左臣明

摘要：本文在深入總結(jié)各地農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，提出要按照“總體設(shè)計(jì)、先易后難，試點(diǎn)先行、逐步推開(kāi)”的原則，在做好農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)、完善相關(guān)配套政策的基礎(chǔ)上，分步推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、集體建設(shè)用地直接入市、農(nóng)村宅基地制度、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)等四項(xiàng)改革試點(diǎn)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村改革；產(chǎn)權(quán)制度；歷史沿革；政策建議

黨的十八屆三中全會(huì)提出，要讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用[1]，這為深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革指明了方向。清晰的產(chǎn)權(quán)是市場(chǎng)發(fā)揮作用的前提。產(chǎn)權(quán)的清晰界定、自由轉(zhuǎn)讓以及制度的完善，可以降低交易成本，提高經(jīng)濟(jì)效率。如何完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，讓不同所有制產(chǎn)權(quán)得到同等保護(hù)，讓農(nóng)民獲得更多的財(cái)產(chǎn)性收入，關(guān)系到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的最終實(shí)現(xiàn)。本文擬在深入研究農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革歷史沿革、各地經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，提出深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)和建議，以期為下一步深化改革提供參考。

一、概念界定及歷史沿革

現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)是由占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)等組成的一束權(quán)利，產(chǎn)權(quán)制度是圍繞產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)關(guān)系建立的一系列制度性規(guī)則[2]。產(chǎn)權(quán)制度改革，就是要通過(guò)安排和調(diào)整產(chǎn)權(quán)關(guān)系和產(chǎn)權(quán)制度，降低交易費(fèi)用，在交易中實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

我國(guó)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)，主要體現(xiàn)為以農(nóng)村土地為核心的權(quán)利束，包括耕地、林地、草地等農(nóng)用地，集體經(jīng)營(yíng)性用地、集體公益性用地、農(nóng)民宅基地等建設(shè)用地，以及農(nóng)民房屋、農(nóng)田水利設(shè)施等。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，就是要按照明晰所有權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、保障收益權(quán)的思路，以“還權(quán)賦能”為核心，構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。其核心，是要讓市場(chǎng)在農(nóng)村資源配置中起決定性作用，嚴(yán)格界定所有者、承包經(jīng)營(yíng)者和具體使用者之間的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，形成各利益主體對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的利益、責(zé)任的約束關(guān)系，讓農(nóng)村集體資產(chǎn)資源資本化，實(shí)現(xiàn)集體土地與國(guó)有土地的同權(quán)同價(jià)，讓農(nóng)民獲得更多的財(cái)產(chǎn)性收入。

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了四個(gè)不同時(shí)期，呈現(xiàn)出從私有到公有、從產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一到產(chǎn)權(quán)分離的演變態(tài)勢(shì)（具體見(jiàn)表1）[3]。

1.第一階段（1949—1952），土地改革時(shí)期。這一時(shí)期的政策主張是廢除地主階級(jí)的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制。實(shí)行土地私有制度，農(nóng)民可以將所分到的土地進(jìn)行買賣、典當(dāng)、轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與、出租等，實(shí)現(xiàn)了幾代人“耕者有其田”的夙愿。

2.第二階段（1953—1958），互助合作運(yùn)動(dòng)時(shí)期。又分為初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社和高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社兩個(gè)階段。初級(jí)合作社階段，農(nóng)民仍然擁有土地的所有權(quán)，但必須交給初級(jí)合作社統(tǒng)一使用，允許社員擁有少量的自留地。高級(jí)合作社階段，農(nóng)村土地從個(gè)體農(nóng)民所有轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)合作社集體所有，標(biāo)志著農(nóng)民土地私有制改造的完成和農(nóng)村集體土地所有制的確立。這個(gè)時(shí)期，由于過(guò)度強(qiáng)調(diào)農(nóng)民互助合作、走社會(huì)主義道路的積極性，忽視了農(nóng)民的個(gè)體積極性，農(nóng)業(yè)合作社的發(fā)展脫離了當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力發(fā)展水平。

3.第三階段（1958—1978），人民公社時(shí)期。從1958年開(kāi)始，中國(guó)農(nóng)村開(kāi)始實(shí)行“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的體制，確定了農(nóng)村土地以生產(chǎn)隊(duì)為基本所有單位的制度，并且恢復(fù)了社員的自留地。1962年，社員宅基地也正式納入了集體所有的框架，歸生產(chǎn)隊(duì)集體所有，不準(zhǔn)出租和買賣。這個(gè)時(shí)期，由于生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力發(fā)展水平不相適應(yīng)，未能理順國(guó)家、集體和個(gè)人的利益關(guān)系，極大地挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。

4.第四階段（1979年以后），家庭承包責(zé)任制時(shí)期。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立，農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)與使用權(quán)的“兩權(quán)分離”。為了放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，一方面不斷延長(zhǎng)土地承包經(jīng)營(yíng)期限，1984年延長(zhǎng)到15年，1993年再延長(zhǎng)至30年，2008年十七屆三中全會(huì)提出長(zhǎng)久不變。另一方面不斷完善土地流轉(zhuǎn)制度，1988年修正的《憲法》，提出土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓；2001年中共中央《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》，對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的原則、主體及形式做了具體規(guī)定；2007年《物權(quán)法》規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等模式流轉(zhuǎn)；2013年十八屆三中全會(huì)提出，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保功能。同時(shí)，不斷推進(jìn)土地征用制度及農(nóng)村建設(shè)用地制度改革，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。

二、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的各地實(shí)踐

近年來(lái)，為解決城市化、工業(yè)化發(fā)展過(guò)程中的土地資源稀缺，有效節(jié)約農(nóng)村建設(shè)用地、促進(jìn)土地節(jié)約化集約化經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)集體土地與國(guó)有土地“同權(quán)同價(jià)”，各地在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革方面進(jìn)行了有益探索，取得了一定成效。歸納起來(lái)，主要有四種模式。

（一）“雙放棄”+“兩股一改”的成都溫江經(jīng)驗(yàn)。

2006年以來(lái)，成都市溫江區(qū)在保障農(nóng)民權(quán)益的前提下，以“雙放棄”和“兩股一改”為切入點(diǎn)，對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)行了探索。

1.“雙放棄”。即對(duì)自愿申請(qǐng)放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)的農(nóng)民，經(jīng)審批符合條件的，享受購(gòu)房、社保等優(yōu)惠政策，同意集中居住的轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。實(shí)施步驟為：第一步，由區(qū)政府按照“三靠近”原則（靠近中心城區(qū)、場(chǎng)鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)）確定集中居住點(diǎn)，由區(qū)國(guó)有城投公司通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作方式籌集資金進(jìn)行集中居住區(qū)住房建設(shè)；第二步，審核確定符合跨區(qū)域集中居住條件的農(nóng)民；第三步，實(shí)施土地補(bǔ)償、辦理農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)等優(yōu)惠政策，進(jìn)行跨區(qū)域集中居?。坏谒牟?，對(duì)放棄的土地實(shí)施分類處置和經(jīng)營(yíng)：對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)、符合預(yù)征收儲(chǔ)條件的由區(qū)土地儲(chǔ)備中心收儲(chǔ)，其余的由當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)公司統(tǒng)一管理，村（社區(qū)）集體經(jīng)營(yíng)。通過(guò)“雙放棄”，能讓農(nóng)民獲得包括經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、居住用房、商業(yè)用房、社會(huì)保險(xiǎn)、轉(zhuǎn)移就業(yè)等，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性。

2.“兩股一改”。即集體資產(chǎn)股份化、集體土地股權(quán)化和改造農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。主要內(nèi)容為：第一，集體資產(chǎn)股份化，以農(nóng)業(yè)合作社或組為單位，以原集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格和成員的“農(nóng)齡”為計(jì)算依據(jù)，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)性凈資產(chǎn)進(jìn)行折股量化；第二，集體土地股權(quán)化，以農(nóng)業(yè)合作社或組為單位，以原集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格為計(jì)算依據(jù)，對(duì)集體土地進(jìn)行折股量化；第三，改造農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，在股份股權(quán)量化到人的基礎(chǔ)上，按照股份合作制的原則，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改造成為社區(qū)型股份經(jīng)濟(jì)合作社，建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、利益共享、監(jiān)管有力”的股份經(jīng)濟(jì)合作社產(chǎn)權(quán)制度。合作社成員取得的資產(chǎn)股和土地股，有集體資產(chǎn)、集體土地“按份共有”的產(chǎn)權(quán)，并按股分配收益，讓農(nóng)村資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和集體土地產(chǎn)權(quán)明晰化，有效保障了農(nóng)民權(quán)益。

“兩股一改”和“雙放棄”通過(guò)“幫農(nóng)民算賬，算農(nóng)民的賬”，拉開(kāi)了溫江農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的序幕，為促進(jìn)土地資本化、居住城鎮(zhèn)化、農(nóng)民收入多元化，盤活農(nóng)村要素市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化作了有益嘗試。這種模式，在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、農(nóng)民非農(nóng)化率較高的地區(qū)比較行得通，對(duì)于地處偏遠(yuǎn)的廣大農(nóng)區(qū)是否具有借鑒意義值得商榷。

（二）“土地入股”的佛山南海經(jīng)驗(yàn)。

自20世紀(jì)90年代初建立全國(guó)第一個(gè)農(nóng)地股份合作社以來(lái)，佛山市南海區(qū)積極探索集體建設(shè)用地直接入市的方式，創(chuàng)造了著名的“南海模式”。南海模式經(jīng)歷了兩個(gè)階段。

1.農(nóng)地股份合作制改革階段。即以行政村或村民小組為單位，將集體財(cái)產(chǎn)及集體土地折成股份集中起來(lái)組建股份合作組織，然后由股份合作組織直接出租土地或修建廠房再出租，村里的農(nóng)民出資入股，憑股權(quán)分享土地非農(nóng)化的增值收益。自1992年9月南海區(qū)桂城街道夏北村開(kāi)始試點(diǎn)，1993年南海全面啟動(dòng)了農(nóng)地股份合作制改革，成立股份合作組織，運(yùn)作村級(jí)集體資產(chǎn)，保障農(nóng)民土地增值收益。

2.土地股份固化分紅制度改革階段。即以土地使用權(quán)作為股份投資入股，以一個(gè)確定的期限作為截止時(shí)間，固定股份合作社的股東人數(shù)和股份數(shù)，并將股權(quán)一次性配置給股東后，以“生不增、死不減”的方式長(zhǎng)期固定股權(quán)（通過(guò)章程和程序，股權(quán)可以合法繼承），股份合作社的利益（如土地租金）以股東和股權(quán)數(shù)為依據(jù)進(jìn)行分配，不再與戶口掛鉤，而將股權(quán)作為農(nóng)民經(jīng)濟(jì)分配的新“戶口”。2003年起，在平東村、平南村、夏南二村等地試點(diǎn)基礎(chǔ)上，南海對(duì)土地財(cái)政權(quán)益分配模式再次進(jìn)行調(diào)整，通過(guò)村民股東代表決定改革方案、以戶為單位核發(fā)股份分紅、“一戶一票”表決制等措施，全面開(kāi)展農(nóng)地股份固化分紅的新機(jī)制。

南海模式以土地入股建立經(jīng)濟(jì)實(shí)體，并按照股權(quán)確定農(nóng)民個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益的模式，讓村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入非農(nóng)用途所創(chuàng)造的收益保留在村莊內(nèi)部，最大限度地保護(hù)了集體和農(nóng)民的利益，減少了社會(huì)矛盾，促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。不足之處，一方面，在現(xiàn)行體制下，地方政府少了一塊征地收入；另一方面，隨著城郊集體建設(shè)用地的直接入市，農(nóng)民固定分紅不菲，容易導(dǎo)致“逆城市化”現(xiàn)象發(fā)生。

（三）“兩分兩換”的嘉興經(jīng)驗(yàn)。

隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展，城市土地資源日益稀缺，而另一方面，農(nóng)村土地大量閑置。為解決這一矛盾，浙江省嘉興市自2008年獲批省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點(diǎn)以來(lái)，以土地使用制度改革為核心，開(kāi)展“兩分兩換”改革試點(diǎn)，促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)連片流轉(zhuǎn)和農(nóng)戶向城鎮(zhèn)集聚，努力實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約集約有增量、農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)有保障的目標(biāo)，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革做出了有益嘗試。

“兩分兩換”改革試點(diǎn)，即在農(nóng)民依法、自愿基礎(chǔ)上，將農(nóng)戶宅基地和承包地分開(kāi)、搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開(kāi)，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障[4]。該模式中以宅基地置換為核心，推動(dòng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的置換，同時(shí)這兩種置換之間相互獨(dú)立。宅基地置換是指在自愿、有償?shù)那疤嵯?，鼓?lì)農(nóng)民放棄宅基地，到城鎮(zhèn)購(gòu)置商品房或置換拆遷安置房，或者引導(dǎo)農(nóng)民到規(guī)劃的中心村集中居住。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換分為兩種形式：對(duì)于轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租承包地的農(nóng)戶，以年租金形式將承包地等反租給村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)，達(dá)到一定年齡的農(nóng)民可以獲得生活補(bǔ)助；對(duì)于愿意永久放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶，政府參照被征地農(nóng)民標(biāo)準(zhǔn)和辦法辦理社會(huì)保障，提供就業(yè)扶持。此外，對(duì)已進(jìn)城工作并參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、仍有承包地的農(nóng)戶，按照置換社會(huì)保障的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，采取給予一次性貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞桨仓谩?/p>

為鼓勵(lì)耕地大規(guī)模、長(zhǎng)期限流轉(zhuǎn)，對(duì)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模較大和期限較長(zhǎng)的經(jīng)營(yíng)主體、新建土地合作社和土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織等，嘉興市出臺(tái)了資金政策等優(yōu)惠措施。同時(shí)，配套推進(jìn)勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、戶籍制度、新居民管理、涉農(nóng)體制、村鎮(zhèn)建設(shè)、金融體系、公共服務(wù)、規(guī)劃管理等改革，努力實(shí)現(xiàn)“十改聯(lián)動(dòng)”，改革試點(diǎn)成效顯著：率先取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口分類管理模式，全市城鄉(xiāng)居民戶口統(tǒng)一登記為“居民戶口”；土地節(jié)約集約效果明顯，土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)收益增加，工業(yè)化和城市化發(fā)展空間增大；農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入切實(shí)增加，公共服務(wù)均等化顯現(xiàn)。不足之處，農(nóng)民被迫放棄承包地和宅基地，才能換來(lái)新建住房、城鎮(zhèn)化社保的做法缺乏法律依據(jù)，并且剝奪了農(nóng)民從土地上長(zhǎng)期受益的權(quán)利。

（四）“綜合配套”的開(kāi)遠(yuǎn)經(jīng)驗(yàn)。

2009年以來(lái)，云南省開(kāi)遠(yuǎn)市自我加壓，通過(guò)深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革等“六類改革”[5]，讓土地、資本、人才等要素在農(nóng)村成為真正要素，激活了農(nóng)村發(fā)展活力，促進(jìn)了城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，找到了一條西部欠發(fā)達(dá)縣市促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的路子。主要做法如下：

1.實(shí)施農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)登記制度，將農(nóng)村承包土地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)、林地林木經(jīng)營(yíng)（所有）權(quán)、水利設(shè)施所有權(quán)等進(jìn)行確權(quán)登記頒證；搭建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)，成立市、鄉(xiāng)、村三級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心（站、點(diǎn)）以及評(píng)估、仲裁機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)承包地和林地流轉(zhuǎn)，允許宅基地、民房有條件流轉(zhuǎn)。在農(nóng)村宅基地集體所有、村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份明晰、“一戶一宅”的前提下，允許村外人轉(zhuǎn)戶到村內(nèi)，購(gòu)買村內(nèi)房屋和宅基地，使宅基地成為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。截至2013年10月底，承包地流轉(zhuǎn)面積8.2萬(wàn)畝，占承包地總面積的33%；共有16戶進(jìn)行了宅基地流轉(zhuǎn)。同時(shí)，通過(guò)“七送”（送人才、土地、項(xiàng)目、資金、房子、服務(wù)、榮譽(yù)）政策，促進(jìn)了農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展，目前登記在冊(cè)的合作社有217家，帶動(dòng)農(nóng)民54028人，50%以上的農(nóng)戶從中受益。

2.推進(jìn)戶籍制度改革。如何讓農(nóng)民帶資進(jìn)城是城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵，也是推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的核心。開(kāi)遠(yuǎn)市按照“一好、兩自由”原則，鼓勵(lì)進(jìn)城、自由下鄉(xiāng)，從根本上消除了城鄉(xiāng)居民“身份歧視”。即農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶入城，原有好的權(quán)利待遇（農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、計(jì)劃生育政策等）一概不變，同時(shí)享受城鎮(zhèn)居民待遇（教育、最低生活保障、社會(huì)保險(xiǎn)、住房保障等）；城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)戶下鄉(xiāng)，不鼓勵(lì)不限制，下鄉(xiāng)后可以享受本社區(qū)的公共服務(wù)，可以流轉(zhuǎn)宅基地和耕地，但不享受集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)權(quán)利。截至2013年11月底，全市已辦理農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民手續(xù)5.4萬(wàn)人，城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)入農(nóng)村189人。

3.推進(jìn)農(nóng)村金融改革。產(chǎn)權(quán)制度改革為金融改革奠定了重要基礎(chǔ)，而金融改革為產(chǎn)權(quán)制度改革注入了活力和生機(jī)。開(kāi)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵（質(zhì)）押貸款，允許農(nóng)村房屋、集體建設(shè)用地使用權(quán)、小型農(nóng)田水利、林權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵（質(zhì)）押，讓農(nóng)民擁有的資產(chǎn)價(jià)值得到充分體現(xiàn)，撬動(dòng)了金融資本向農(nóng)村的流動(dòng)；創(chuàng)新農(nóng)村“五位一體”融資模式，即農(nóng)民以土地入股合作社作為抵押申請(qǐng)貸款，銀行提供貸款，擔(dān)保公司擔(dān)保，政府貼息，有效解決農(nóng)民融資難問(wèn)題；建立農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，安排涉農(nóng)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金500萬(wàn)元，用于化解因農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵（質(zhì)）押出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。2011年至2013年11月底，開(kāi)遠(yuǎn)市共辦理農(nóng)村“三權(quán)”抵（質(zhì)）押貸款1016筆，累計(jì)貸款額5.11億元。

4.推進(jìn)社會(huì)保障制度改革。完備的社會(huì)保障體系是替代土地保障功能的有效措施，也是深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的前提。建立城鄉(xiāng)同比例報(bào)銷住院費(fèi)用、全民定期免費(fèi)健康體檢等制度，基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民醫(yī)保全覆蓋并享受平等待遇；完善和提高國(guó)家新農(nóng)保試點(diǎn)和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障工作，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老全覆蓋。同時(shí)，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化改革，建立從幼兒到博士一條龍的城鄉(xiāng)教育獎(jiǎng)補(bǔ)體系；率先推進(jìn)城鄉(xiāng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)新型委托管理模式，讓農(nóng)村居民以當(dāng)?shù)匦l(wèi)生院收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)就近享受城市的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療服務(wù)；按照農(nóng)村基層自治、公共服務(wù)與集體經(jīng)濟(jì)管理職能相分離的原則，推行農(nóng)村社區(qū)化管理改革，建立政府治理與社區(qū)自治相配合的新型農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制。

正是通過(guò)上述“六類改革”綜合配套、多措并舉，促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整和變革，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，讓各種發(fā)展要素向農(nóng)村匯聚，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源自由流動(dòng)。不足之處，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)等工作因經(jīng)費(fèi)等原因，還僅限于近郊少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，規(guī)范統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)還沒(méi)有形成。

（五）比較與啟示。

上述各地在解決土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等方面做了大膽嘗試，應(yīng)該說(shuō)各有特色。南海模式下實(shí)現(xiàn)了集體建設(shè)用地的直接入市，有效保障了農(nóng)民能從土地增值收益中獲利；溫江模式通過(guò)制度創(chuàng)新，直接以集體組織成員身份和年齡為分配準(zhǔn)則，將土地等集體資產(chǎn)折股量化到個(gè)人，給予農(nóng)民明晰的股權(quán)股份和收益權(quán)，有助于激勵(lì)有意愿和條件的農(nóng)民向城鎮(zhèn)遷移；嘉興模式通過(guò)宅基地置換，讓凝固在農(nóng)村宅基地中的巨大房產(chǎn)價(jià)值變?yōu)榭蓞⑴c市場(chǎng)交易的具有流動(dòng)性與保值性的優(yōu)良資產(chǎn)；開(kāi)遠(yuǎn)模式讓進(jìn)城落戶農(nóng)民在享受集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)利的同時(shí)，能夠自由進(jìn)城，并享受與城鎮(zhèn)居民相同的待遇，變戶籍“二元”為“一元”。

從政策的適用條件上看，前三種模式需具備以下兩個(gè)前提：一是地方政府具有較為雄厚的財(cái)力。農(nóng)戶原有住房的拆遷補(bǔ)償、集中安置房建造、將農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障等都需要大量資金投入；二是農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式已逐步向城鎮(zhèn)化過(guò)渡。三種模式所實(shí)施的地區(qū)，農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)就業(yè)和非農(nóng)收入比例較高，對(duì)土地的依賴性下降，生活消費(fèi)方式也趨于與市民一致，城鎮(zhèn)化的愿望也比較迫切。而開(kāi)遠(yuǎn)模式下，以健全農(nóng)村要素市場(chǎng)體系為核心，通過(guò)體制機(jī)制的創(chuàng)新，城鄉(xiāng)“平分秋色”的公共財(cái)政投入，增強(qiáng)了農(nóng)村發(fā)展活力，促進(jìn)了資源的自由流動(dòng)，具有一定的普適性。

三、深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的重大意義

（一）深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，是促進(jìn)農(nóng)村上層建筑變革，深化農(nóng)村改革的重大舉措。

從南海、成都、嘉興、開(kāi)遠(yuǎn)等地的改革實(shí)踐來(lái)看，哪里進(jìn)行了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，哪里就有農(nóng)村生產(chǎn)力的大解放，哪里就有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的大發(fā)展。這充分表明，傳統(tǒng)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度安排，已經(jīng)成為阻礙農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展、阻礙農(nóng)民增收致富的重要因素。深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是一個(gè)政治問(wèn)題。要通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新，調(diào)整不適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展要求的生產(chǎn)關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)村上層建筑的深刻變革，改革完善國(guó)家、集體、個(gè)人的利益分配機(jī)制，完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，為深化農(nóng)村綜合改革提供重要抓手。

（二）深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，是放活農(nóng)村市場(chǎng)，解放農(nóng)村生產(chǎn)力，完善農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀需要。

長(zhǎng)期以來(lái)，以土地為核心的農(nóng)村要素市場(chǎng)體系不健全，導(dǎo)致資源要素向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村流動(dòng)的動(dòng)力不足，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展缺乏必要的要素支撐，成為制約“三農(nóng)”發(fā)展的瓶頸。深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，就是要在“放活”上做文章，通過(guò)“還權(quán)賦能”等改革，增強(qiáng)農(nóng)村排他性產(chǎn)權(quán)，進(jìn)一步激活農(nóng)村生產(chǎn)要素，并使之在市場(chǎng)機(jī)制的作用下實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)，完善農(nóng)村生產(chǎn)要素市場(chǎng)體系，釋放農(nóng)村市場(chǎng)發(fā)展?jié)摿突盍ΓM(jìn)一步解放農(nóng)村生產(chǎn)力，為形成城鄉(xiāng)一體的要素市場(chǎng)體系、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（三）深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，是真正保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，讓農(nóng)民共享改革發(fā)展成果的必由之路。

建國(guó)以來(lái)，國(guó)家通過(guò)工農(nóng)“剪刀差”、征地制度、戶籍制度等制度安排，積累了大量財(cái)富，促進(jìn)了城市化、工業(yè)化的快速發(fā)展，但另一方面也導(dǎo)致了城鄉(xiāng)差距的持續(xù)拉大。要改變這種格局，必須深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，推動(dòng)農(nóng)村資產(chǎn)向資本轉(zhuǎn)化，使農(nóng)民具備參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本能力。通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建立，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，拓寬農(nóng)民的增收渠道；通過(guò)集體建設(shè)用地和宅基地依法流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民擁有集體土地的主體地位和土地出讓的收益權(quán)利，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村房屋和城市房屋的同證、同權(quán)、同價(jià)，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。

（四）深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要保障。

當(dāng)前，我國(guó)最大的發(fā)展差距仍然是城鄉(xiāng)差距，最大的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題仍然是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。從整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展來(lái)看，城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)是相互促進(jìn)、相輔相成的，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌推進(jìn)。沒(méi)有農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展，城鎮(zhèn)的繁榮和發(fā)展就沒(méi)有基礎(chǔ)和保障。深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，就是要打破城鄉(xiāng)二元的土地等產(chǎn)權(quán)制度，通過(guò)建立市場(chǎng)化配置土地資源的新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)與國(guó)有產(chǎn)權(quán)的同權(quán)同價(jià)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地等要素市場(chǎng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

四、深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的總體思路和政策建議

深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，要按照“總體設(shè)計(jì)、先易后難，試點(diǎn)先行、逐步推開(kāi)”的原則，有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)。要認(rèn)真總結(jié)近年來(lái)各地在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革方面的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于一些看得準(zhǔn)、多方共贏、具有普適性的經(jīng)驗(yàn)做法要積極予以推廣，讓更多的農(nóng)民受益；對(duì)于一些暫時(shí)看不準(zhǔn)、但影響長(zhǎng)遠(yuǎn)的改革內(nèi)容，也要選擇部分地區(qū)局部試點(diǎn)，封閉運(yùn)行，風(fēng)險(xiǎn)可控。要按照十八屆三中全會(huì)精神要求，整體把握，統(tǒng)籌兼顧，以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為基礎(chǔ)和先導(dǎo)，配套推進(jìn)農(nóng)村金融、戶籍制度、財(cái)稅體制、社會(huì)保障、鄉(xiāng)村治理機(jī)制等相關(guān)領(lǐng)域改革，敢于碰釘子、啃硬骨頭，促進(jìn)農(nóng)村上層建筑的深刻變革，進(jìn)一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力。具體來(lái)說(shuō)，要做好以下幾項(xiàng)工作：

（一）開(kāi)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作。

這是深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)和重要環(huán)節(jié)，是保護(hù)集體和農(nóng)民權(quán)益的重要依據(jù)，也是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的重要基礎(chǔ)。因此，在這項(xiàng)工作上多花些錢也不為過(guò)。目前，集體林地確權(quán)登記頒證工作已基本結(jié)束，農(nóng)用地確權(quán)登記頒證工作正在試點(diǎn)。下一步，要按照黨的十八屆三中全會(huì)精神，將農(nóng)用地、農(nóng)村集體建設(shè)用地、農(nóng)村宅基地及房屋、農(nóng)田水利設(shè)施等農(nóng)村集體資產(chǎn)資源進(jìn)行全面確權(quán)，核發(fā)《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》、《集體建設(shè)用地使用權(quán)證》、《房屋所有權(quán)證》、《集體林地使用權(quán)證》等產(chǎn)權(quán)證書(shū)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)抵押登記、交易流轉(zhuǎn)制度，為下一步“資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本”奠定良好基礎(chǔ)。

（二）區(qū)分不同情況，分步推進(jìn)四項(xiàng)改革試點(diǎn)。

1.開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。這項(xiàng)工作各地都有了一定的基礎(chǔ)，可以考慮在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，適時(shí)出臺(tái)全國(guó)規(guī)范和促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的意見(jiàn)，指導(dǎo)推進(jìn)全國(guó)試點(diǎn)工作。要按照“建體系、搭平臺(tái)、促流轉(zhuǎn)、限用途、擴(kuò)權(quán)能”的思路，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作。一是建體系。建立縣、鄉(xiāng)、村聯(lián)動(dòng)的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，建立土地流轉(zhuǎn)評(píng)估、仲裁服務(wù)機(jī)構(gòu)，為土地流轉(zhuǎn)服好務(wù)。二是搭平臺(tái)。搭建縣級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，逐步將承包地、宅基地、林地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等納入，多家合署辦公，一個(gè)窗口對(duì)外。三是促流轉(zhuǎn)。要出臺(tái)鼓勵(lì)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的政策措施，中央財(cái)政可以考慮對(duì)達(dá)到一定流轉(zhuǎn)規(guī)模、用于糧食生產(chǎn)的大戶（合作社等）給予一次性補(bǔ)助，促進(jìn)土地的節(jié)約集約利用。四是限用途。既要確保農(nóng)地農(nóng)用，也要確保流轉(zhuǎn)的土地更多地用于糧食生產(chǎn)，確保國(guó)家糧食安全。五是擴(kuò)權(quán)能。按照黨的十八屆三中全會(huì)精神“賦予農(nóng)民對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保功能”要求，研究制定具體實(shí)施辦法，突破農(nóng)民融資瓶頸，惠及更多農(nóng)民。

2.開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)。認(rèn)真總結(jié)南海等地農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市的經(jīng)驗(yàn)做法，在東、中、西部選擇有代表性的少數(shù)省份，按照“公平產(chǎn)權(quán)、嚴(yán)格規(guī)劃、培育中介、利益共享、配套推進(jìn)”的思路，開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)。一是公平產(chǎn)權(quán)。按照“權(quán)利平等”的原則，改變以往對(duì)集體土地歧視的做法，公平對(duì)待國(guó)有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)，實(shí)現(xiàn)集體土地與國(guó)有土地的同地同權(quán)同價(jià)[6]，進(jìn)而推動(dòng)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)體系的完善和土地資源配置效率的優(yōu)化。二是嚴(yán)格規(guī)劃。健全土地利用總體規(guī)劃體系，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局、土地專業(yè)化規(guī)?；?jīng)營(yíng)緊密結(jié)合，編制農(nóng)村土地利用規(guī)劃。在符合土地利用規(guī)劃的前提下，允許農(nóng)村建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地一樣進(jìn)入市場(chǎng)交易。三是培育中介。大力培育和發(fā)展中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，為交易雙方提供市場(chǎng)信息咨詢、地價(jià)評(píng)估、土地登記代理、糾紛仲裁等服務(wù)。四是利益共享。集體建設(shè)用地直接入市，更多的會(huì)惠及城郊的集體和農(nóng)民。通過(guò)試點(diǎn)，既要探索實(shí)現(xiàn)國(guó)家、集體、個(gè)人對(duì)土地增值收益合理的利益分配機(jī)制，同時(shí)要考慮如何平衡城市周邊農(nóng)村與偏遠(yuǎn)的廣大農(nóng)區(qū)之間的利益分配問(wèn)題。五是配套推進(jìn)?，F(xiàn)行的地方政府依賴賣地收入的做法已經(jīng)不可持續(xù)。要完善地方稅體系，整合現(xiàn)有與土地相關(guān)的稅費(fèi)項(xiàng)目，統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地稅制，將其作為地方稅種，增加地方財(cái)政收入，更好地保障地方基礎(chǔ)設(shè)施和民生改善。

3.開(kāi)展農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)。推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革的最終目標(biāo)是要讓農(nóng)房可以自由買賣，農(nóng)房與城市房屋一樣可以入市交易，農(nóng)民和市民一樣擁有房屋土地的完全使用權(quán)。要選擇部分縣市，按照“科學(xué)規(guī)劃、擴(kuò)展權(quán)能、穩(wěn)妥推進(jìn)、有償退出”的思路，開(kāi)展農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)。一是科學(xué)規(guī)劃。要根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)要求，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，科學(xué)合理確定村鎮(zhèn)規(guī)劃，明確村莊布局，嚴(yán)控集體建設(shè)用地范圍。二是擴(kuò)展權(quán)能。要在確保農(nóng)民住有所居的前提下，擴(kuò)展宅基地使用權(quán)權(quán)能，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，使宅基地使用權(quán)具備充分的物權(quán)權(quán)能。三是穩(wěn)妥推進(jìn)。起步階段，在宅基地確權(quán)的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格“一戶一宅”和宅基地面積上限控制政策，允許宅基地在村集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)合理流轉(zhuǎn)。在此基礎(chǔ)上，逐步探索在不改變宅基地集體所有性質(zhì)的前提下，允許符合條件的宅基地及農(nóng)房突破村集體經(jīng)濟(jì)組織的邊界，在一個(gè)縣市農(nóng)業(yè)人口范圍內(nèi)進(jìn)行置換、轉(zhuǎn)讓、繼承、入股。四是有償退出。建立農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制，讓農(nóng)民的宅基地和農(nóng)房變?yōu)榭山灰椎呢?cái)產(chǎn)，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，讓部分農(nóng)民能夠帶著“變現(xiàn)的宅基地”進(jìn)城。

4.開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，是指集體經(jīng)濟(jì)組織在堅(jiān)持農(nóng)民集體所有的前提下，按照股份合作制的原則，將集體資產(chǎn)折股量化到人，由農(nóng)民共同共有的產(chǎn)權(quán)制度轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民按份共有的產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)民變股民，按份享受集體資產(chǎn)收益的分配制度。推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，是探索村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式、保障農(nóng)民權(quán)益、加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的重要內(nèi)容。要以理順集體經(jīng)濟(jì)收益分配關(guān)系為基礎(chǔ)，以明晰集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)為核心，以創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的治理結(jié)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)機(jī)制為重點(diǎn)，以建立農(nóng)村集體資產(chǎn)、資金和資源運(yùn)營(yíng)管理新機(jī)制為要求，深入推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、利益共享、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)規(guī)范、監(jiān)管有力”的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度[7]，開(kāi)辟集體經(jīng)濟(jì)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的有效實(shí)現(xiàn)形式，確保集體資產(chǎn)的保值、增值，更好地維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。

這四項(xiàng)改革，可以單兵推進(jìn)，根據(jù)難易程度選擇不同范圍進(jìn)行試點(diǎn)。也可以選擇1—2個(gè)省份開(kāi)展綜合性試點(diǎn)，按照城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的理念，在一定范圍內(nèi)，突破現(xiàn)有政策制度框架，大膽突破創(chuàng)新，為全國(guó)深化改革探索路子。

（三）加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，完善相關(guān)配套政策措施。

1.修改完善相關(guān)法律法規(guī)。要在深入研究和認(rèn)真總結(jié)各地改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，抓緊修改《物權(quán)法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《擔(dān)保法》等法律法規(guī)，在確保農(nóng)村土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有的前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包經(jīng)營(yíng)的土地更多的權(quán)能，如抵押、入股、繼承等，讓農(nóng)村產(chǎn)權(quán)更加明晰，權(quán)能更加完備，讓農(nóng)民作為非所有權(quán)人享有的土地各項(xiàng)權(quán)利得到充分發(fā)揮。

2.深化征地制度改革。這與建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)密切相關(guān)。要盡快出臺(tái)《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償安置條例》，切實(shí)解決征地中的突出問(wèn)題。縮小征地范圍，將征地嚴(yán)格界定在公共利益范圍內(nèi)，逐步減少?gòu)?qiáng)制征地?cái)?shù)量；要規(guī)范征地程序，強(qiáng)化被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、收益權(quán)、申訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)，規(guī)范和約束政府的征地行為；要切實(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民權(quán)益，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，探索被征地農(nóng)民分享土地增值收益的措施。

3.深化農(nóng)村金融改革。一是要研究擴(kuò)大涉農(nóng)貸款抵押物范圍。要將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)、集體資產(chǎn)股權(quán)等納入抵押范圍，拓寬農(nóng)民融資渠道。二是要成立涉農(nóng)貸款擔(dān)保公司。對(duì)于合作社、農(nóng)戶獲得貸款進(jìn)行擔(dān)保。三是要大力發(fā)展農(nóng)村合作金融。一方面，要將合作金融當(dāng)作為合作組織、種養(yǎng)大戶提供金融服務(wù)的主力軍；另一方面，合作金融組織可以成為承接大型金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款的有效載體。

4.統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍、社會(huì)保障制度改革。城鄉(xiāng)二元戶籍制度的存在，使得在居民待遇方面，農(nóng)民不可能和城鎮(zhèn)居民相提并論，農(nóng)民往往把土地視為基本生活的最后保障，這也給土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)了一定的困難。要把戶籍制度改革和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度結(jié)合起來(lái)同時(shí)進(jìn)行，使農(nóng)民能夠不受戶籍制度的限制，在城市享受到和城鎮(zhèn)居民同等的社會(huì)保障。只有這樣，才可以解決進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的后顧之憂，促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的徹底轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。

深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，將農(nóng)村“沉睡的資本”變成有市場(chǎng)價(jià)值的“活”資本，必將翻開(kāi)農(nóng)村改革新的一頁(yè)。深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，涉及面廣，政策性強(qiáng)，單靠少數(shù)部門單打獨(dú)斗，難以取得實(shí)效，需要中央層面加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和密切配合，共同將這項(xiàng)載入歷史史冊(cè)的改革大業(yè)做實(shí)做好，為億萬(wàn)百姓謀福祉，譜寫(xiě)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新篇章。

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〔6〕農(nóng)業(yè)部.關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)[Z].農(nóng)經(jīng)發(fā)[2007]22號(hào)，2007.

〔7〕蔣省三，劉守英，李青.土地制度改革與國(guó)民經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng).管理世界，2007，（9）：1—9.

（作者單位：山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究院 ）

責(zé)任編輯：洪峰