徐 偉，何 平

（1.江蘇警官學(xué)院，南京210012；2.西南政法大學(xué)，重慶400031）

近年來(lái)，伴隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，無(wú)論是普通民眾還是學(xué)界對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題的熱議和討論都格外引人關(guān)注，然而來(lái)自民間的期許與官方的態(tài)度卻似乎日漸緊張與對(duì)立?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”這一稱(chēng)謂并非來(lái)自學(xué)界而是出自民間，其概念學(xué)界并無(wú)定論，一般將其定位為與利用國(guó)有土地開(kāi)發(fā)而成的商品房亦即所謂“大產(chǎn)權(quán)房”相對(duì)，利用集體土地開(kāi)發(fā)而成并銷(xiāo)售給本集體之外的居民的房屋。[1]“小產(chǎn)權(quán)房”與一般商品房的本質(zhì)區(qū)別在于購(gòu)房者無(wú)法取得由國(guó)家土地管理部門(mén)頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證，無(wú)法實(shí)際享有所購(gòu)房屋的所有權(quán)及其他類(lèi)型的物權(quán)。如此，“小產(chǎn)權(quán)房”在出售、轉(zhuǎn)讓乃至拆遷等環(huán)節(jié)中均存在著不利于購(gòu)房者的巨大法律風(fēng)險(xiǎn)。然而，“小產(chǎn)權(quán)房”的實(shí)際存量卻相當(dāng)龐大，全國(guó)工商聯(lián)房地產(chǎn)商會(huì)給出的數(shù)據(jù)顯示，1995-2010年間全國(guó)“小產(chǎn)權(quán)房”竣工建筑面積累計(jì)達(dá)到7.6億平方米。更令人驚愕的是，有來(lái)自民間機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)顯示，該數(shù)字可能高達(dá)60-70億平方米！[2]而自2007年北京宋莊畫(huà)家村房屋糾紛一案始（該案亦被認(rèn)為是揭開(kāi)“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題的第一案），官方的態(tài)度由警示到查禁，似乎要將“小產(chǎn)權(quán)房”徹底清除。一方是存量巨大的“小產(chǎn)權(quán)房”及其背后數(shù)量龐大的購(gòu)房者群體，一方是采取高壓姿態(tài)似乎無(wú)任何商量余地的政府，圍繞“小產(chǎn)權(quán)房”而展開(kāi)的一場(chǎng)市民社會(huì)與政治國(guó)家的博弈正在當(dāng)下上演。而如何破解“小產(chǎn)權(quán)房”的困局，更是值得學(xué)界探討的問(wèn)題，在筆者看來(lái)，“法治”乃是題眼所在。本文意在從分析規(guī)制“小產(chǎn)權(quán)房”的現(xiàn)行政策及其有效性出發(fā)，利用憲法與行政法學(xué)的相關(guān)原理與制度經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的制度變遷理論作為分析工具，以理順“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題中所存在的各種法律關(guān)系，揭示其中可能存在的法律困境，進(jìn)而為解決實(shí)際問(wèn)題提供可資借鑒的學(xué)術(shù)思考與立法資源。

一、“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題的成因

尼采說(shuō)“無(wú)論是誰(shuí)與這些怪物搏斗，都需要了解他們還沒(méi)有成為怪物的過(guò)程?！盵3]想要深入解讀“小產(chǎn)權(quán)房”的現(xiàn)行規(guī)制政策并評(píng)價(jià)其政策的有效性，就必須往前回溯，梳理“小產(chǎn)權(quán)房”這一問(wèn)題的成因，從歷史發(fā)展的維度把握“小產(chǎn)權(quán)房”及其規(guī)制政策的演進(jìn)脈絡(luò)。

1．“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題的根源。“小產(chǎn)權(quán)房”是民間的習(xí)慣性稱(chēng)謂而無(wú)嚴(yán)格的概念界定，筆者以為單純從定義出發(fā)并不能直指“小產(chǎn)權(quán)房”的問(wèn)題所在，而以其構(gòu)成要件為線索更能明辨其癥結(jié)所在。（1）主體要件：購(gòu)買(mǎi)一方的戶(hù)籍不在待售房屋土地所在集體之內(nèi)。實(shí)際上在本集體之內(nèi)的房屋產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)行為只要經(jīng)過(guò)法定程序?qū)徍送ㄟ^(guò)即為合法行為，但“小產(chǎn)權(quán)房”則是將本集體土地之上建設(shè)的房屋產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)給戶(hù)籍不在本集體內(nèi)的“外人”。依據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，本集體之外的社會(huì)成員是無(wú)權(quán)取得本集體土地上房屋產(chǎn)權(quán)的。而對(duì)該法律強(qiáng)行性規(guī)定的違背自然會(huì)招致購(gòu)房合同無(wú)效的法律后果。（2）客體要件：“小產(chǎn)權(quán)房”買(mǎi)賣(mài)這一法律關(guān)系中的客體是買(mǎi)賣(mài)雙方權(quán)利義務(wù)所指向的對(duì)象也即集體土地上的房屋。由此觀之，“小產(chǎn)權(quán)房”這一客體符合民法對(duì)物的界定標(biāo)準(zhǔn)是合法有效的，因而集體土地上的房屋是可以買(mǎi)賣(mài)的。（3）內(nèi)容要件：“小產(chǎn)權(quán)房”買(mǎi)賣(mài)合同的核心是集體土地上房屋所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)捎谖覈?guó)現(xiàn)行立法實(shí)行“房地一體主義”，在處分不動(dòng)產(chǎn)時(shí)是連同不動(dòng)產(chǎn)所依附土地一同流轉(zhuǎn)的，因此該集體土地使用權(quán)也隨房屋所有權(quán)一并轉(zhuǎn)讓。原本集體土地使用權(quán)是可以流轉(zhuǎn)的，但其前提是在本集體組織之內(nèi)，結(jié)合前述對(duì)主體要件的闡釋可以清晰的發(fā)現(xiàn)“小產(chǎn)權(quán)房”突破了這一前提性的要求，將集體土地流轉(zhuǎn)到了本集體組織之外。這與《土地管理法》的強(qiáng)制性規(guī)定相背離因而致使合同內(nèi)容不合法而使該物權(quán)行為亦歸于無(wú)效。

從上述構(gòu)成要件的闡釋中，我們清晰地分辨出“小產(chǎn)權(quán)房”的違法之處，但再進(jìn)一步考量我們發(fā)現(xiàn)致使該買(mǎi)賣(mài)行為無(wú)效的是經(jīng)由《憲法》《土地管理法》等一系列法律法規(guī)所確立的現(xiàn)行農(nóng)村土地制度。我國(guó)現(xiàn)行《憲法》原則性地規(guī)定了土地的二元架構(gòu)即土地的國(guó)家所有與集體所有，在這一原則指導(dǎo)之下經(jīng)由《土地管理法》等相關(guān)部門(mén)法律法規(guī)的進(jìn)一步確立和落實(shí)，形成了現(xiàn)行農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)制度安排。在這一產(chǎn)權(quán)制度之下，農(nóng)民對(duì)土地僅有“殘缺的所有權(quán)”，[4]即沒(méi)有自由處分的權(quán)利而僅僅是作為一個(gè)使用人而享有土地的用益物權(quán)。在這一產(chǎn)權(quán)制度之下，農(nóng)民實(shí)際被束縛在土地原有的用途上，并不能“地盡其利”而充分挖掘土地的附加價(jià)值。更令人費(fèi)解的是，在現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排下，“小產(chǎn)權(quán)房”的建設(shè)土地來(lái)自開(kāi)發(fā)商與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的轉(zhuǎn)讓合同，既然憲法已經(jīng)明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)，那么集體組織就有權(quán)利處分集體土地，但事實(shí)是，這同樣違背了《土地管理法》等一眾關(guān)涉土地利用與開(kāi)發(fā)的法律法規(guī)所構(gòu)筑的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，因?yàn)橐罁?jù)這些行政法律法規(guī)的強(qiáng)行性要求，即使是集體組織其所有權(quán)也是殘缺的，特別是作為所有權(quán)最核心最重要的權(quán)能即對(duì)集體土地的處分權(quán)更是被閹割殆盡。到底集體土地所有權(quán)的處分權(quán)能由誰(shuí)行使，如果仍舊是由國(guó)家行使，那《憲法》原則性的規(guī)定又有何意義？由是觀之，“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題的根源是現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。

2．“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題的直接原因。當(dāng)我們轉(zhuǎn)換視角，將目光聚焦于土地本身，我們不難發(fā)現(xiàn)“小產(chǎn)權(quán)房”雖然“遍地開(kāi)花”，但鋪開(kāi)地圖，顯見(jiàn)那些土地?zé)o不處于城市的邊緣或者是城中村之內(nèi)。正是因?yàn)檫@些土地自身所具有的土地區(qū)位優(yōu)勢(shì)，再依托蓬勃的城市發(fā)展背景，自然使得這些土地的商業(yè)價(jià)值劇增。而其區(qū)位優(yōu)勢(shì)從何得來(lái)？答案只有一個(gè)：中國(guó)式的城市化路徑。緣起于西方的城市化，肇始于西方工業(yè)革命推動(dòng)的現(xiàn)代化運(yùn)動(dòng)。概括說(shuō)來(lái)，城市化是現(xiàn)代化的一個(gè)標(biāo)志，西方學(xué)界和官方往往以城市化率來(lái)表征現(xiàn)代化的程度。從西方經(jīng)典的現(xiàn)代化論述出發(fā)，我們不難發(fā)現(xiàn)，歐美諸國(guó)雖在現(xiàn)代化發(fā)展模式上選擇不同（如英國(guó)是通過(guò)圈地運(yùn)動(dòng)為工業(yè)化積累了資本進(jìn)而推動(dòng)現(xiàn)代化，而美國(guó)則是歷經(jīng)南北戰(zhàn)爭(zhēng)后為北方的新興工業(yè)提供充足的勞動(dòng)力資本從而推進(jìn)現(xiàn)代化[5]），但歷百年發(fā)展終是殊途同歸：不再以犧牲農(nóng)業(yè)而成全工業(yè)和城市的膨脹，珍視人的價(jià)值和尊嚴(yán)，對(duì)現(xiàn)代化的反思也漸趨理性和深入。而在當(dāng)下中國(guó)，我們正在目睹和經(jīng)歷一場(chǎng)藉由“征地運(yùn)動(dòng)”而恣意瘋長(zhǎng)的城市化進(jìn)程。自2003年開(kāi)始，房地產(chǎn)業(yè)成為拉動(dòng)內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，隨處可見(jiàn)的拆遷和復(fù)建成為這個(gè)時(shí)代的現(xiàn)實(shí)面目，原有的城市土地開(kāi)發(fā)殆盡，政府唯有不斷兼并城郊的農(nóng)地，驅(qū)趕農(nóng)民“上樓”，城市唯有不斷向四面擴(kuò)張才能滿(mǎn)足不斷膨脹的“城市化欲望”。然而拔地而起的高樓卻并沒(méi)有帶給民眾安居和幸福，由于政府壟斷了土地的一級(jí)市場(chǎng)，并有限的將土地投入開(kāi)放的二級(jí)市場(chǎng)，加之宏觀調(diào)控的乏力，各大開(kāi)發(fā)商競(jìng)相抬價(jià)，投機(jī)現(xiàn)象嚴(yán)重，各路“地王”屢屢見(jiàn)諸報(bào)端，最終高昂的土地出讓金變成令人咋舌的高房?jī)r(jià)。當(dāng)虛高的房?jī)r(jià)阻斷了人們的安居夢(mèng)，人們轉(zhuǎn)而將目光投向沒(méi)有被征收高昂的土地出讓金和各項(xiàng)稅費(fèi)的“小產(chǎn)權(quán)房”“小產(chǎn)權(quán)房”作為普通商品房的替代品便從“星星之火”發(fā)展成燎原之勢(shì)。邏輯推演和現(xiàn)實(shí)情況都清晰表明，正是當(dāng)前以政府征地為主導(dǎo)的城市化發(fā)展路徑直接造成了“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題。

當(dāng)我們聚焦“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題之時(shí)，我們看到的是一場(chǎng)以轉(zhuǎn)型中國(guó)為背景，以“小產(chǎn)權(quán)房”的合法化為焦點(diǎn)，在日漸發(fā)育和成熟的市民社會(huì)與強(qiáng)勢(shì)政府之間展開(kāi)的博弈。然而，在這場(chǎng)博弈的背后所深藏的制度性缺陷和道路的選擇才是問(wèn)題的癥結(jié)所在。要解決“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題，無(wú)論是法律還是政策都應(yīng)當(dāng)切中問(wèn)題的要害，對(duì)癥下藥，如若不然，則只能治標(biāo)不治本以致政策淪為一紙空文。而政府在處理“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題時(shí)所采取的政策是否切中問(wèn)題的要害了呢？下面，我們將回顧政府在面對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題時(shí)政策的演進(jìn)過(guò)程，并從理論和現(xiàn)實(shí)層面剖析該現(xiàn)行政策的有效性與可能的政策走向。

二、“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)行規(guī)制政策演進(jìn)

首先，我們需要梳理自2007年至今的“小產(chǎn)權(quán)房”政策（以中央政策為主）：[6]如下表。

時(shí)間 層級(jí) 法律/政策 簡(jiǎn)評(píng)2007.6中央：原住建部（現(xiàn)國(guó)土部）發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)提示因?yàn)榉羌w經(jīng)濟(jì)組織成員購(gòu)買(mǎi)此類(lèi)房屋，將無(wú)法辦理房屋產(chǎn)權(quán)登記，合法權(quán)益難以得到保護(hù)2007.10 中央：全國(guó)人大頒布《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，標(biāo)志著中國(guó)將從2008年元旦起徹底改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的規(guī)劃制度，進(jìn)入城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃管理時(shí)代[7]與此相反，商品化的土地使用權(quán)的管理卻仍然是用征地制度這個(gè)獨(dú)木橋來(lái)連接城鄉(xiāng)兩個(gè)世界2007.12 中央：國(guó)務(wù)院 明確要求城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”2008.1 中央：國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》，指出任何涉及土地管理制度的試驗(yàn)和探索，都不能違反國(guó)家的土地用途管制制度至此國(guó)務(wù)院便放手不管，所有的政策細(xì)節(jié)的籌劃和落實(shí)工作都交由國(guó)土部承擔(dān)2008.7 中央：國(guó)土部下發(fā)通知，要求盡快落實(shí)農(nóng)村宅基地確權(quán)發(fā)證工作，但明確指出不得為"小產(chǎn)權(quán)房"辦理任何形式的產(chǎn)權(quán)證明2009.9 中央：國(guó)土部再次強(qiáng)調(diào)，"小產(chǎn)權(quán)房"實(shí)質(zhì)上是違法建筑，違反土地管理法律，違反城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)管理法律，違反相關(guān)政策，各地要嚴(yán)格依法查處大量存在的“小產(chǎn)權(quán)房”等違法用地、違法建筑行為2010.2 中央：國(guó)土部國(guó)土部部長(zhǎng)在全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)閉幕式上透露，已經(jīng)完成針對(duì)"小產(chǎn)權(quán)房"的調(diào)研，爭(zhēng)取年內(nèi)出臺(tái)解決方案2010.5 中央：國(guó)土部開(kāi)始醞釀"小產(chǎn)權(quán)房"整治方案，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，采取"一案一處理"，將出臺(tái)全國(guó)性"小產(chǎn)權(quán)房"治理方案最終治理方案"難產(chǎn)"，我們認(rèn)為國(guó)土部憑其一己之力難以協(xié)調(diào)和處置實(shí)際已積重難返的"小產(chǎn)權(quán)房"問(wèn)題2011.3 中央：國(guó)務(wù)院 成立了"小產(chǎn)權(quán)房"清理領(lǐng)導(dǎo)小組2011.4 中央：國(guó)土部對(duì)于已經(jīng)建好或者已經(jīng)售出的"小產(chǎn)權(quán)房"，不得辦理土地登記，不允許以任何方式補(bǔ)辦土地審批手續(xù)2012.2 中央：國(guó)土部 稱(chēng)今年在全國(guó)試點(diǎn)處理“小產(chǎn)權(quán)房”歷經(jīng)一年的試點(diǎn)和調(diào)研，最終，國(guó)土部依舊未能如期提交針對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的實(shí)質(zhì)性處理方案2013.3 中央：國(guó)務(wù)院責(zé)成國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部牽頭，成立專(zhuān)門(mén)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)"小產(chǎn)權(quán)房"的摸底和清理工作。國(guó)務(wù)院要求：所有在建及在售"小產(chǎn)權(quán)房"必須全部停建或停售[8]當(dāng)小產(chǎn)權(quán)房的困局愈發(fā)嚴(yán)峻之時(shí)，中央政府意識(shí)到將關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的問(wèn)題全盤(pán)托付給一個(gè)下屬部門(mén)去解決顯然無(wú)法得到一個(gè)滿(mǎn)意的答案

縱觀政府在處理“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題時(shí)所采取的政策，不難把握這樣一個(gè)政策演進(jìn)脈絡(luò)：中央政府逐步認(rèn)識(shí)到“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題的嚴(yán)重性，從風(fēng)險(xiǎn)提示到堅(jiān)決禁止，政策出臺(tái)的力度和措辭的強(qiáng)度呈遞增趨勢(shì)。但六年時(shí)間里，政策內(nèi)容幾乎沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)步，除了禁止之外就是無(wú)休止的調(diào)研和試點(diǎn)，缺乏具有可操作性和解決實(shí)際問(wèn)題的政策內(nèi)容，一味強(qiáng)調(diào)禁止而忽略了民意。

從該系列政策的價(jià)值取向上來(lái)看，強(qiáng)力禁止的政策取向?qū)嶋H體現(xiàn)了政策的兩個(gè)目標(biāo)：一是政治目標(biāo)：維護(hù)業(yè)已存在的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度以穩(wěn)定加速轉(zhuǎn)型的社會(huì)。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排是牽一發(fā)而動(dòng)全身的根本性問(wèn)題，調(diào)整的力度和方向。實(shí)際關(guān)乎國(guó)家的意識(shí)形態(tài)和執(zhí)政黨的命運(yùn)，已經(jīng)有學(xué)者在著作中將該問(wèn)題提升至關(guān)乎民族命運(yùn)之高度。政府的顧慮即在于此，一旦調(diào)整的步伐過(guò)大勢(shì)必會(huì)對(duì)現(xiàn)有的整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)造成沖擊或?qū)⑽＜罢麄€(gè)社會(huì)的穩(wěn)定；二是經(jīng)濟(jì)目標(biāo)：壟斷征地利益以維系財(cái)政的穩(wěn)步增長(zhǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)土地出讓金逐年增多。2009年，全國(guó)土地出讓金收入相當(dāng)于同期地方財(cái)政總收入的46%左右，有些地方的土地出讓金占預(yù)算外財(cái)政收入比重已超過(guò)50%，有些甚至占80%以上，[9]這些收益直接來(lái)源于政府對(duì)征地利益的壟斷，而一旦政府不再擁有對(duì)農(nóng)地的實(shí)際處分權(quán)，則政府將失去這一大筆肇因于中國(guó)式城市化路徑的“政策紅利”。近期，媒體關(guān)于各地地王不斷涌現(xiàn)的報(bào)道及國(guó)家統(tǒng)計(jì)局關(guān)于地方債不斷高攀的權(quán)威數(shù)據(jù)都從不同角度驗(yàn)證了這一判斷。更進(jìn)一步說(shuō)，政府可能已經(jīng)意識(shí)到“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題的癥結(jié)所在，但現(xiàn)階段還難以從調(diào)整產(chǎn)權(quán)制度安排和重塑城市化路徑的要害入手，基于上述的顧慮和對(duì)不愿流失的既得利益的固守，在這場(chǎng)持續(xù)數(shù)年的博弈中，政府?dāng)[出了嚴(yán)厲的姿態(tài)，執(zhí)意以堅(jiān)決禁止來(lái)封堵洶涌的民意。

從該系列政策的實(shí)際運(yùn)作上看，對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的存量采取了清理的措施，有些地方甚至直接一拆了事。但面對(duì)如此巨大的存量及其背后數(shù)以萬(wàn)計(jì)的購(gòu)房者，簡(jiǎn)單粗暴的拆是完全不能解決問(wèn)題的，甚至還會(huì)催生出更多更嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。更多的地方選擇了觀望，所謂的“清理”甚至在有些地方成為“小產(chǎn)權(quán)房”“轉(zhuǎn)正”的契機(jī)，以南京為例，一處名為鳳凰新城的小區(qū)實(shí)際是“小產(chǎn)權(quán)房”，但在清理過(guò)程中卻成功“轉(zhuǎn)正”，通過(guò)補(bǔ)辦土地出讓手續(xù)又獲得了相關(guān)部門(mén)的批文和許可，[10]這樣的案例在南京還有多起，可以想見(jiàn)在其他城市也可能出現(xiàn)類(lèi)似的情況。對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的增量則完全是一刀切，堅(jiān)決禁止。但“上有政策，下有對(duì)策”，特別是進(jìn)入2013年后，各地房?jī)r(jià)又迎來(lái)新一輪的上漲潮，據(jù)相關(guān)媒體報(bào)道，各地偃旗息鼓的“小產(chǎn)權(quán)房”似乎大有東山再起的勢(shì)頭。[11]由此可見(jiàn)，在該系列政策的操作層面實(shí)際缺乏行之有效的措施去遏制“小產(chǎn)權(quán)房”的市場(chǎng)需求和實(shí)際供給，“小產(chǎn)權(quán)房”仍舊如同陰影一般揮之不去。

從政策的監(jiān)管來(lái)看，一般而言，沒(méi)有監(jiān)管，政策的實(shí)際執(zhí)行情況就會(huì)出現(xiàn)偏差和問(wèn)題。在治理“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題上，一味禁止的政策在缺乏可操作性的同時(shí)亦缺乏足夠的監(jiān)管。再回顧上文所梳理的政策演進(jìn)過(guò)程，我們發(fā)現(xiàn)，對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的監(jiān)管似乎完全是住建部的責(zé)任，當(dāng)然不可否認(rèn)，這是住建部的職責(zé)所在，但這樣一個(gè)涉及面廣的復(fù)雜問(wèn)題全由住建部承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)則其顯得力不從心；同時(shí)依據(jù)法律和相關(guān)法規(guī)，住建部權(quán)力范圍有限，所能采取的措施亦只能在其行政權(quán)限之內(nèi)，并無(wú)行政強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，在監(jiān)督過(guò)程中亦會(huì)出現(xiàn)監(jiān)督乏力的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。因此，中央政府在最近的治理方案中已經(jīng)逐步確立各部門(mén)聯(lián)動(dòng)的機(jī)制，但該機(jī)制又是否會(huì)產(chǎn)生相互推諉和扯皮的問(wèn)題則有待進(jìn)一步觀察。

三、“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)行規(guī)制政策的有效性分析

從“小產(chǎn)權(quán)房”政策演進(jìn)過(guò)程和政策構(gòu)成分析的角度，我們剖析了現(xiàn)行政策的縱向和橫向兩個(gè)層面，立體的勾勒出了該政策的大致輪廓，下面將從理論和現(xiàn)實(shí)兩個(gè)層面對(duì)現(xiàn)行“小產(chǎn)權(quán)房”政策進(jìn)行有效性分析。

1．理論層面的有效性分析。（1） 從政策目標(biāo)角度。如前文所述，從該系列政策的價(jià)值取向上來(lái)看，強(qiáng)力禁止的政策取向?qū)嶋H體現(xiàn)了政策的兩個(gè)目標(biāo)：一是政治目標(biāo)；二是經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。但細(xì)究這兩個(gè)目標(biāo)本身就存在著悖論和困境。首先，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的安排不合理。雖然在前數(shù)十年該農(nóng)地制度安排實(shí)際為農(nóng)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的騰飛提供了制度性的支撐，但時(shí)至今日，經(jīng)濟(jì)體制改革逐步進(jìn)入深水區(qū)，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已不同于改革之初，現(xiàn)行的產(chǎn)權(quán)制度最大的不合理之處即在于集體所有權(quán)處于真空狀態(tài)。農(nóng)民個(gè)體不享有土地的所有權(quán)，而隨著農(nóng)業(yè)稅的廢止，集體組織在農(nóng)村中的實(shí)際影響和作用漸趨淡化，而集體組織的法律地位又不甚明確，不屬于民法上的非法人組織，難以用傳統(tǒng)民法的組織理論去框定集體組織的權(quán)利和義務(wù)，但《憲法》和相關(guān)的法律法規(guī)又在形式上賦予了集體組織的集體土地所有權(quán)。因此，基于現(xiàn)有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排就不可避免的出現(xiàn)了集體土地所有權(quán)的真空狀態(tài)。其結(jié)果是，國(guó)家權(quán)力侵入集體，事實(shí)上統(tǒng)制了集體土地所有權(quán)。這種真空狀態(tài)的存在最終會(huì)使農(nóng)民產(chǎn)生不安全感，從近年來(lái)中央多次延長(zhǎng)承包年限亦可看出政府對(duì)農(nóng)民此種憂(yōu)慮的安撫。其次，政府壟斷征地利益城市化路徑的不可持續(xù)性。一是政府征地實(shí)際上存在一個(gè)憲法上的悖論。依據(jù)《憲法》第10條，國(guó)家只有在為公共利益之時(shí)才能征收集體土地，由政府征收集體土地是現(xiàn)行憲法規(guī)定的集體土地轉(zhuǎn)化為城市土地的唯一路徑，也是政府征地的原則性規(guī)定，但實(shí)際上不難發(fā)現(xiàn)其中的悖論，一方面，城市化需要征收土地，但征收來(lái)的土地又并非全為公共利益。另一方面，開(kāi)建商品房和娛樂(lè)場(chǎng)所等所需要的土地又只能通過(guò)政府征地這一唯一的獲取集體土地的方式來(lái)取得。二是中國(guó)式城市化路徑有天然缺陷。土地是農(nóng)民生活的保障，特別是農(nóng)村老齡人口自我保障的重要依托，在社會(huì)保障體系較為薄弱的農(nóng)村，農(nóng)民唯有依靠土地才能實(shí)際解決養(yǎng)老保障問(wèn)題，但政府征地的后果是，農(nóng)民獲得一筆并不對(duì)等的補(bǔ)償款（因?yàn)檠a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并非按土地市值計(jì)算）并被迫“上樓”，一旦補(bǔ)償款消耗殆盡，則農(nóng)民既無(wú)獨(dú)立謀生的能力，又因戶(hù)籍等一系列的限制而無(wú)法享受城市的社會(huì)保障，那么這些農(nóng)民將何處去？同時(shí)，我們看到，伴隨著城市化的擴(kuò)張，良田在縮減，而人口卻依舊龐大，宏觀的糧食安全越來(lái)越引起學(xué)界和社會(huì)輿論的關(guān)注。國(guó)家雖制定了18億畝的耕地紅線，但在盲目征地?cái)U(kuò)張的城市化面前，似乎顯得有些有氣無(wú)力?；谏鲜龇治?，不難得出這樣的結(jié)論，即當(dāng)下的中國(guó)式城市化路徑不具有可持續(xù)性，可能造成嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。綜上，從政策目標(biāo)角度，我們顯見(jiàn)其目標(biāo)自身的缺陷從理論上否定了該政策的有效性。

（2）從農(nóng)地政策嬗變的角度。歷經(jīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低效率，各地農(nóng)民開(kāi)始自發(fā)進(jìn)行農(nóng)業(yè)組織形式的探索，其中以安徽小崗村為代表，開(kāi)始實(shí)行包產(chǎn)到戶(hù)。隨后，中央政府肯定了農(nóng)民的首創(chuàng)精神和實(shí)踐勇氣，在全國(guó)推廣以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)為主，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。以制度經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)視之，這是一場(chǎng)典型的自下而上的誘致性制度變遷：原有制度已無(wú)法將生產(chǎn)資料的可能價(jià)值最大化，在制度約束之外存在著更可觀的可得收益，因此，一部分社會(huì)群體開(kāi)始冒著風(fēng)險(xiǎn)攫取制度之外的可得收益，隨著這部分群體的不斷壯大，最終執(zhí)政者不得不調(diào)整原有制度安排以為自身執(zhí)政的合法性提供新的道德基礎(chǔ)。反觀當(dāng)前的“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題，我們似乎不難找出二者的共性，唯一的區(qū)別是政府的態(tài)度和政策取向的差異，而當(dāng)年的農(nóng)民實(shí)踐、政府推廣成就了改革開(kāi)放數(shù)十年來(lái)農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展并為整個(gè)經(jīng)濟(jì)的騰飛奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，而我們也似乎能夠看到現(xiàn)行“小產(chǎn)權(quán)房”政策的最終歸宿。同時(shí)，數(shù)十年來(lái)農(nóng)地政策嬗變的核心其實(shí)是，政府的“退出和放權(quán)”，亦即退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主要過(guò)程，將農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)還給農(nóng)民，開(kāi)放農(nóng)村和全國(guó)市場(chǎng)，弱化管制實(shí)現(xiàn)微觀自主。爾后，“退出和放權(quán)”的政策導(dǎo)向被中央政府奉為圭臬，迄今為止的十個(gè)有關(guān)“三農(nóng)”問(wèn)題的一號(hào)文件都貫徹了此政策導(dǎo)向，今年中央一號(hào)文件明確提出鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)村和家庭農(nóng)場(chǎng)的發(fā)展，實(shí)質(zhì)上是進(jìn)一步弱化集體組織的功能，強(qiáng)化農(nóng)民的權(quán)利主體地位。然而，反觀現(xiàn)行的“小產(chǎn)權(quán)房”政策則鮮明地感受到政府對(duì)農(nóng)民自主權(quán)利的強(qiáng)勢(shì)干預(yù)。實(shí)際上“小產(chǎn)權(quán)房”給農(nóng)民帶來(lái)的實(shí)際收益要大于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，至少能夠?yàn)槭У剞r(nóng)民提供接近土地市值的豐厚補(bǔ)償并解放農(nóng)民自身的勞力而使其有精力和財(cái)力投入其他發(fā)展領(lǐng)域，但政府基于前述原因的考量而不得不壓制民意，與其一貫奉行的“退出和放權(quán)”的政策導(dǎo)向背道而馳，與改革的趨勢(shì)相背離，由此，也能洞見(jiàn)該政策的未來(lái)命運(yùn)不是廢止即是作出重大的調(diào)整。

2．現(xiàn)實(shí)層面的有效性分析。（1） 2013年，政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控仍舊乏力，房?jī)r(jià)仍不斷上漲從外部拷問(wèn)著“小產(chǎn)權(quán)房”政策的合理性，進(jìn)而消解其有效性。步入2013年，中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)又是漲聲一片，各地配合“國(guó)五條”出臺(tái)的實(shí)施細(xì)則“雷聲大雨點(diǎn)小”，即使是傳出可能開(kāi)征物業(yè)稅的利空消息但實(shí)際對(duì)房?jī)r(jià)的調(diào)控力度和影響程度遠(yuǎn)不足以限制如脫韁野馬一般的房?jī)r(jià)。此外，由于當(dāng)前國(guó)家面臨通貨膨脹的巨大壓力，政府不得不采取收縮性的財(cái)政政策，其直接后果是各地保障性住房的開(kāi)發(fā)力度放緩。民眾對(duì)住房的剛性需求只能在“小產(chǎn)權(quán)房”上得到滿(mǎn)足，同時(shí)“法不責(zé)眾”的心理也消解了“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)行政策的嚴(yán)肅性。據(jù)新浪網(wǎng)報(bào)道，各地的“小產(chǎn)權(quán)房”雖一直處于官方嚴(yán)打狀態(tài)，但進(jìn)入2013年以來(lái)，“小產(chǎn)權(quán)房”出現(xiàn)回暖跡象。

（2）監(jiān)督成本高昂導(dǎo)致監(jiān)督缺失，實(shí)際消解了“小產(chǎn)權(quán)房”政策的有效性。上文已從監(jiān)督主體和主體的權(quán)力限度闡述了“小產(chǎn)權(quán)房”監(jiān)督缺失的必然性，而監(jiān)督缺失實(shí)際就是對(duì)一項(xiàng)政策的有效性的消解。我們將從實(shí)際的監(jiān)督成本出發(fā)，實(shí)證這一政策的有效性是如何被消解的。在此，我們需要借助制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的科斯定理來(lái)明白監(jiān)督成本的概念。科斯定理實(shí)際說(shuō)明了在現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)環(huán)境里，交易成本不為零亦即市場(chǎng)主體需要在交易之外支付相當(dāng)?shù)馁M(fèi)用去促成交易。而這些額外的費(fèi)用實(shí)際決定或左右著市場(chǎng)主體的行為。[12]由此推演，我們能夠厘定出這樣一個(gè)概念即監(jiān)督成本：在現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)環(huán)境里，監(jiān)督成本不為零亦即市場(chǎng)監(jiān)督主體需要支付額外的費(fèi)用去實(shí)現(xiàn)監(jiān)督，而這些額外的費(fèi)用實(shí)際影響著監(jiān)督者的監(jiān)督行為。在此額外的費(fèi)用主要包括“小產(chǎn)權(quán)房”清理過(guò)程中所需支付的人工和材料費(fèi)用以及日常巡查所需支出的相關(guān)費(fèi)用，而這些費(fèi)用又是由監(jiān)督對(duì)象的特征所決定的。由于“小產(chǎn)權(quán)房”的存量相當(dāng)巨大，清理工作中的人工成本和材料成本將是巨大的，同時(shí)“小產(chǎn)權(quán)房”的建設(shè)完全不通過(guò)監(jiān)管部門(mén)審批因而日常巡查更是難以實(shí)現(xiàn)，住建部等相關(guān)部門(mén)不可能對(duì)每一寸城郊土地實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)的監(jiān)管。如此所致的監(jiān)督缺失，也客觀上消解了“小產(chǎn)權(quán)房”政策的有效性。

基于理論與現(xiàn)實(shí)層面的考量，進(jìn)一步肯定了我們對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)行規(guī)制政策有效性的評(píng)價(jià)：該項(xiàng)政策面臨著失效的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。短期內(nèi)，政府的高壓態(tài)勢(shì)可能強(qiáng)化該政策的執(zhí)行，但從中長(zhǎng)期來(lái)看，該政策將陷于無(wú)效的尷尬局面，從而不得不作出重大調(diào)整。

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