許彤

摘 要：專項資金是為完成特定工作任務，或?qū)崿F(xiàn)某一事業(yè)發(fā)展目標而安排的具有專門用途的資金。全球基金項目是國際上比較先進的專項資金的管理模式，尤其是在預算的精細化管理和痕跡管理方面有很多值得學習和借鑒的地方，需要事業(yè)單位及其主管部門高度重視，分析目前在專項資金方面存在的問題及產(chǎn)生的原因，采取有針對性的措施予以解決，以提高專項資金使用的效率與效果。

關鍵詞：全球基金項目；專項資金；再認識

中圖分類號：F830 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）22-0108-03

2012年我所承擔全球基金項目一期抗瘧疾藥品青蒿琥酯、青蒿琥酯片等5個品種標準提高項目起草研究，項目執(zhí)行期為2012年8月至2013年2月共7個月，項目組執(zhí)行人員為24人，項目經(jīng)費預算為131.1萬元。全球基金項目是在國際上公認的對專項資金的預算、使用、管理、考核有一套比較成熟和先進的模式，值得我們學習和借鑒。同時這也是我所第一次承擔全球基金項目，是一次機遇，更是一次難得的學習提高機會，本文就開展這一項目談談對專項資金的再認識。

一、關于全球基金項目的介紹

作為唯一一家全球公共/私人合作組織，全球基金（The Global Fund to Fight AIDS，Tuberculosis and Malaria）致力于吸納和撥付各種額外的資源，來預防和治療艾滋病、肺結(jié)核和瘧疾。全球基金由各國政府、民間團體、私營部門及受影響社團組成，同其他雙邊和多邊組織緊密合作，共同致力于補充抗擊三大疾病的現(xiàn)有可用資源。

自2002年成立以來，全球基金在全球范圍內(nèi)成為抗擊艾滋病、肺結(jié)核和瘧疾項目的主要金融來源，其在140個國家實施了572個項目，審批資金總額達到156億美元。全球1/4的艾滋病項目、2/3的結(jié)核病項目和3/4的瘧疾項目的國際資金分別由全球基金提供。

在中國，全球基金與衛(wèi)生部、CDC共同合作，對中國三類疾病患病人群提供藥品和生命救助，資助金額自2003年起累計達18億美金。自2010年7月起，全球基金首次與國家食品藥品監(jiān)督管理局開展“衛(wèi)生系統(tǒng)加強（HSS）”合作計劃。這項合作的目的是：通過為期三年的相關藥品標準提高和GMP體系建設工作，首先提高一批國產(chǎn)藥品品種的質(zhì)量標準和生產(chǎn)水平，使這些藥品在質(zhì)量標準上與WHO的國際藥典標準要求一致；在產(chǎn)品生產(chǎn)水平上可以達到、并通過WHO的PQ認證；使這些藥品的生產(chǎn)企業(yè)有可能通過全球基金的全球采購更好地參與到國際競爭中來。

國家藥典委員會作為中國藥品的國家標準制定單位，承擔了“強化抗艾滋病、肺結(jié)核和瘧疾藥物的質(zhì)量標準”的分項目工作。本工作已于2010年12月在北京正式啟動，將于2013年6月30日前完成50個（三類藥）品種的標準提高修訂工作。

全球基金項目是目前為止，中國政府爭取到的金額最大、覆蓋范圍最廣、受益人口最多的國際組織援助。要求各項目執(zhí)行單位一定要高度重視項目財務管理工作。按照全球基金的統(tǒng)一要求，嚴格執(zhí)行預算，做到?？顚Ｓ?，單獨核算。并配備得力人員，做好項目財務管理工作，為項目順利實施創(chuàng)造良好的財務環(huán)境（被稱為專項中的專項）。

二、強化預算管理，加強財務與業(yè)務的統(tǒng)一

為保證專項工作任務的順利開展，在開展專項工作任務之前要組織相關的業(yè)務人員和財務人員參加有關的培訓，了解該項目的具體任務和目標，并發(fā)布該項目專項資金的使用管理辦法。具體執(zhí)行單位可以根據(jù)該辦法再結(jié)合到本單位的具體情況制定相應的實施細則，并讓參與該項目的人都知曉并遵照執(zhí)行。強化預算管理，加強財務工作與業(yè)務工作的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，二者應相互相成，杜絕兩方各行其是的做法。首先在預算的編制上應由上述兩個部門共同參與完成，杜絕由其中的某一方“閉門造車”進行預算的編制，使預算的編制具有科學性、合理性、前瞻性、完整性。既能滿足財務核算和管理的需要，又能保障業(yè)務工作的正常開展；其次對預算進行精細化管理，在預算的編制過程中，除要求詳細列示每一預算項目的具體金額外并嚴控各預算項目金額的比例，以保證其合理性，還要求進行詳細的預算編制說明，并對某些會計核算項目進行了進一步的細化，如材料費：分為特殊耗材及試劑材料費、樣品費、試劑材料費、對照品材料費等項目。在預算的具體項目上反映得更為詳細和人性化。目前中國的專項資金核算中是不允許列支人力支出的，但在全球基金項目的預算中體現(xiàn)了人文關懷精神，因為在從事具體的工作任務畢竟是由人來完成，為保證專項工作保質(zhì)保量完成，允許在預算的編制中允許列支一定比例人力開支。同時人力支出在會計核算上也是構成成本費用的一個重要項目，理應納入到支出范疇。并對人力開支進行細分為：勞務費、專家費等項目，對勞務費、專家費的具體開支也有明確的規(guī)定，如只允許該項目組的人在里面列支，一些有利益關系的部門和人員不允許在該項目中領取人力費用。在具體領取人力開支上，一個人只能領取其中一項，要么勞務費、要么專家費，不能兩項都領取，并按照稅法的有關規(guī)定代扣代繳個人所得稅。為保證預算的編制具有科學性、合理性，不能在預算編制的項目中有“其他”、“不可預見費用”等模棱兩可的項目。并嚴格按照預算的具體項目執(zhí)行，不允許各項目之間的相互調(diào)劑、串戶使用。預算的編制上報進行層層報批，審核通過后方可執(zhí)行。對預算在具體執(zhí)行過程中，如果需對以前編制的預算進行調(diào)整，則需履行層層報批手續(xù)，經(jīng)上級部門書面同意后方可調(diào)整預算，不得擅自調(diào)整預算。在預算經(jīng)費的劃撥方面采取了更為科學合理的方式。目前中國對專項資金的劃撥主要采用撥付制，即有撥款部門（主要是財政部門）根據(jù)預算進度進行資金的撥付，其主要優(yōu)點是為專項工作的開展及時提供經(jīng)費保障，但其弊端也是顯而易見的，主要表現(xiàn)在對經(jīng)費的使用無法進行及時的監(jiān)控，往往是等工作任務結(jié)束后才對經(jīng)費的使用效果進行評估考核，有明顯的滯后性，無法進行及時的糾偏；同時預算執(zhí)行單位往往也是對撥付的資金想盡一切辦法將其使用完畢，而不是根據(jù)工作任務來合理節(jié)約使用資金，無法體現(xiàn)資金的使用效率。全球基金項目采用了一種報賬制或報賬制加撥付制的方法來撥付資金，具體做法是：不是根據(jù)預算的進度來撥付資金，而是先由預算的執(zhí)行單位全額或者部分墊付資金，等工作進行到一定階段，由撥款部門組織專家對專項工作的開展情況和預算的執(zhí)行情況進行評估考核，視其評估考核情況再撥付經(jīng)費，有效地杜絕了撥付制的一些弊端，提高了專項資金的使用效率。endprint

三、強化預算執(zhí)行，規(guī)范單位的核算行為，保證預算資金使用的科學性、合理性、安全性

在全球基金項目中，實行項目負責人制，即該項目從業(yè)務和財務兩方面均由該項目負責人全權負責，該項目的所有支出必須由項目負責人及項目主管人員、財務負責人、經(jīng)辦人員和證明人簽字后方可報銷，以明確責任。在預算的具體執(zhí)行過程中有著嚴格的制度，尤其是對一些比較“模糊”的支出強調(diào)“痕跡管理”。所謂“痕跡管理”就是對所有的支出項目必須有相應的印證資料加以證明，即不能形成在法律上所謂的“孤證”，無法保證該筆支出的真實性、合理性。在具體的核算要求，（1）總體要求：1）所有取得的外來原始票據(jù)必須是與項目直接相關的真實、準確、合法、完整、有效的票據(jù)，并加蓋開票單位的財務專用章或發(fā)票專用章，白條、收據(jù)、虛假發(fā)票等非法票據(jù)一律不允許出現(xiàn)。2）進行的項目活動所使用票據(jù)要有相應的痕跡管理（印證資料）即財務和業(yè)務要相互加以佐證。同時做好票據(jù)的時點控制工作，即所有票據(jù)的時間必須在開展全球基金項目的起止時間以內(nèi)。3）項目資金使用必須體現(xiàn)財務內(nèi)部控制及完善的簽批手續(xù)。 項目活動遵循事先申請，再執(zhí)行，后報賬的程序；有效發(fā)票背面及附屬資料須有經(jīng)辦人、證明人、項目主管、財務主管、項目負責人的簽字缺一不可，并在票據(jù)上注明為全球基金項目。4）費用報銷中，涉及發(fā)票、合同、協(xié)議、人員簽字等資料均須原件，各類費用支出必須在預算內(nèi)進行，無預算的，則不予以支付。（2）具體要求：1）交通費：指市內(nèi)交通費，每張車票上必須有報銷人的簽名，在費用報銷單上應注明每次乘車的起止地點及所辦事項加以印證，事項過多可以以附件的形式單獨羅列。2）郵電通信費：由通信服務商出具的必須是項目本人名字的正規(guī)機打發(fā)票，不能是定額發(fā)票。3）調(diào)研費：先制定調(diào)研方案及預算，明確時間、地點、內(nèi)容、人員等情況，調(diào)研完后，需寫調(diào)研總結(jié)報告。4）專家及專家食宿費：先制定專家工作方案及預算，明確時間、地點、內(nèi)容、人員，簽到表、照片、會議紀要等情況，需寫總結(jié)報告。5）督導費：應附督導通知或督導檢查評估時間、地點、內(nèi)容、人員等情況說明。6）材料費：（材料費是指特殊耗材和試劑購置費、樣品費、試劑材料費、對照品采購費）根據(jù)項目的進展情況，項目人員事先提出請購申請，用途注明為全球基金項目，并由有關人員簽字后交由采購部門進行采購，采購活動應符合國家的有關規(guī)定。采購完成后交庫房辦理驗收入庫。領用時需單獨填寫一式三聯(lián)的領料單并交項目負責人簽字后辦理領料手續(xù)，領料單上用途一欄要注明為全球基金項目——特殊耗材和試劑購置費/樣品費/試劑材料費/對照品采購費中的某一類，不能混淆，項目執(zhí)行人員應做好相應的實驗工作日志加以佐證，領料單第三聯(lián)交給項目執(zhí)行人員與實驗工作日志共同留存。庫房要做好全球基金項目材料核算及相關的管理工作，尤其應做好痕跡管理。為保質(zhì)保量完成全球基金項目，在預算中有一項督導費，該項經(jīng)費主要用于對開展全球資金項目進行定期或不定期的財務和業(yè)務方面的督導，加強溝通，及時糾偏，確保任務的順利圓滿的完成。這也值得我們開展其他專項工作借鑒的地方。在預算的執(zhí)行中定期向全球基金項目辦公室報送有關報表，以反映預算的執(zhí)行情況，并在預算的具體執(zhí)行過程中對產(chǎn)生的問題及時進行反映，并積極溝通協(xié)商，以求圓滿解決。

四、項目的績效評價考核

全球基金項目完成后，需要從業(yè)務和財務兩個方面進行評價考核，現(xiàn)主要從財務角度進行說明。全球基金項目應定期接受中國全球基金項目執(zhí)行機構的財務督導，聽取項目工作活動開展和經(jīng)費使用情況匯報，與有關負責人及業(yè)務人員、財務人員進行交流，抽查業(yè)務相關記錄或文件，實地盤存檢查有形資產(chǎn)，包括庫存現(xiàn)金、固定資產(chǎn)、存貨等，調(diào)閱預算、會計憑證、賬簿、會計報表等，以便對項目的財務情況進行充分全面的了解，并認真填寫財務督導工作底稿，交由被督導單位項目負責人簽字，在督導中發(fā)現(xiàn)的問題要求被督導單位積極進行整改規(guī)范。在項目結(jié)束后接受審計和評價，項目金額較大的還需第三方（主要是會計師事務所）進行審計，以確保公允。對全球基金項目進行績效評價是對項目整體工作的執(zhí)行情況進行全面評估的重要的關鍵性環(huán)節(jié)。績效預算作為以目標為導向，以項目的目標實現(xiàn)程度為依據(jù)進行預算編制、控制及評價的一種預算管理模式，其過程是執(zhí)行單位先確定履行職能需要消耗的資源，在此基礎上制定績效目標，并用量化指標來衡量每項計劃在實施過程中取得的成績和完成工作的情況，建立預算績效考評體系，逐步實現(xiàn)項目資金由“過程管理”模式向“結(jié)果導向管理”模式的轉(zhuǎn)變，加強對全球基金項目支出的管理和監(jiān)督。主要評價從預算執(zhí)行情況、會計核算情況、財產(chǎn)保全情況等三方面進行。

（一）預算執(zhí)行情況評價指標

1.預算執(zhí)行率=一定時期預算實際支出額/同期預算額×100%（可分解為“累計預算執(zhí)行率”、“當期預算執(zhí)行率”等）

2.預算調(diào)整率=一定時期預算調(diào)整金額/同期預算總額×100%

3.資金到賬率=一定時期資金到賬金額/同期預算額×100%

4.資金使用率=一定時期資金使用金額/同期資金到賬金額×100%

5.資金使用量與工作完成量的匹配程度=實際使用資金額/（單位工作量的費用預算×工作完成量）

6.未執(zhí)行預算支出率=一定時期預算外支出金額/同期預算總額×100%

7.資金挪用率=資金挪用總額/資金到賬總額

通過對以上指標的計算分析，可以比較全面掌握項目執(zhí)行單位的預算執(zhí)行情況、資金的使用情況，借以對其進行評價考核。

（二）項目會計核算情況分析指標

1.出納核算差錯率=一定時期出納錯款（長款、短款）總額/同期出納收付款總額×100%

2.會計記賬差錯率=一定時期會計記賬差錯筆數(shù)/同期會計記賬總筆數(shù)×100%

3.庫存現(xiàn)金準確率=檢查時庫存現(xiàn)金余額/現(xiàn)金日記賬賬面余額×100%

4.銀行存款準確率=檢查日單位銀行存款調(diào)節(jié)表余額/銀行對賬單調(diào)節(jié)表余額×100%

通過對以上指標的計算分析，可以比較全面掌握項目執(zhí)行單位的會計基礎工作、會計日常核算的情況，借以對其進行評價考核。

（三）財產(chǎn)保全的分析指標

1.庫存材料完好率=檢查日實際可使用的庫存材料金額/檢查日庫存材料賬面金額×100%

2.固定資產(chǎn)完好率=檢查日實際正常使用的固定資產(chǎn)金額/檢查日固定資產(chǎn)賬面金額×100%

3.固定資產(chǎn)（物品材料）挪用率=用于非本項目的固定資產(chǎn)（物品材料）金額/檢查日固定資產(chǎn)（物品材料）賬面總額×100%

通過對以上指標的計算分析，可以比較全面掌握項目執(zhí)行單位的財產(chǎn)物資、固定資產(chǎn)的使用和管理的情況，借以對其進行評價考核。

通過參與這次全球基金項目工作，使我們對國際上比較先進的專項資金的預算、使用、管理等模式有了較為深刻的認識。尤其是在預算的精細化管理方面有很多值得學習和借鑒的地方，在對項目進行痕跡管理也對我們今后開展相關專項工作有較大的幫助。

[責任編輯 吳明宇]endprint