挑戰(zhàn)。

2008年經(jīng)濟危機及隨后的歐債危機的迅速擴張，可持續(xù)性概念被間接或直接用于評估政府債務(wù)問題，政府債務(wù)的可持續(xù)性已經(jīng)成為國內(nèi)外學(xué)界關(guān)注的熱點問題。McCallum(1984)建立一個基于理性個人效用最大化的動態(tài)最優(yōu)化模型，指出政府不必保持每個財政預(yù)算平衡，但必須保證跨期預(yù)算平衡，即用未來時期的基本預(yù)算盈余和鑄幣稅來償還當(dāng)期債務(wù)［1］。Hakkio和Rush(1991)把現(xiàn)值約束法和收支平衡的會計原理相聯(lián)系，分析得出現(xiàn)值約束下實際利率要求大于債務(wù)增長率，但并沒有排除債務(wù)實際利率以無解速度遞增的可能性［2］。Besancenot et al(2004)考慮到政府債務(wù)資金的使用結(jié)構(gòu)及對政府債務(wù)承受力的影響，將政府債務(wù)資金分為消費型和投資型，前者沒有投資收益，后者未來會有一定的投資收益，可以用于償還債務(wù)本息，以此計算出可持續(xù)的赤字率［3］。Barnhill和Kopits(2004)考慮到新興市場經(jīng)濟國家面臨的不確定性，構(gòu)建風(fēng)險條件下的資產(chǎn)風(fēng)險價值模型，分析政府債務(wù)和財政收入問題［4］。Mendoza和Oviedo(2004)將宏觀經(jīng)濟不確定性和或有債務(wù)納入政府債務(wù)可持續(xù)研究體系，提出“自然債務(wù)率”，政府可以將本國的實際債務(wù)負(fù)擔(dān)率與自然債務(wù)率進(jìn)行比較，以確定本國債務(wù)可持續(xù)性［5］。張春霖(2000)認(rèn)為把財政、銀行、企業(yè)三個部門作為一個整體，編制政府或公共部門的資產(chǎn)負(fù)債表，通過政府凈值(資產(chǎn)負(fù)債率)來評價政府債務(wù)可持續(xù)性和財政風(fēng)險［6］。劉尚希(2003)將政府作為公共主體，構(gòu)建一個財政風(fēng)險的理論分析框架，并認(rèn)為評估財政風(fēng)險應(yīng)從政府擁有的公共資源和承擔(dān)的公共支出責(zé)任兩個方面入手［7］。洪源和李禮(2006)構(gòu)建以政府收支流量為主要變量的政府債務(wù)可持續(xù)性動態(tài)模型，分析實現(xiàn)政府債務(wù)可持續(xù)性應(yīng)滿足的條件［8］。沈沛龍和樊歡(2012)基于政府資產(chǎn)負(fù)債角度，將“可流動性資產(chǎn)”看作保障政府債務(wù)順利償還的基礎(chǔ)，避免單純就債務(wù)論債務(wù)的局限［9］。伏潤民等(2012)考慮地方經(jīng)濟運行的不確定預(yù)期、經(jīng)濟主體發(fā)生危機的概率、政府擔(dān)保債務(wù)轉(zhuǎn)嫁的可能性等因素，認(rèn)為需建立宏觀經(jīng)濟運行下的地方政府債務(wù)可持續(xù)性動態(tài)測度體系［10］。董仕軍(2013)根據(jù)地方政府可支配財力對地方政府現(xiàn)時可借款的限度進(jìn)行研究，認(rèn)為未來還款期內(nèi)的還款能力是量化地方政府現(xiàn)時融資能力的關(guān)鍵［11］。

國內(nèi)外的研究為本文提供了非常有意義的借鑒和啟示。同時我們也發(fā)現(xiàn)，很少有結(jié)合現(xiàn)行的財政體制來研究我國地方政府政府性債務(wù)可持續(xù)性問題。因此，在已有的研究成果基礎(chǔ)上，本文以現(xiàn)行的財政體制為基礎(chǔ)，構(gòu)建一個基本分析框架，將政府收支分為財政收支和債務(wù)收支，測度地方政府債務(wù)可持續(xù)規(guī)模，并將最優(yōu)規(guī)模與實際規(guī)模進(jìn)行比對，據(jù)此判斷地方政府債務(wù)的可持續(xù)性水平。

二、地方政府債務(wù)可持續(xù)性分析框架

政府為了彌補“市場失靈”所具有的職能可以概括為資源配置(Allocation of Resources)職能和收入分配(Income Distribution)職能。前者是指政府通過提供公共產(chǎn)品和服務(wù)來影響資源的配置;而后者則指政府通過某些決策改變現(xiàn)有的收入分配格局?，F(xiàn)代社會中的地方政府一般也都具有這兩種職能。政府職能決定了政府收支規(guī)模和結(jié)構(gòu)，并通過政府資金投入所形成的經(jīng)濟社會產(chǎn)出來實現(xiàn)。

一般來說，地方政府財政收入來源于一般收入和債務(wù)收入，財政支出包括一般支出和還本付息。其財政收支相等的基本機制:財政資金通過公共資金配置體系形成一般支出，并產(chǎn)生相應(yīng)的經(jīng)濟社會產(chǎn)出及預(yù)算收入，以此滿足未來各期的支出和還本付息;當(dāng)出現(xiàn)收不抵支時，能夠從金融市場籌集資金滿足支出需求，并通過預(yù)期收入或其他籌資渠道獲得收入形成還本付息能力。因此，地方政府舉債行為和償債行為，實質(zhì)上是政府公共資金配置能力的體現(xiàn)，可以通過財政收支平衡來反映公共債務(wù)可持續(xù)性。這種政府債務(wù)可持續(xù)性分析適用于發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟國家，然這種分析并不適合分析中國地方政府債務(wù)可持續(xù)性問題。

發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟國家的政府投融資能夠?qū)崿F(xiàn)市場化運作，通過信用評級決定政府舉債規(guī)模。如果政府投入不能產(chǎn)生預(yù)期的經(jīng)濟社會產(chǎn)出，未來難以形成預(yù)期收入彌補其支出，金融機構(gòu)自然不會允許政府進(jìn)行融資，政府債務(wù)直接表現(xiàn)為不可持續(xù)性;反之，則政府債務(wù)表現(xiàn)為可持續(xù)性。我國地方政府債務(wù)游離于預(yù)算體制之外，且地方政府的行政權(quán)力本身具有高度的信用，其從地方金融機構(gòu)獲得的資金并非完全通過市場化運作實現(xiàn)的。另外，中央政府作為最后貸款者，往往會在地方政府出現(xiàn)融資困難時出手援助。由此可見，我國地方政府利用舉債進(jìn)行融資既沒有納入財政預(yù)決算體制，也沒有完全按照市場化方式運行。這就使得我們在分析我國地方政府債務(wù)可持續(xù)性問題時，不能完全采取發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟國家的理念和分析方法。

自從1994年分稅制改革以來，中央和地方的財權(quán)和稅權(quán)雖然基本劃分完成，但地方政府事權(quán)沒有獲得與之配套的財權(quán)保障，使得地方政府動用行政權(quán)力獲得履行事權(quán)的其他財力保障，與我國地方政府職能相對應(yīng)的是地方政府收支，而非財政收支。事實上，地方政府財力保障源于預(yù)算內(nèi)財政收入與預(yù)算外債務(wù)收入，兩類收入均通過政府公共資源配置體系投入到經(jīng)濟社會各個領(lǐng)域(見圖1)。

圖1 地方政府債務(wù)可持續(xù)性分析框架

其中，財政收入的支出受到《預(yù)算法》的約束，具有一定的剛性;而債務(wù)收入的支出則由地方政府自由支配，可投到地方經(jīng)濟社會發(fā)展急需的領(lǐng)域。兩類收支形成各自的循環(huán)體系，財政收支按照《預(yù)算法》的要求，收支平衡，不列赤字;而債務(wù)收支中除中央代發(fā)地方債等外，其他債務(wù)形成由地方政府或代理機構(gòu)通過金融市場來實現(xiàn)，還本付息需通過項目收入、出售資產(chǎn)或借新還舊等方式。兩者也存在交集:債務(wù)投入形成的產(chǎn)出進(jìn)入預(yù)算收支循環(huán)，提升地方財力;雄厚的地方財力也有助于改善地方政府債務(wù)融資能力，保障地方政府債務(wù)可持續(xù)發(fā)展。因此，探討與分析我國地方政府債務(wù)可持續(xù)性問題，不能僅停留于財政收支平衡，應(yīng)該透過地方財政收支運行體系，從宏觀經(jīng)濟運行中的公共資金配置來判斷地方政府債務(wù)可持續(xù)性問題。

三、地方政府債務(wù)的動態(tài)可持續(xù)模型

地方政府債務(wù)可持續(xù)性的分析框架大體上包括三部分:一是地方政府投入與地方經(jīng)濟社會產(chǎn)出;地方財政收入與地方財政支出;地方政府債務(wù)收入與地方政府債務(wù)償還。據(jù)此，將地方政府收支劃分為預(yù)算收支(財政收支)和預(yù)算外收支(債務(wù)收支)，以此形成地方政府債務(wù)可持續(xù)性模型的變量體系，主要包括:地方政府財政收入(不包含債務(wù)收入)、地方政府舉借債務(wù)的收入、地方政府財政支出、地方政府債務(wù)資金支出，具體如下:

(一)預(yù)算變量

根據(jù)財政收支狀況，預(yù)算變量包括財政收入與財政支出兩類。其中，地方政府財政收入(FIt)包括地方本級財政收入、中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付(不含債務(wù)收入);地方政府財政支出(FEt)包括維持地方政府機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)所必須的支出項目，包括一般公共服務(wù)支出、教育支出、社會保障就業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、環(huán)境保護(hù)支出等;地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)支出(DPt):假設(shè)第t年初的債務(wù)余額為DDt，平均償還周期為m，平均債務(wù)利率為r，則

(二)預(yù)算外變量

預(yù)算外變量主要包括地方政府債務(wù)收支。其中，地方政府債務(wù)收入(DIt)主要包括地方政府及融資平臺的貸款、債券融資等，可用于彌補財政支出、償還舊債和資本性支出等;地方政府債務(wù)資金支出(DEt)涉及地方政府能夠機動安排的支出項目，主要以資本支出形式來實現(xiàn)，可能在未來獲得一定的經(jīng)濟效益。

一般來說，地方財政預(yù)算收支并非一直是平衡的，可能存在收支差額(St)，可表示為

由式(1)可以發(fā)現(xiàn)，預(yù)算收支差額(St)同預(yù)算外收支變量(DIt與DEt)之間存在一定的關(guān)聯(lián)性。即當(dāng)預(yù)算收支差額小于零時，地方政府需要靠舉債收入來彌補收支差額缺口和還本付息支出;當(dāng)預(yù)算收支差額等于零時，舉債收入全部用于資本性投資支出;當(dāng)預(yù)算收支差額大于零時，盈余部分將用于資本性投資支出，可相對縮小地方政府債務(wù)規(guī)模。因此，可將地方政府舉債收入、債務(wù)資金支出與收支差額三者關(guān)系表示為

從償債周期來看，我們需要考慮當(dāng)期地方政府債務(wù)在未來各期的還本付息和資本投資的經(jīng)濟效益。首先，考慮到規(guī)定的債務(wù)期限內(nèi)還本付息的限制，債務(wù)收入在債務(wù)償還期限內(nèi)產(chǎn)生一定的債務(wù)融資成本(DIkt)，可表示為

其中，ck表示第t+k年的成本系數(shù)。

其次，債務(wù)資金作為資本性投資在未來年份還會產(chǎn)生經(jīng)濟效益(DRkt)，可表示為

其中，bk表示第t+k年的收益系數(shù)。

從地方政府舉債產(chǎn)生的成本與收益的對比來看，當(dāng)債務(wù)資金投資的未來收益的現(xiàn)值之和能夠彌補未來成本的現(xiàn)值之和時，就可以說地方政府舉借的債務(wù)具有可持續(xù)性。因此，分別用DDIt和DDRt表示成本和收益的現(xiàn)值之和，即

根據(jù)地方政府債務(wù)可持續(xù)性條件，將式(1)－(6)聯(lián)立方程組，當(dāng)DDIt=DDRt時，可確定地方政府債務(wù)可持續(xù)性規(guī)模的臨界值，即

考慮到資本支出的方向、收益和債務(wù)(權(quán))人、債務(wù)期限等差異，地方政府債務(wù)投資的成本與收益具有動態(tài)變動性，因此，分別取地方政府債務(wù)投資的平均成本系數(shù)()與平均收益系數(shù))測算地方債務(wù)可持續(xù)性規(guī)模。另外，根據(jù)無窮級數(shù)原理，式(7)中兩個無窮級數(shù)分別表示為

將式(8)代入式(7)可得由式(9)可知，如果地方政府預(yù)算收支差額St＜0時，僅當(dāng)b＞c的條件下地方政府才能借債，否則地方政府債務(wù)不具可持續(xù)性;當(dāng)St=0時，地方政府債務(wù)可持續(xù)性規(guī)模為零;當(dāng)St＞0時，僅當(dāng)b＜的條件下才能持有債務(wù)，否則難以保持持續(xù)性。

一般來講，當(dāng)St＞0時，盈余部分可用于資本性支出，可適當(dāng)減少地方政府的債務(wù)性融資。其次，由式(1)可知，當(dāng)?shù)胤秸A(yù)算收支差額(St)一定的情況下，作為債務(wù)收入(DIt)與債務(wù)資金支出(DEt)存在同增同減的關(guān)系。另外，除特殊情況下外，地方政府一般會在債務(wù)資金支出的收益大于債務(wù)融資的成本是才會選擇舉借債務(wù)。因此，在實際測算地方政府債務(wù)可持續(xù)規(guī)模時，僅考慮St＜0這種情況，即，當(dāng)＞時，地方政府舉借債務(wù)，其可持續(xù)債務(wù)規(guī)模為:［FIt－(FEt+DPt)］×;而當(dāng)＜時，地方政府舉借債務(wù)不具可持續(xù)性。

四、數(shù)據(jù)來源與分析結(jié)果

根據(jù)《2011年第35號:全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果》與《2013年第32號:全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》進(jìn)行簡單整理計算結(jié)果①地方政府債務(wù)存在統(tǒng)計口徑不一致、數(shù)據(jù)不完整、更新滯后等突出問題，這里只能利用現(xiàn)有的統(tǒng)計數(shù)據(jù)進(jìn)行大致匡算。(見圖2)，可以看出，自1997年以來，我國地方政府債務(wù)余額規(guī)模隨著經(jīng)濟社會發(fā)展逐年增長，截至2012年底，地方政府債務(wù)余額達(dá)到158858億元，其中，負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)及可能承擔(dān)救助責(zé)任的債務(wù)分別為96281億元、24871億元、37705億元。另外，1998年和2009年的債務(wù)余額增長分別達(dá)到48.2%和61.9%，這恰恰說明，經(jīng)歷1998年與2008年金融危機的沖擊，中國政府啟動兩次積極的財政政策，各地方政府順應(yīng)這種經(jīng)濟形勢，通過多種融資渠道籌集資金加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，用于擴大內(nèi)需，拉動經(jīng)濟增長。

地方政府通過舉借債務(wù)渡過了2008年國際金融危機，而現(xiàn)在則面臨巨大的債務(wù)償還壓力。從債務(wù)償還周期來看，2014年、2015年、2016年和2017年到期需償還的政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)分別占21.89%、17.06%、11.58%和7.79%，2018年及以后到期需償還的占18.76%，2014年和2015年成為債務(wù)償還最集中的年份。2014年最為償債高峰，其巨額債務(wù)是否會對地方政府產(chǎn)生負(fù)面影響、當(dāng)期新增債務(wù)是否具有可持續(xù)性都是值得研究的問題。本文依據(jù)模型測算當(dāng)期的最大可持續(xù)舉債規(guī)模，將其與實際規(guī)模進(jìn)行比較判斷地方政府債務(wù)可持續(xù)性狀況。

圖2 1997－2012年地方政府債務(wù)余額及增長率

基于統(tǒng)計數(shù)據(jù)的可得性和統(tǒng)一性，用地方財政決算收入與決算支出描述地方政府財政收入(FIt)與地方政府財政支出(FEt)，用地方政府債務(wù)還本付息描述地方政府債務(wù)償還(DPt)，用地方政府債務(wù)平均利率描述平均成本系數(shù)()，用GDP平均增長率表示平均收益系數(shù))。確定各個變量的取值，依據(jù)式(9)測算2012年全國及樣本地區(qū)地方政府債務(wù)可持續(xù)性規(guī)模。

表1 2012年地方政府債務(wù)可持續(xù)規(guī)模與實際規(guī)模比較

表2 2012年地方政府債務(wù)償還狀況

由表1可知，2012年全國及部分地方政府債務(wù)新增規(guī)模均在可持續(xù)債務(wù)規(guī)模水平之下，除了北京與山西外，其他地區(qū)政府債務(wù)新增規(guī)模均遠(yuǎn)低于可持續(xù)債務(wù)規(guī)模。由表2可知，根據(jù)國際貨幣基金組織確定的債務(wù)率控制標(biāo)準(zhǔn)參考值90－150%，各省市的債務(wù)率都處于100%安全值范圍內(nèi)，北京、貴州與云南的債務(wù)率超過90%，相對較高;各省市的逾期債務(wù)率水平都比較低，中西部地區(qū)明顯高于東部地區(qū)，山西與云南的逾期債務(wù)率總和超過了10%。

五、結(jié)論與政策建議

實證分析結(jié)果表明:從省域?qū)用嫔峡矗瑹o論是新增債務(wù)規(guī)模還是債務(wù)償還，地方政府債務(wù)均具有可持續(xù)性且具有債務(wù)融資空間;政府債務(wù)規(guī)模的區(qū)域差別比較明顯，東部地區(qū)高于中西部地區(qū);政府債務(wù)償還中的逾期債務(wù)率存在“西高東低”的態(tài)勢，北京、貴州與云南的債務(wù)率相對較高，但仍處在安全值之內(nèi)。當(dāng)然，本文以省級作為單位進(jìn)行分析，可能會發(fā)生極少數(shù)縣或市發(fā)生政府債務(wù)違約情況，但這并不會影響總體政府債務(wù)可持續(xù)問題。

與歐美一些發(fā)達(dá)國家政府債務(wù)的最大區(qū)別是，中國的地方政府債務(wù)資金大多用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和災(zāi)后重建、改善民生等方面的投資。長期來看，這些投資多是可以產(chǎn)生收益的。鑒于地方政府債務(wù)水平與城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金需求的現(xiàn)狀，可適當(dāng)允許地方自行發(fā)行債務(wù)，但須將地方政府債務(wù)收支納入財政預(yù)算管理。另外，進(jìn)一步完善市場化融資渠道，積極推行PPP、ABS、BT、BOT等融資方式，逐步形成地方政府多元化融資體系。同時，加強資信評級機構(gòu)在地方政府融資中的積極作用，將評級機構(gòu)的評估報告作為各級人大及相關(guān)部門決策的依據(jù)，以決定地方政府是否舉債及舉債規(guī)模。最后，中央政府及相關(guān)職能部門應(yīng)加強對全國地方政府債務(wù)的總體風(fēng)險的監(jiān)測及預(yù)警。

［1］McCallum B．T．Are bond-financed deficits inflationary?A Ricardian analysis［J］．Journal of Political Economy，1984，92(1)，pp．123－135．

［2］Hakkio C．S．，Rush M．Is the budget deficit too large ［J］．Economic Inquiry，1991，29(3)，pp．429 －445．

［3］Besancenot et al．Default on sustainable public debt:illiquidity suspect convicted ［J］．Economics Letters，2004，82(2)，pp．205－211．

［4］Barnhill，T．M．，Kopits G．Assessing fiscal sustainability under uncertainty［J］．Journal of Risk，2004，6(4)，pp．31 －54．

［5］Mendoza E．G．，Oviedo P．M．Public debt，fiscal solvency and macroeconomic uncertainty in latin America:The cases of Brazil，Colombia，Costa Rica and Mexico［R］．NBER Working Paper，2004，No．10637，pp．1 －5．

［6］張春霖．如何評估我國政府債務(wù)的可持續(xù)性?［J］．經(jīng)濟研究，2000，(2):66－71．

［7］劉尚希．財政風(fēng)險:一個分析框架 ［J］．經(jīng)濟研究，2003，(5):23－31．

［8］洪源，李禮．我國地方政府債務(wù)可持續(xù)性的一個綜合分析框架［J］．財經(jīng)科學(xué)，2006，(4):96－103．

［9］沈沛龍，樊歡．基于可流動性資產(chǎn)負(fù)債表的我國政府債務(wù)風(fēng)險研究［J］．經(jīng)濟研究，2012，(2):93－105．

［10］伏潤民等．政府債務(wù)可持續(xù)性內(nèi)涵與測度方法的文獻(xiàn)綜述——兼論我國地方政府債務(wù)可持續(xù)性 ［J］．經(jīng)濟學(xué)動態(tài)，2012，(11):86－93．

［11］董仕軍．論地方政府舉債總量的規(guī)模控制［J］．中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2013，(11):1－8．