鄭緯仁　陳健輝

摘 要：社會保險(xiǎn)基金管理是對社保基金的籌集、投資、支付等環(huán)節(jié)進(jìn)行管理的總稱，其管理是否有效將直接關(guān)系到基金的完整、保值增值以及基金的收支平衡，最終將影響到被保險(xiǎn)者的生活水平和整個(gè)社會的長治久安。但是由于我國相關(guān)法律、制度的缺失和運(yùn)行機(jī)制的不健全，使得我國社?；鸸芾泶嬖谳^多的疏漏，這對于基金的安全性無疑是個(gè)隱患。故以奧肯漏桶為理論指導(dǎo)，分析我國在社?；鸸芾碇写嬖诘膯栴}并提出相應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞：奧肯漏桶；基金違規(guī)使用原因；政策建議

中圖分類號：F 840.61 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）23-0157-02

引言

奧肯漏桶是通過社會保障制度稅收和轉(zhuǎn)移支付過程中所引起的效率損失。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟·奧肯認(rèn)為，通過高稅收和轉(zhuǎn)移支付來縮小貧富差別，可能作用沒有那么大，從窮人那里收稅100元，窮人能得到的會少于100元，就好比從富人那里打了一桶粥給窮人，窮人得不到一桶粥，原因是桶上有一個(gè)漏洞，一部分粥漏掉了。

具體到社會保險(xiǎn)基金管理方面，奧肯漏桶可能發(fā)生在四個(gè)環(huán)節(jié)：第一，基金的收入環(huán)節(jié)，主要是由于收繳的社會保險(xiǎn)費(fèi)不及時(shí)上繳財(cái)政專戶以及財(cái)政撥款給付的不及時(shí)。第二，基金的管理環(huán)節(jié)，主要是基金的違規(guī)投資和失職瀆職造成的基金損失。第三，基金的存儲運(yùn)營環(huán)節(jié)，主要是使用社保基金建設(shè)辦公用房和彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)。第四，基金的支付環(huán)節(jié)，主要是違規(guī)出借社?；穑摿?、擴(kuò)大支出，擠占挪移、貪污浪費(fèi)，套取、冒領(lǐng)社?；鸬取?/p>

一、我國社?；鸸芾碇写嬖诘膯栴}

我國在社?；鸸芾碇写嬖诤芏噙`規(guī)操作，表1為審計(jì)署發(fā)布的《2011年全國社會保障資金審計(jì)結(jié)果》中的社保基金違規(guī)使用狀況。

表1 2011年我國社?；疬`規(guī)使用狀況

資料來源：2011年度全國社會保障資金審計(jì)結(jié)果。

從表1中可以看到，社?；疬`規(guī)使用主要原因是沒有使用財(cái)政專戶管理和在會計(jì)記賬、核算中存在錯(cuò)誤；其余為調(diào)劑金管理、行政經(jīng)費(fèi)及彌補(bǔ)支付缺口，雖然它們所占比重較小，但是從數(shù)額看仍然龐大。究其原因，是我國社?；鸸芾眢w制及相關(guān)制度中存在缺陷和管理隊(duì)伍專業(yè)化素質(zhì)不高造成的。

二、我國社保基金違規(guī)使用的原因分析

1.立法滯后和制度的不健全

在2011年的審計(jì)結(jié)果中可以看到：第一，有約1.14億元用于彌補(bǔ)支付缺口，這是政府主管部門對于社?；鹦再|(zhì)存在誤區(qū)和執(zhí)法不嚴(yán)的結(jié)果。我國社會保險(xiǎn)大都實(shí)行地方統(tǒng)籌，在地方當(dāng)政者的眼中社?；鹬皇且还P低息貸款甚至是一筆不需要?dú)w還的款項(xiàng)。第二，有10.81億元用于經(jīng)辦機(jī)構(gòu)辦公設(shè)施和行政經(jīng)費(fèi)開支，這是預(yù)算制度不健全的表現(xiàn)。加強(qiáng)社會保險(xiǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有助于我國社會保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展，但是這筆費(fèi)用從社保基金中挪移顯然是不正確的。第三，經(jīng)辦人員專業(yè)素質(zhì)水平有待提升。在基金的違規(guī)操作中有394.05億元是由于會計(jì)記賬和核算錯(cuò)誤造成的，占到41.84%。由于我國社保制度建設(shè)時(shí)間短，人才匱乏，員工隊(duì)伍專業(yè)化水平較低，在具體的業(yè)務(wù)操作中存在大量的不規(guī)范行為。

2.統(tǒng)籌層次低

目前，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，而其他的保險(xiǎn)制度基本上是地市級統(tǒng)籌或縣市級統(tǒng)籌。

中國有兩千多個(gè)縣級行政單位，意味著有兩千多個(gè)社?；鸸芾頇C(jī)構(gòu)，也就意味著有兩千多個(gè)風(fēng)險(xiǎn)隱患。統(tǒng)籌層次低，使得地方經(jīng)辦機(jī)構(gòu)有了更大的基金支配權(quán)：不嚴(yán)格按照“實(shí)行財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線”執(zhí)行，各經(jīng)辦機(jī)構(gòu)畫地為牢，為基金的違規(guī)操作提供了可乘之機(jī)；在地方政府的慫恿、命令下，將基金用于平衡財(cái)政赤字或者地方建設(shè)支出；出于本部門的考慮，違規(guī)建設(shè)辦公樓、職工用房、各類場館，采購辦公設(shè)施、汽車，增發(fā)工資、福利等。統(tǒng)籌層次低，一方面風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)較多，另一方面由于層級多，中央一級對于基層的監(jiān)管就顯得力不從心，監(jiān)管力度減小。

3.投資渠道單一

在制度建設(shè)之初，出于我國法制建設(shè)落后和金融市場不完善，為保障基金安全性，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金只允許用于銀行存款和購買國債。

一些經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理人員為了避免基金的貶值，違規(guī)將基金投向于制度規(guī)定之外的投資渠道，由于是違規(guī)投資，其投資行為必然受到種種約束與限制，基金獲得收益皆大歡喜，基金投資失敗既使得基金受到損失，被保險(xiǎn)人的權(quán)益受到損害，而且有關(guān)主管人員也會因違規(guī)操作而受到處罰。此外，基層主管部門也會由于當(dāng)?shù)卣男姓顚⒒鹩糜谄胶庳?cái)政赤字或投資于當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)。

4.經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員專業(yè)能力和素質(zhì)亟待提高

社保基金管理固然需要法律和制度的約束，但作為一項(xiàng)管理活動(dòng)，它更需要相關(guān)人員的自律意識、專業(yè)能力和積極的態(tài)度。根據(jù)審計(jì)署2012年的審計(jì)報(bào)告顯示，2011年度，部分經(jīng)辦機(jī)構(gòu)審核不嚴(yán)格，向不符合條件的人員發(fā)放待遇或報(bào)銷費(fèi)用18.52億元；由于會計(jì)記賬和核算錯(cuò)誤所造成的違規(guī)資金達(dá)到394.05億元；此外，還有大量的違規(guī)開戶、政府補(bǔ)助資金未及時(shí)足額撥付到位、擅自減免社會保障費(fèi)等現(xiàn)象，這對于社會保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展、資金的良性運(yùn)行以及社會保障制度的信譽(yù)都造成不良影響。而這都與社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人員的專業(yè)素質(zhì)不無聯(lián)系。

三、對我國社?；鸸芾淼恼呓ㄗh

1.加快社保立法進(jìn)程，加強(qiáng)社保行政執(zhí)法能力建設(shè)

應(yīng)配合《社會保險(xiǎn)法》的頒布實(shí)施，相應(yīng)制定和完善《社會保險(xiǎn)法實(shí)施細(xì)則》、《社會保險(xiǎn)預(yù)算法》、《社會保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)制度》、《社會保險(xiǎn)基金會計(jì)制度》、《社會保險(xiǎn)監(jiān)管法》等相關(guān)法律、制度，使社會保險(xiǎn)基金運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)都處在規(guī)章制度的約束之下，使社保機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)管理有法可依、有理可據(jù)。要明確各級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的責(zé)任和義務(wù)，規(guī)范社?；鹫骼U、管理、投資運(yùn)營、支付的全過程，詳細(xì)制定社保各項(xiàng)目籌集辦法、支付標(biāo)準(zhǔn)，制定詳細(xì)的獎(jiǎng)懲細(xì)則；要嚴(yán)格執(zhí)行“實(shí)行財(cái)政專戶管理，收支兩條線”的原則，嚴(yán)禁違規(guī)開戶；實(shí)行社會保險(xiǎn)預(yù)算制度，將社?；鹗杖?、支出、行政經(jīng)費(fèi)列入預(yù)算，增加透明度；加強(qiáng)有關(guān)嚴(yán)格遵守社保法律制度的宣傳教育，引導(dǎo)經(jīng)辦人員遵守規(guī)章制度，形成遵守制度、執(zhí)行制度的良好氛圍。endprint

2.完善配套措施，提高統(tǒng)籌層次

要積極創(chuàng)造機(jī)會，完善相關(guān)配套措施，提高社保基金的統(tǒng)籌層次，削弱基層單位對于基金的支配權(quán)，加強(qiáng)中央一級對于基金的監(jiān)管力度。提高統(tǒng)籌層次，在發(fā)揮減少資金違規(guī)使用機(jī)會的同時(shí)，也可以促進(jìn)勞動(dòng)力在更大的范圍內(nèi)流動(dòng)，有利于統(tǒng)一完善的勞動(dòng)力市場的形成；有利于改變各地區(qū)之間社會保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)畸輕畸重的不平等局面，減少各地區(qū)之間的矛盾；有助于減輕國有企業(yè)的社會保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)國有企業(yè)的競爭能力。

3.放寬投資范圍，優(yōu)化投資組合

基金投資不能局限于存款和國債還要加快進(jìn)入金融市場，投資于企業(yè)債券、股票、期權(quán)、期貨，在基金保值增值的同時(shí)促進(jìn)資本市場的完善；還要根據(jù)我國國情投向基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)，促進(jìn)我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和有關(guān)民生工程的建設(shè)；借助發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，將基金投資于海外市場，利用國外市場分散風(fēng)險(xiǎn)，避免一國經(jīng)濟(jì)波動(dòng)對基金造成影響。與此同時(shí)，要優(yōu)化投資組合，針對社會保險(xiǎn)基金的性質(zhì)，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，改進(jìn)投資工具。國家財(cái)政部門可以針對社?；鹜瞥鲩L期指數(shù)化特種債券。要利用缺口管理和免疫策略等風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避手段，增強(qiáng)社?；饘τ陲L(fēng)險(xiǎn)的抵御能力，分散基金投資風(fēng)險(xiǎn)。

4.加強(qiáng)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高經(jīng)辦人員素質(zhì)

要適應(yīng)全球化、信息化的浪潮，加強(qiáng)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完善相關(guān)配套設(shè)施，加緊全國統(tǒng)一的社保信息平臺建設(shè)，從技術(shù)上減少資金違規(guī)使用的機(jī)會。此外，要舉辦有關(guān)的教育培訓(xùn)，提高經(jīng)辦人員的專業(yè)素質(zhì)；加強(qiáng)宣傳教育，提高經(jīng)辦人員的職業(yè)操守；加強(qiáng)制度學(xué)習(xí)，使經(jīng)辦人員熟悉具體的業(yè)務(wù)操作規(guī)程，嚴(yán)格按照制度辦事，也要使經(jīng)辦人員憚?dòng)谥贫鹊膽土P，使違規(guī)操作得到根治。

5.加快推進(jìn)立體化、多層次的監(jiān)管體系的建設(shè)

加強(qiáng)社會保險(xiǎn)行政監(jiān)管，各級財(cái)務(wù)部門要做好自己的社會保險(xiǎn)財(cái)務(wù)管理工作；審計(jì)部門要負(fù)責(zé)全國社?；鸬膶徲?jì)監(jiān)管，稽查各單位財(cái)政收支、經(jīng)濟(jì)效益狀況，提交審計(jì)報(bào)告；證監(jiān)會、保監(jiān)會、銀監(jiān)會要發(fā)揮各自的作用，依法對社?；鸬倪\(yùn)營機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督。加強(qiáng)社會保險(xiǎn)法律監(jiān)督，不僅要用相關(guān)法律、制度管權(quán)、管人、管事，約束相關(guān)責(zé)任主體行為，司法機(jī)關(guān)要加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)，嚴(yán)厲懲處違法行為。加強(qiáng)社保機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制，增強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)控制、業(yè)務(wù)運(yùn)行控制、基金財(cái)務(wù)控制和信息系統(tǒng)控制，防范運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)，提高管理水平和質(zhì)量。加強(qiáng)社會保險(xiǎn)的社會監(jiān)督，發(fā)揮人民群眾主體精神，通過申訴制度、信訪制度建設(shè)、輿論曝光等渠道發(fā)揮對社?；鸨O(jiān)督的補(bǔ)充作用。

參考文獻(xiàn)：

[1] 鄭秉文.社?；疬`規(guī)的制度分析與改革思路[J].中國人口科學(xué)，2007，（8）.

[責(zé)任編輯 李 可]endprint