黃礪+張梁

摘要：本文運(yùn)用制度變遷理論，通過對2003—2008年23個省（市、自治區(qū)）面板數(shù)據(jù)進(jìn)行經(jīng)驗分析，發(fā)現(xiàn)地方政府的土地財政模式嚴(yán)重阻滯了土地市場化進(jìn)程。在土地財政模式等相關(guān)制度安排下，地方政府不僅無法承擔(dān)起制度變遷的“第一行動集團(tuán)”角色，其具體行為模式還會使土地市場化改革面臨著更大阻力。中國土地市場化進(jìn)程的根本出路在于由強(qiáng)制性制度變遷向誘致性制度變遷轉(zhuǎn)換，這能否實現(xiàn)主要取決于微觀土地市場主體的自身努力程度。

關(guān)鍵詞：土地市場化；制度變遷；諾斯悖論；微觀土地市場主體

中圖分類號：F293.21文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1000-176X（2014）06-0003-08

一、文獻(xiàn)綜述

1978年以來，中國以市場化改革為取向的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型已進(jìn)行了三十余年。這一體制轉(zhuǎn)型進(jìn)程雖然給中國帶來了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)成就，但中國的市場化轉(zhuǎn)型任務(wù)還遠(yuǎn)未完成[1]。一方面，市場化轉(zhuǎn)型進(jìn)程存在著巨大的區(qū)域不平衡，在部分地區(qū)，經(jīng)濟(jì)中的非市場因素仍然占據(jù)著主導(dǎo)地位；另一方面，由于市場化改革主要集中在產(chǎn)品市場層面以及對經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)激勵方面，從而導(dǎo)致了要素市場的市場化進(jìn)程滯后于產(chǎn)品市場的市場化進(jìn)程，各級政府仍保持著對各類要素資源定價權(quán)、分配權(quán)和管制權(quán)的絕對控制。在存在著制度缺失和市場發(fā)育本已不足的要素市場中，土地要素的市場化進(jìn)程更是嚴(yán)重滯后于資本、勞動力等其他要素資源的市場化進(jìn)程。基于中國轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)程中的這一特殊現(xiàn)象，靳相木提出了“地根經(jīng)濟(jì)”這一概念，即在市場化轉(zhuǎn)型永往直前發(fā)展的形勢下，產(chǎn)品市場、資本市場和勞動力市場逐步趨向于成熟和完善，但國家壟斷和控制全國土地資源的格局幾乎還沒有出現(xiàn)大的松動，中國政府在土地市場上仍然擁有充分的發(fā)言權(quán)、決定權(quán)和審批權(quán)。靳相木通過對中國現(xiàn)行的、獨(dú)特的土地產(chǎn)權(quán)制度的細(xì)致解析，樂觀地認(rèn)為“地根經(jīng)濟(jì)”不是中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)走向成熟的常態(tài)，它不過是中國市場化轉(zhuǎn)型進(jìn)程中土地市場化和“行政經(jīng)濟(jì)”殊死搏斗的一個歷史階段，最終必將隨著中國市場化轉(zhuǎn)型任務(wù)的完成而走向終結(jié)。根據(jù)靳相木的研究預(yù)測，到2020年中國將建成完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，基本實現(xiàn)土地的市場化配置，市場機(jī)制在中國城鄉(xiāng)土地資源配置中將發(fā)揮重要調(diào)節(jié)作用，“地根經(jīng)濟(jì)”亦將功成身退，自然退出歷史舞臺。但將這一預(yù)測結(jié)果與中國現(xiàn)實中的土地市場化進(jìn)程相比照，不免過于樂觀。由于中國土地所有權(quán)是二元的，土地市場也相應(yīng)地被分割為城市土地市場和農(nóng)村土地市場，

市場機(jī)制只有在一個完整的市場體系中才能充分發(fā)揮作用，而中國相互割裂的土地市場極大地抑制了市場機(jī)制的作用，也就起不到優(yōu)化土地資源配置和優(yōu)化生產(chǎn)力布局的作用。城鄉(xiāng)土地市場一體化雖然已被普遍認(rèn)為是中國城鄉(xiāng)一體化的重要內(nèi)容，但在現(xiàn)實推進(jìn)過程中，障礙重重，鮮有進(jìn)展。

自1979年開始萌芽以來，中國城市土地市場經(jīng)歷了從無到有、從艱難起步到初具規(guī)模的過程。根據(jù)趙云泰等[4]的研究分析結(jié)果，2003—2009年間，城市土地市場化程度提升了約4722%—17374%，城市土地市場建設(shè)取得了良好績效。但在城市土地市場化指數(shù)穩(wěn)步上升的表象之下，無法掩蓋城市土地市場秩序混亂[5]、供求失衡、尋租盛行[6]、灰市泛濫 [7]、土地儲備功能異化、低水平重復(fù)建設(shè)仍在各個行業(yè)和全國各地區(qū)廣泛蔓延和擴(kuò)散[8]等一系列頑疾。從表面來看，造成上述頑疾的原因較為復(fù)雜，如城市規(guī)劃體系不健全、地方官員的“晉升錦標(biāo)賽”、國有企業(yè)改制的特殊背景等，但若深究其因，可以發(fā)現(xiàn)上述頑疾主要是由于市場機(jī)制無法發(fā)揮對土地資源配置的基礎(chǔ)性作用所致。一方面，由于政府對土地一級市場的完全壟斷，使得城市土地市場不能提供合理的價格信號，從而使得市場機(jī)制無法有效發(fā)揮配置土地資源的核心作用。鄒秀清和黃礪[9]將有效市場假說應(yīng)用于中國城市土地市場中，通過實證檢驗發(fā)現(xiàn)城市地價是無法預(yù)測的，市場機(jī)制不健全和缺乏公平高效的市場環(huán)境導(dǎo)致了城市土地市場的無效。另一方面，各級政府在“經(jīng)營城市”的思路下，通過各類投融資平臺間接參與到土地經(jīng)營領(lǐng)域

目前，學(xué)界通常認(rèn)為中國的城市土地二級市場是一個相對完善的市場，交易雙方之間自由協(xié)商以達(dá)成交易，相對接近于完全的市場化機(jī)制，但將地方政府投融資平臺因素考慮進(jìn)去的話，這一結(jié)論恐值得商榷。，并借助現(xiàn)行的土地政策運(yùn)行體系主導(dǎo)和直接決定土地資源配置的大格局。因此，城市土地市場化指數(shù)的逐步提高絕不意味著政府開始從城市土地市場中全面抽身，現(xiàn)實的情景是政府依然牢牢掌握著城市土地資源配置的主導(dǎo)權(quán)。

在中國現(xiàn)行的土地制度安排下，農(nóng)村土地市場大致可分為農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場和農(nóng)地非農(nóng)化市場兩部分。就農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場而言，由于當(dāng)前全國各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，不少地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整還剛剛起步，土地規(guī)模經(jīng)營尚不普遍，農(nóng)業(yè)經(jīng)營的比較收益還比較低，加之農(nóng)用地使用權(quán)市場流轉(zhuǎn)的相關(guān)制度、程序和管理還不完善規(guī)范，因此，當(dāng)前農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場還僅是剛剛起步，尚處于初始探索階段[10]，各地區(qū)農(nóng)用地的配置仍以行政配置為主

2013年中央一號文件明確提出鼓勵和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，這為農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的進(jìn)一步發(fā)育創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境，有助于促進(jìn)農(nóng)用地有效供給的形成。。就農(nóng)地非農(nóng)化市場而言，根據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，目前中國農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)不能直接進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，但在土地非農(nóng)化的巨大增值收益激勵下，農(nóng)村集體建設(shè)用地的直接入市流轉(zhuǎn)早已自發(fā)存在，甚至在數(shù)量、規(guī)模及地區(qū)覆蓋面上有不斷擴(kuò)大之勢[11]。雖然現(xiàn)行限制農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市的相關(guān)法律制度已被實踐證明陷入制度危機(jī)之中，各地也都在積極開展農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的試點工作，但就總體水平而言，農(nóng)地非農(nóng)化市場大多還處于自發(fā)、隱形的狀態(tài)，不僅缺乏明確的、可供遵循的法律法規(guī)[12]，還面臨著權(quán)屬不清、供地渠道不規(guī)范、流轉(zhuǎn)收益分配不合理、流轉(zhuǎn)糾紛頻繁發(fā)生等諸多現(xiàn)實難題。由此可見，中國農(nóng)村土地市場僅就開放方面而言，都還只是局部性的，更遑論具備土地市場機(jī)制能夠正常運(yùn)作的最基本條件

結(jié)合中國農(nóng)村土地市場培育與發(fā)展的客觀環(huán)境，土地市場機(jī)制能夠正常運(yùn)作的最基本條件至少應(yīng)包括：良好的市場經(jīng)濟(jì)外部環(huán)境、明晰的土地產(chǎn)權(quán)、相對健全的土地法律法規(guī)、優(yōu)質(zhì)的中介服務(wù)組織等。。

基于以上分析，可知中國土地市場發(fā)育遲滯、綜合水平較低且內(nèi)部相互割裂，因此，筆者將著力討論中國土地市場化進(jìn)程因何嚴(yán)重滯后，以期能夠?qū)?zhǔn)確認(rèn)知和理解中國土地市場化有所裨益。在文章的以下部分，筆者作出如下的結(jié)構(gòu)安排：第二部分，將通過相關(guān)文獻(xiàn)的回顧、分析與述評，初步歸納出中國土地市場化進(jìn)程滯后的原因；第三部分，將對土地市場化進(jìn)程中政府所需承擔(dān)的制度變遷成本進(jìn)行實證分析，以期能夠離析出中央政府和地方政府相異的行為效果；第四部分，將以“中間擴(kuò)散型制度變遷方式”為研究切入點，探討地方政府的利益及偏好與土地市場化進(jìn)程之間的內(nèi)在關(guān)系，以對第三部分的實證分析結(jié)果給出理論上的解釋；第五部分，將討論如何實現(xiàn)土地市場化改革的制度變遷方式轉(zhuǎn)換，從而完成土地市場化改革的歷史任務(wù)；第六部分，是簡要的研究結(jié)論及后續(xù)研究的展望。

二、中國土地市場化進(jìn)程滯后原因的初步探討：基于文獻(xiàn)綜述的視角

關(guān)于市場化，樊綱等[13]將其定義為一種從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡的體制改革，并不是簡單的一項或幾項規(guī)章制度的變化，而是一系列經(jīng)濟(jì)、社會、法律乃至政治體制的變革，或者說是一系列的大規(guī)模制度變遷。國外已有一些列的相關(guān)研究，從不同角度證明市場化程度的提高，可能會導(dǎo)致資源配置效率的提高與經(jīng)濟(jì)的增長。在資源配置效率方面，Wurgler[14]在對股票市場的研究中發(fā)現(xiàn)，隨著經(jīng)濟(jì)市場化程度的提高，股價信號將更為真實和靈敏，能夠及時反映出各行業(yè)的供求狀況，從而更為有效地引導(dǎo)資本在各行業(yè)間的配置。Adbul[15]以5個新興市場化國家為研究樣本，實證研究發(fā)現(xiàn)當(dāng)金融部門變得更為自由時，公司間的資本邊際回報分布將趨于集中，即資本配置效率將顯著提高。在經(jīng)濟(jì)增長方面，F(xiàn)alcetti等[16]發(fā)現(xiàn)，隨著東歐原計劃經(jīng)濟(jì)國家經(jīng)濟(jì)自由化和產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)程的深入，市場化對經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用逐步凸顯出來。

具體到

在土地市場化方面，國外很多學(xué)者就土地配置中所涉及的問題進(jìn)行了多方面的理論和實證研究，如Palumbo和Patrici[2]就城市中心區(qū)土地配置機(jī)制進(jìn)行了研究，Messner[3]就城市土地資源的優(yōu)化配置與土地利用效率的提高進(jìn)行了有益討論。但國外相關(guān)研究大多將市場經(jīng)濟(jì)體制作為直接給定的外生變量，而中國的土地市場化進(jìn)程卻表現(xiàn)為逐步萌芽和發(fā)展的漸進(jìn)式過程[4]。在這一漸進(jìn)的土地市場化進(jìn)程中，高度分散的微觀土地市場主體處于相對弱勢的地位，缺乏相應(yīng)的討價還價和集體行動的能力，其對于土地制度創(chuàng)新的現(xiàn)實需求往往無法轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實的土地制度安排。在“自下而上”的誘致性土地制度變遷面臨著一系列障礙的現(xiàn)實背景下，

在土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，特別是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系尚未厘清的條件下，土地市場上的微觀主體一方面因環(huán)境的不確定性而無法及時捕捉到土地制度變遷可能帶來的獲利機(jī)會，另一方面因搭便車效應(yīng)的存在亦多不愿從事風(fēng)險性和交易費(fèi)用都極高的土地制度創(chuàng)新活動。在中國現(xiàn)行的體制框架下，微觀土地市場主體更是難以承受進(jìn)入政治體系和建立新制度的高額成本。因土地征收而頻發(fā)的群體性事件，充分反映出微觀土地市場主體既希望實現(xiàn)自身利益最大化，又無力進(jìn)行制度創(chuàng)新活動的兩難境地。具備優(yōu)勢政治力量與資源配置權(quán)力的政府順勢擔(dān)當(dāng)起土地制度變遷的“第一行動集團(tuán)”，持續(xù)進(jìn)行的土地市場化改革因而具有了鮮明的強(qiáng)制性制度變遷特征，政府制度供給的意愿與能力決定了土地制度變遷的方向、深度、廣度與形式[5]。王玉堂[6]以灰色土地市場為研究切入點，認(rèn)為微觀土地市場主體對于有效土地制度安排的迫切需求導(dǎo)致了土地市場化進(jìn)程中制度的供需失衡，而灰色土地市場交易就源于此，他認(rèn)為只有以國家的強(qiáng)制性制度變遷來規(guī)范和發(fā)展公開土地市場，彌補(bǔ)現(xiàn)有的制度供需缺口，才能使制度結(jié)構(gòu)重新達(dá)到均衡。

現(xiàn)階段土地市場化進(jìn)程嚴(yán)重滯后的客觀事實清晰地表明由政府主導(dǎo)的土地市場化改革方式與其他強(qiáng)制性制度變遷方式一樣，皆受制于“諾斯悖論”的存在。“諾斯悖論”闡釋了權(quán)力中心進(jìn)行制度創(chuàng)新時的雙重目的，即權(quán)力中心不僅具有降低交易費(fèi)用以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和提高規(guī)模效益的動機(jī)，而且總是力圖使權(quán)力中心的壟斷租金最大化。但是，這雙重目的并非總是統(tǒng)一，“在使統(tǒng)治者租金最大化的所有權(quán)結(jié)構(gòu)與降低交易費(fèi)用和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的有效率體制之間，存在著持久的沖突”[7]，從而權(quán)力中心在競爭約束和交易費(fèi)用約束下，能夠容忍低效率產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的長期存在。因此，借助“諾斯悖論”的研究視角，土地市場化進(jìn)程滯后的原因直接表現(xiàn)為土地市場化改革目標(biāo)與土地市場化改革方式之間的沖突。土地市場化的目標(biāo)是要使市場機(jī)制在土地資源配置中能夠發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用，擁有土地產(chǎn)權(quán)的各類經(jīng)濟(jì)主體能夠從追求自身利益最大化出發(fā)自主決策、公平競爭，在市場力量的支配和指引下實現(xiàn)土地資源的帕累托最優(yōu)。而土地市場化的方式卻是由政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷，政府推進(jìn)土地市場化固然能夠通過變革土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，從而降低交易費(fèi)用，提高土地資源的利用效率，但與此同時，政府亦將承受極高的制度變遷成本。在由政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷方式之下，只有當(dāng)政府預(yù)期其所可能獲得的制度變遷收益大于其所需要承擔(dān)的制度變遷成本時，

政府在進(jìn)行制度創(chuàng)新時，其預(yù)期可能獲得的制度變遷收益和需要承擔(dān)的制度變遷成本包括經(jīng)濟(jì)、政治等各個方面，對政府的行為選擇進(jìn)行全面的探討恐將偏離主題，因此本文簡化了相關(guān)的分析工作。但值得注意的是，中國政府在過去三十余年的市場化改革過程中，充分展現(xiàn)出了“中性政府”的特質(zhì)，其對各個社會集團(tuán)不偏不倚的態(tài)度，在相當(dāng)程度上決定了中國強(qiáng)制性制度變遷方式的成功。政府才會主動進(jìn)行制度創(chuàng)新。結(jié)合具體國情來看，土地市場化進(jìn)程中政府需要承擔(dān)的制度變遷成本主要包括以下兩個：一是耕地保護(hù)，二是土地財政。

為遏制耕地資源持續(xù)減少的勢頭，維系社會穩(wěn)定和國家安全，中國政府提出并踐行了世界上最為嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。對此，國內(nèi)有部分學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)行的耕地保護(hù)制度在一定程度上阻礙了土地市場化進(jìn)程。如劉憲法[8]認(rèn)為當(dāng)前土地市場化改革出現(xiàn)的困境是土地產(chǎn)權(quán)交易的合約安排使然，只有調(diào)整現(xiàn)行的耕地保護(hù)制度，才可能改變這種產(chǎn)權(quán)交易的合約安排，否則土地計劃管制就不可能放開，對耕地保護(hù)念念不忘的也只會是中央政府。誠然，市場機(jī)制能夠?qū)σ欢ǚ秶鷥?nèi)的資源發(fā)揮自動、高效地配置作用，但若離開特定的交易范圍，市場機(jī)制產(chǎn)生的交易費(fèi)用也可能很大。譚榮和曲福田[9]就認(rèn)為現(xiàn)階段土地市場對土地資源的治理績效只是體現(xiàn)在城市范圍的土地資產(chǎn)的交易上（尤其是城市土地二級市場），而土地非農(nóng)化市場既沒有產(chǎn)權(quán)的保障，更面臨著巨大且未知的環(huán)境、生態(tài)和社會外部性，因而在現(xiàn)階段的土地非農(nóng)化市場上，單純的市場并不是適宜的治理結(jié)構(gòu)。不論學(xué)術(shù)界對這一問題的爭論如何，但有一點是可以達(dá)成共識的，即推進(jìn)土地市場化的制度安排會造成對現(xiàn)有耕地保護(hù)制度的沖擊。并且需要注意的是，雖然具體的耕地保護(hù)政策由地方政府負(fù)責(zé)執(zhí)行，但耕地流失的社會成本和生態(tài)環(huán)境成本通常不在地方政府考慮的效用函數(shù)之內(nèi)，土地市場化進(jìn)程中政府所需承擔(dān)的制度變遷成本將主要由中央政府承擔(dān)。