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        關(guān)于深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的研究與思考

        2016-11-22 11:02:45左臣明

        左臣明

        摘要:本文在深入總結(jié)各地農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上,提出要按照“總體設(shè)計(jì)、先易后難,試點(diǎn)先行、逐步推開(kāi)”的原則,在做好農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)、完善相關(guān)配套政策的基礎(chǔ)上,分步推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、集體建設(shè)用地直接入市、農(nóng)村宅基地制度、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)等四項(xiàng)改革試點(diǎn),增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入,促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

        關(guān)鍵詞:農(nóng)村改革;產(chǎn)權(quán)制度;歷史沿革;政策建議

        黨的十八屆三中全會(huì)提出,要讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用[1],這為深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革指明了方向。清晰的產(chǎn)權(quán)是市場(chǎng)發(fā)揮作用的前提。產(chǎn)權(quán)的清晰界定、自由轉(zhuǎn)讓以及制度的完善,可以降低交易成本,提高經(jīng)濟(jì)效率。如何完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度,讓不同所有制產(chǎn)權(quán)得到同等保護(hù),讓農(nóng)民獲得更多的財(cái)產(chǎn)性收入,關(guān)系到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的最終實(shí)現(xiàn)。本文擬在深入研究農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革歷史沿革、各地經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上,提出深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)和建議,以期為下一步深化改革提供參考。

        一、概念界定及歷史沿革

        現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為,產(chǎn)權(quán)是由占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)等組成的一束權(quán)利,產(chǎn)權(quán)制度是圍繞產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)關(guān)系建立的一系列制度性規(guī)則[2]。產(chǎn)權(quán)制度改革,就是要通過(guò)安排和調(diào)整產(chǎn)權(quán)關(guān)系和產(chǎn)權(quán)制度,降低交易費(fèi)用,在交易中實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

        我國(guó)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán),主要體現(xiàn)為以農(nóng)村土地為核心的權(quán)利束,包括耕地、林地、草地等農(nóng)用地,集體經(jīng)營(yíng)性用地、集體公益性用地、農(nóng)民宅基地等建設(shè)用地,以及農(nóng)民房屋、農(nóng)田水利設(shè)施等。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革,就是要按照明晰所有權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、保障收益權(quán)的思路,以“還權(quán)賦能”為核心,構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。其核心,是要讓市場(chǎng)在農(nóng)村資源配置中起決定性作用,嚴(yán)格界定所有者、承包經(jīng)營(yíng)者和具體使用者之間的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù),形成各利益主體對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的利益、責(zé)任的約束關(guān)系,讓農(nóng)村集體資產(chǎn)資源資本化,實(shí)現(xiàn)集體土地與國(guó)有土地的同權(quán)同價(jià),讓農(nóng)民獲得更多的財(cái)產(chǎn)性收入。

        新中國(guó)成立以來(lái),我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了四個(gè)不同時(shí)期,呈現(xiàn)出從私有到公有、從產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一到產(chǎn)權(quán)分離的演變態(tài)勢(shì)(具體見(jiàn)表1)[3]。

        1.第一階段(1949—1952),土地改革時(shí)期。這一時(shí)期的政策主張是廢除地主階級(jí)的土地所有制,實(shí)行農(nóng)民的土地所有制。實(shí)行土地私有制度,農(nóng)民可以將所分到的土地進(jìn)行買賣、典當(dāng)、轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與、出租等,實(shí)現(xiàn)了幾代人“耕者有其田”的夙愿。

        2.第二階段(1953—1958),互助合作運(yùn)動(dòng)時(shí)期。又分為初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社和高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社兩個(gè)階段。初級(jí)合作社階段,農(nóng)民仍然擁有土地的所有權(quán),但必須交給初級(jí)合作社統(tǒng)一使用,允許社員擁有少量的自留地。高級(jí)合作社階段,農(nóng)村土地從個(gè)體農(nóng)民所有轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)合作社集體所有,標(biāo)志著農(nóng)民土地私有制改造的完成和農(nóng)村集體土地所有制的確立。這個(gè)時(shí)期,由于過(guò)度強(qiáng)調(diào)農(nóng)民互助合作、走社會(huì)主義道路的積極性,忽視了農(nóng)民的個(gè)體積極性,農(nóng)業(yè)合作社的發(fā)展脫離了當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力發(fā)展水平。

        3.第三階段(1958—1978),人民公社時(shí)期。從1958年開(kāi)始,中國(guó)農(nóng)村開(kāi)始實(shí)行“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的體制,確定了農(nóng)村土地以生產(chǎn)隊(duì)為基本所有單位的制度,并且恢復(fù)了社員的自留地。1962年,社員宅基地也正式納入了集體所有的框架,歸生產(chǎn)隊(duì)集體所有,不準(zhǔn)出租和買賣。這個(gè)時(shí)期,由于生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力發(fā)展水平不相適應(yīng),未能理順國(guó)家、集體和個(gè)人的利益關(guān)系,極大地挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。

        4.第四階段(1979年以后),家庭承包責(zé)任制時(shí)期。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立,農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)與使用權(quán)的“兩權(quán)分離”。為了放活經(jīng)營(yíng)權(quán),一方面不斷延長(zhǎng)土地承包經(jīng)營(yíng)期限,1984年延長(zhǎng)到15年,1993年再延長(zhǎng)至30年,2008年十七屆三中全會(huì)提出長(zhǎng)久不變。另一方面不斷完善土地流轉(zhuǎn)制度,1988年修正的《憲法》,提出土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓;2001年中共中央《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》,對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的原則、主體及形式做了具體規(guī)定;2007年《物權(quán)法》規(guī)定,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等模式流轉(zhuǎn);2013年十八屆三中全會(huì)提出,賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保功能。同時(shí),不斷推進(jìn)土地征用制度及農(nóng)村建設(shè)用地制度改革,逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。

        二、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的各地實(shí)踐

        近年來(lái),為解決城市化、工業(yè)化發(fā)展過(guò)程中的土地資源稀缺,有效節(jié)約農(nóng)村建設(shè)用地、促進(jìn)土地節(jié)約化集約化經(jīng)營(yíng),實(shí)現(xiàn)集體土地與國(guó)有土地“同權(quán)同價(jià)”,各地在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革方面進(jìn)行了有益探索,取得了一定成效。歸納起來(lái),主要有四種模式。

        (一)“雙放棄”+“兩股一改”的成都溫江經(jīng)驗(yàn)。

        2006年以來(lái),成都市溫江區(qū)在保障農(nóng)民權(quán)益的前提下,以“雙放棄”和“兩股一改”為切入點(diǎn),對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)行了探索。

        1.“雙放棄”。即對(duì)自愿申請(qǐng)放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)的農(nóng)民,經(jīng)審批符合條件的,享受購(gòu)房、社保等優(yōu)惠政策,同意集中居住的轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。實(shí)施步驟為:第一步,由區(qū)政府按照“三靠近”原則(靠近中心城區(qū)、場(chǎng)鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū))確定集中居住點(diǎn),由區(qū)國(guó)有城投公司通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作方式籌集資金進(jìn)行集中居住區(qū)住房建設(shè);第二步,審核確定符合跨區(qū)域集中居住條件的農(nóng)民;第三步,實(shí)施土地補(bǔ)償、辦理農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)等優(yōu)惠政策,進(jìn)行跨區(qū)域集中居?。坏谒牟?,對(duì)放棄的土地實(shí)施分類處置和經(jīng)營(yíng):對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)、符合預(yù)征收儲(chǔ)條件的由區(qū)土地儲(chǔ)備中心收儲(chǔ),其余的由當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)公司統(tǒng)一管理,村(社區(qū))集體經(jīng)營(yíng)。通過(guò)“雙放棄”,能讓農(nóng)民獲得包括經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、居住用房、商業(yè)用房、社會(huì)保險(xiǎn)、轉(zhuǎn)移就業(yè)等,極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性。

        2.“兩股一改”。即集體資產(chǎn)股份化、集體土地股權(quán)化和改造農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。主要內(nèi)容為:第一,集體資產(chǎn)股份化,以農(nóng)業(yè)合作社或組為單位,以原集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格和成員的“農(nóng)齡”為計(jì)算依據(jù),對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)性凈資產(chǎn)進(jìn)行折股量化;第二,集體土地股權(quán)化,以農(nóng)業(yè)合作社或組為單位,以原集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格為計(jì)算依據(jù),對(duì)集體土地進(jìn)行折股量化;第三,改造農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,在股份股權(quán)量化到人的基礎(chǔ)上,按照股份合作制的原則,將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改造成為社區(qū)型股份經(jīng)濟(jì)合作社,建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、利益共享、監(jiān)管有力”的股份經(jīng)濟(jì)合作社產(chǎn)權(quán)制度。合作社成員取得的資產(chǎn)股和土地股,有集體資產(chǎn)、集體土地“按份共有”的產(chǎn)權(quán),并按股分配收益,讓農(nóng)村資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和集體土地產(chǎn)權(quán)明晰化,有效保障了農(nóng)民權(quán)益。

        “兩股一改”和“雙放棄”通過(guò)“幫農(nóng)民算賬,算農(nóng)民的賬”,拉開(kāi)了溫江農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的序幕,為促進(jìn)土地資本化、居住城鎮(zhèn)化、農(nóng)民收入多元化,盤活農(nóng)村要素市場(chǎng),實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化作了有益嘗試。這種模式,在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、農(nóng)民非農(nóng)化率較高的地區(qū)比較行得通,對(duì)于地處偏遠(yuǎn)的廣大農(nóng)區(qū)是否具有借鑒意義值得商榷。

        (二)“土地入股”的佛山南海經(jīng)驗(yàn)。

        自20世紀(jì)90年代初建立全國(guó)第一個(gè)農(nóng)地股份合作社以來(lái),佛山市南海區(qū)積極探索集體建設(shè)用地直接入市的方式,創(chuàng)造了著名的“南海模式”。南海模式經(jīng)歷了兩個(gè)階段。

        1.農(nóng)地股份合作制改革階段。即以行政村或村民小組為單位,將集體財(cái)產(chǎn)及集體土地折成股份集中起來(lái)組建股份合作組織,然后由股份合作組織直接出租土地或修建廠房再出租,村里的農(nóng)民出資入股,憑股權(quán)分享土地非農(nóng)化的增值收益。自1992年9月南海區(qū)桂城街道夏北村開(kāi)始試點(diǎn),1993年南海全面啟動(dòng)了農(nóng)地股份合作制改革,成立股份合作組織,運(yùn)作村級(jí)集體資產(chǎn),保障農(nóng)民土地增值收益。

        2.土地股份固化分紅制度改革階段。即以土地使用權(quán)作為股份投資入股,以一個(gè)確定的期限作為截止時(shí)間,固定股份合作社的股東人數(shù)和股份數(shù),并將股權(quán)一次性配置給股東后,以“生不增、死不減”的方式長(zhǎng)期固定股權(quán)(通過(guò)章程和程序,股權(quán)可以合法繼承),股份合作社的利益(如土地租金)以股東和股權(quán)數(shù)為依據(jù)進(jìn)行分配,不再與戶口掛鉤,而將股權(quán)作為農(nóng)民經(jīng)濟(jì)分配的新“戶口”。2003年起,在平東村、平南村、夏南二村等地試點(diǎn)基礎(chǔ)上,南海對(duì)土地財(cái)政權(quán)益分配模式再次進(jìn)行調(diào)整,通過(guò)村民股東代表決定改革方案、以戶為單位核發(fā)股份分紅、“一戶一票”表決制等措施,全面開(kāi)展農(nóng)地股份固化分紅的新機(jī)制。

        南海模式以土地入股建立經(jīng)濟(jì)實(shí)體,并按照股權(quán)確定農(nóng)民個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益的模式,讓村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入非農(nóng)用途所創(chuàng)造的收益保留在村莊內(nèi)部,最大限度地保護(hù)了集體和農(nóng)民的利益,減少了社會(huì)矛盾,促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。不足之處,一方面,在現(xiàn)行體制下,地方政府少了一塊征地收入;另一方面,隨著城郊集體建設(shè)用地的直接入市,農(nóng)民固定分紅不菲,容易導(dǎo)致“逆城市化”現(xiàn)象發(fā)生。

        (三)“兩分兩換”的嘉興經(jīng)驗(yàn)。

        隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展,城市土地資源日益稀缺,而另一方面,農(nóng)村土地大量閑置。為解決這一矛盾,浙江省嘉興市自2008年獲批省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點(diǎn)以來(lái),以土地使用制度改革為核心,開(kāi)展“兩分兩換”改革試點(diǎn),促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)連片流轉(zhuǎn)和農(nóng)戶向城鎮(zhèn)集聚,努力實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約集約有增量、農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)有保障的目標(biāo),為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革做出了有益嘗試。

        “兩分兩換”改革試點(diǎn),即在農(nóng)民依法、自愿基礎(chǔ)上,將農(nóng)戶宅基地和承包地分開(kāi)、搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開(kāi),以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障[4]。該模式中以宅基地置換為核心,推動(dòng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的置換,同時(shí)這兩種置換之間相互獨(dú)立。宅基地置換是指在自愿、有償?shù)那疤嵯?,鼓?lì)農(nóng)民放棄宅基地,到城鎮(zhèn)購(gòu)置商品房或置換拆遷安置房,或者引導(dǎo)農(nóng)民到規(guī)劃的中心村集中居住。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換分為兩種形式:對(duì)于轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租承包地的農(nóng)戶,以年租金形式將承包地等反租給村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng),達(dá)到一定年齡的農(nóng)民可以獲得生活補(bǔ)助;對(duì)于愿意永久放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶,政府參照被征地農(nóng)民標(biāo)準(zhǔn)和辦法辦理社會(huì)保障,提供就業(yè)扶持。此外,對(duì)已進(jìn)城工作并參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、仍有承包地的農(nóng)戶,按照置換社會(huì)保障的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),采取給予一次性貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞桨仓谩?/p>

        為鼓勵(lì)耕地大規(guī)模、長(zhǎng)期限流轉(zhuǎn),對(duì)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模較大和期限較長(zhǎng)的經(jīng)營(yíng)主體、新建土地合作社和土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織等,嘉興市出臺(tái)了資金政策等優(yōu)惠措施。同時(shí),配套推進(jìn)勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、戶籍制度、新居民管理、涉農(nóng)體制、村鎮(zhèn)建設(shè)、金融體系、公共服務(wù)、規(guī)劃管理等改革,努力實(shí)現(xiàn)“十改聯(lián)動(dòng)”,改革試點(diǎn)成效顯著:率先取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口分類管理模式,全市城鄉(xiāng)居民戶口統(tǒng)一登記為“居民戶口”;土地節(jié)約集約效果明顯,土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)收益增加,工業(yè)化和城市化發(fā)展空間增大;農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入切實(shí)增加,公共服務(wù)均等化顯現(xiàn)。不足之處,農(nóng)民被迫放棄承包地和宅基地,才能換來(lái)新建住房、城鎮(zhèn)化社保的做法缺乏法律依據(jù),并且剝奪了農(nóng)民從土地上長(zhǎng)期受益的權(quán)利。

        (四)“綜合配套”的開(kāi)遠(yuǎn)經(jīng)驗(yàn)。

        2009年以來(lái),云南省開(kāi)遠(yuǎn)市自我加壓,通過(guò)深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革等“六類改革”[5],讓土地、資本、人才等要素在農(nóng)村成為真正要素,激活了農(nóng)村發(fā)展活力,促進(jìn)了城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化,找到了一條西部欠發(fā)達(dá)縣市促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的路子。主要做法如下:

        1.實(shí)施農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)登記制度,將農(nóng)村承包土地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)、林地林木經(jīng)營(yíng)(所有)權(quán)、水利設(shè)施所有權(quán)等進(jìn)行確權(quán)登記頒證;搭建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái),成立市、鄉(xiāng)、村三級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心(站、點(diǎn))以及評(píng)估、仲裁機(jī)構(gòu),鼓勵(lì)承包地和林地流轉(zhuǎn),允許宅基地、民房有條件流轉(zhuǎn)。在農(nóng)村宅基地集體所有、村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份明晰、“一戶一宅”的前提下,允許村外人轉(zhuǎn)戶到村內(nèi),購(gòu)買村內(nèi)房屋和宅基地,使宅基地成為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。截至2013年10月底,承包地流轉(zhuǎn)面積8.2萬(wàn)畝,占承包地總面積的33%;共有16戶進(jìn)行了宅基地流轉(zhuǎn)。同時(shí),通過(guò)“七送”(送人才、土地、項(xiàng)目、資金、房子、服務(wù)、榮譽(yù))政策,促進(jìn)了農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展,目前登記在冊(cè)的合作社有217家,帶動(dòng)農(nóng)民54028人,50%以上的農(nóng)戶從中受益。

        2.推進(jìn)戶籍制度改革。如何讓農(nóng)民帶資進(jìn)城是城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵,也是推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的核心。開(kāi)遠(yuǎn)市按照“一好、兩自由”原則,鼓勵(lì)進(jìn)城、自由下鄉(xiāng),從根本上消除了城鄉(xiāng)居民“身份歧視”。即農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶入城,原有好的權(quán)利待遇(農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、計(jì)劃生育政策等)一概不變,同時(shí)享受城鎮(zhèn)居民待遇(教育、最低生活保障、社會(huì)保險(xiǎn)、住房保障等);城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)戶下鄉(xiāng),不鼓勵(lì)不限制,下鄉(xiāng)后可以享受本社區(qū)的公共服務(wù),可以流轉(zhuǎn)宅基地和耕地,但不享受集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)權(quán)利。截至2013年11月底,全市已辦理農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民手續(xù)5.4萬(wàn)人,城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)入農(nóng)村189人。

        3.推進(jìn)農(nóng)村金融改革。產(chǎn)權(quán)制度改革為金融改革奠定了重要基礎(chǔ),而金融改革為產(chǎn)權(quán)制度改革注入了活力和生機(jī)。開(kāi)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵(質(zhì))押貸款,允許農(nóng)村房屋、集體建設(shè)用地使用權(quán)、小型農(nóng)田水利、林權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵(質(zhì))押,讓農(nóng)民擁有的資產(chǎn)價(jià)值得到充分體現(xiàn),撬動(dòng)了金融資本向農(nóng)村的流動(dòng);創(chuàng)新農(nóng)村“五位一體”融資模式,即農(nóng)民以土地入股合作社作為抵押申請(qǐng)貸款,銀行提供貸款,擔(dān)保公司擔(dān)保,政府貼息,有效解決農(nóng)民融資難問(wèn)題;建立農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制,安排涉農(nóng)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金500萬(wàn)元,用于化解因農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵(質(zhì))押出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。2011年至2013年11月底,開(kāi)遠(yuǎn)市共辦理農(nóng)村“三權(quán)”抵(質(zhì))押貸款1016筆,累計(jì)貸款額5.11億元。

        4.推進(jìn)社會(huì)保障制度改革。完備的社會(huì)保障體系是替代土地保障功能的有效措施,也是深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的前提。建立城鄉(xiāng)同比例報(bào)銷住院費(fèi)用、全民定期免費(fèi)健康體檢等制度,基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民醫(yī)保全覆蓋并享受平等待遇;完善和提高國(guó)家新農(nóng)保試點(diǎn)和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障工作,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老全覆蓋。同時(shí),推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化改革,建立從幼兒到博士一條龍的城鄉(xiāng)教育獎(jiǎng)補(bǔ)體系;率先推進(jìn)城鄉(xiāng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)新型委托管理模式,讓農(nóng)村居民以當(dāng)?shù)匦l(wèi)生院收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)就近享受城市的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療服務(wù);按照農(nóng)村基層自治、公共服務(wù)與集體經(jīng)濟(jì)管理職能相分離的原則,推行農(nóng)村社區(qū)化管理改革,建立政府治理與社區(qū)自治相配合的新型農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制。

        正是通過(guò)上述“六類改革”綜合配套、多措并舉,促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整和變革,解放了農(nóng)村生產(chǎn)力,讓各種發(fā)展要素向農(nóng)村匯聚,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源自由流動(dòng)。不足之處,農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)等工作因經(jīng)費(fèi)等原因,還僅限于近郊少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn),規(guī)范統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)還沒(méi)有形成。

        (五)比較與啟示。

        上述各地在解決土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等方面做了大膽嘗試,應(yīng)該說(shuō)各有特色。南海模式下實(shí)現(xiàn)了集體建設(shè)用地的直接入市,有效保障了農(nóng)民能從土地增值收益中獲利;溫江模式通過(guò)制度創(chuàng)新,直接以集體組織成員身份和年齡為分配準(zhǔn)則,將土地等集體資產(chǎn)折股量化到個(gè)人,給予農(nóng)民明晰的股權(quán)股份和收益權(quán),有助于激勵(lì)有意愿和條件的農(nóng)民向城鎮(zhèn)遷移;嘉興模式通過(guò)宅基地置換,讓凝固在農(nóng)村宅基地中的巨大房產(chǎn)價(jià)值變?yōu)榭蓞⑴c市場(chǎng)交易的具有流動(dòng)性與保值性的優(yōu)良資產(chǎn);開(kāi)遠(yuǎn)模式讓進(jìn)城落戶農(nóng)民在享受集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)利的同時(shí),能夠自由進(jìn)城,并享受與城鎮(zhèn)居民相同的待遇,變戶籍“二元”為“一元”。

        從政策的適用條件上看,前三種模式需具備以下兩個(gè)前提:一是地方政府具有較為雄厚的財(cái)力。農(nóng)戶原有住房的拆遷補(bǔ)償、集中安置房建造、將農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障等都需要大量資金投入;二是農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式已逐步向城鎮(zhèn)化過(guò)渡。三種模式所實(shí)施的地區(qū),農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)就業(yè)和非農(nóng)收入比例較高,對(duì)土地的依賴性下降,生活消費(fèi)方式也趨于與市民一致,城鎮(zhèn)化的愿望也比較迫切。而開(kāi)遠(yuǎn)模式下,以健全農(nóng)村要素市場(chǎng)體系為核心,通過(guò)體制機(jī)制的創(chuàng)新,城鄉(xiāng)“平分秋色”的公共財(cái)政投入,增強(qiáng)了農(nóng)村發(fā)展活力,促進(jìn)了資源的自由流動(dòng),具有一定的普適性。

        三、深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的重大意義

        (一)深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革,是促進(jìn)農(nóng)村上層建筑變革,深化農(nóng)村改革的重大舉措。

        從南海、成都、嘉興、開(kāi)遠(yuǎn)等地的改革實(shí)踐來(lái)看,哪里進(jìn)行了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革,哪里就有農(nóng)村生產(chǎn)力的大解放,哪里就有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的大發(fā)展。這充分表明,傳統(tǒng)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度安排,已經(jīng)成為阻礙農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展、阻礙農(nóng)民增收致富的重要因素。深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革,不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,更是一個(gè)政治問(wèn)題。要通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新,調(diào)整不適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展要求的生產(chǎn)關(guān)系,促進(jìn)農(nóng)村上層建筑的深刻變革,改革完善國(guó)家、集體、個(gè)人的利益分配機(jī)制,完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制,為深化農(nóng)村綜合改革提供重要抓手。

        (二)深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革,是放活農(nóng)村市場(chǎng),解放農(nóng)村生產(chǎn)力,完善農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀需要。

        長(zhǎng)期以來(lái),以土地為核心的農(nóng)村要素市場(chǎng)體系不健全,導(dǎo)致資源要素向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村流動(dòng)的動(dòng)力不足,農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展缺乏必要的要素支撐,成為制約“三農(nóng)”發(fā)展的瓶頸。深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革,就是要在“放活”上做文章,通過(guò)“還權(quán)賦能”等改革,增強(qiáng)農(nóng)村排他性產(chǎn)權(quán),進(jìn)一步激活農(nóng)村生產(chǎn)要素,并使之在市場(chǎng)機(jī)制的作用下實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng),完善農(nóng)村生產(chǎn)要素市場(chǎng)體系,釋放農(nóng)村市場(chǎng)發(fā)展?jié)摿突盍ΓM(jìn)一步解放農(nóng)村生產(chǎn)力,為形成城鄉(xiāng)一體的要素市場(chǎng)體系、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

        (三)深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革,是真正保護(hù)農(nóng)民權(quán)益,讓農(nóng)民共享改革發(fā)展成果的必由之路。

        建國(guó)以來(lái),國(guó)家通過(guò)工農(nóng)“剪刀差”、征地制度、戶籍制度等制度安排,積累了大量財(cái)富,促進(jìn)了城市化、工業(yè)化的快速發(fā)展,但另一方面也導(dǎo)致了城鄉(xiāng)差距的持續(xù)拉大。要改變這種格局,必須深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革,推動(dòng)農(nóng)村資產(chǎn)向資本轉(zhuǎn)化,使農(nóng)民具備參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本能力。通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建立,擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模,拓寬農(nóng)民的增收渠道;通過(guò)集體建設(shè)用地和宅基地依法流轉(zhuǎn),使農(nóng)民擁有集體土地的主體地位和土地出讓的收益權(quán)利,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村房屋和城市房屋的同證、同權(quán)、同價(jià),增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。

        (四)深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革,是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要保障。

        當(dāng)前,我國(guó)最大的發(fā)展差距仍然是城鄉(xiāng)差距,最大的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題仍然是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。從整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展來(lái)看,城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)是相互促進(jìn)、相輔相成的,應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌推進(jìn)。沒(méi)有農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展,城鎮(zhèn)的繁榮和發(fā)展就沒(méi)有基礎(chǔ)和保障。深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革,就是要打破城鄉(xiāng)二元的土地等產(chǎn)權(quán)制度,通過(guò)建立市場(chǎng)化配置土地資源的新機(jī)制,實(shí)現(xiàn)土地要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng),實(shí)現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)與國(guó)有產(chǎn)權(quán)的同權(quán)同價(jià),建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地等要素市場(chǎng),促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

        四、深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的總體思路和政策建議

        深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革,要按照“總體設(shè)計(jì)、先易后難,試點(diǎn)先行、逐步推開(kāi)”的原則,有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)。要認(rèn)真總結(jié)近年來(lái)各地在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革方面的經(jīng)驗(yàn),對(duì)于一些看得準(zhǔn)、多方共贏、具有普適性的經(jīng)驗(yàn)做法要積極予以推廣,讓更多的農(nóng)民受益;對(duì)于一些暫時(shí)看不準(zhǔn)、但影響長(zhǎng)遠(yuǎn)的改革內(nèi)容,也要選擇部分地區(qū)局部試點(diǎn),封閉運(yùn)行,風(fēng)險(xiǎn)可控。要按照十八屆三中全會(huì)精神要求,整體把握,統(tǒng)籌兼顧,以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為基礎(chǔ)和先導(dǎo),配套推進(jìn)農(nóng)村金融、戶籍制度、財(cái)稅體制、社會(huì)保障、鄉(xiāng)村治理機(jī)制等相關(guān)領(lǐng)域改革,敢于碰釘子、啃硬骨頭,促進(jìn)農(nóng)村上層建筑的深刻變革,進(jìn)一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力。具體來(lái)說(shuō),要做好以下幾項(xiàng)工作:

        (一)開(kāi)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作。

        這是深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)和重要環(huán)節(jié),是保護(hù)集體和農(nóng)民權(quán)益的重要依據(jù),也是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的重要基礎(chǔ)。因此,在這項(xiàng)工作上多花些錢也不為過(guò)。目前,集體林地確權(quán)登記頒證工作已基本結(jié)束,農(nóng)用地確權(quán)登記頒證工作正在試點(diǎn)。下一步,要按照黨的十八屆三中全會(huì)精神,將農(nóng)用地、農(nóng)村集體建設(shè)用地、農(nóng)村宅基地及房屋、農(nóng)田水利設(shè)施等農(nóng)村集體資產(chǎn)資源進(jìn)行全面確權(quán),核發(fā)《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》、《集體建設(shè)用地使用權(quán)證》、《房屋所有權(quán)證》、《集體林地使用權(quán)證》等產(chǎn)權(quán)證書(shū),建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)抵押登記、交易流轉(zhuǎn)制度,為下一步“資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本”奠定良好基礎(chǔ)。

        (二)區(qū)分不同情況,分步推進(jìn)四項(xiàng)改革試點(diǎn)。

        1.開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。這項(xiàng)工作各地都有了一定的基礎(chǔ),可以考慮在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,適時(shí)出臺(tái)全國(guó)規(guī)范和促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的意見(jiàn),指導(dǎo)推進(jìn)全國(guó)試點(diǎn)工作。要按照“建體系、搭平臺(tái)、促流轉(zhuǎn)、限用途、擴(kuò)權(quán)能”的思路,穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作。一是建體系。建立縣、鄉(xiāng)、村聯(lián)動(dòng)的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系,建立土地流轉(zhuǎn)評(píng)估、仲裁服務(wù)機(jī)構(gòu),為土地流轉(zhuǎn)服好務(wù)。二是搭平臺(tái)。搭建縣級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái),逐步將承包地、宅基地、林地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等納入,多家合署辦公,一個(gè)窗口對(duì)外。三是促流轉(zhuǎn)。要出臺(tái)鼓勵(lì)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的政策措施,中央財(cái)政可以考慮對(duì)達(dá)到一定流轉(zhuǎn)規(guī)模、用于糧食生產(chǎn)的大戶(合作社等)給予一次性補(bǔ)助,促進(jìn)土地的節(jié)約集約利用。四是限用途。既要確保農(nóng)地農(nóng)用,也要確保流轉(zhuǎn)的土地更多地用于糧食生產(chǎn),確保國(guó)家糧食安全。五是擴(kuò)權(quán)能。按照黨的十八屆三中全會(huì)精神“賦予農(nóng)民對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保功能”要求,研究制定具體實(shí)施辦法,突破農(nóng)民融資瓶頸,惠及更多農(nóng)民。

        2.開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)。認(rèn)真總結(jié)南海等地農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市的經(jīng)驗(yàn)做法,在東、中、西部選擇有代表性的少數(shù)省份,按照“公平產(chǎn)權(quán)、嚴(yán)格規(guī)劃、培育中介、利益共享、配套推進(jìn)”的思路,開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)。一是公平產(chǎn)權(quán)。按照“權(quán)利平等”的原則,改變以往對(duì)集體土地歧視的做法,公平對(duì)待國(guó)有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán),實(shí)現(xiàn)集體土地與國(guó)有土地的同地同權(quán)同價(jià)[6],進(jìn)而推動(dòng)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)體系的完善和土地資源配置效率的優(yōu)化。二是嚴(yán)格規(guī)劃。健全土地利用總體規(guī)劃體系,與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局、土地專業(yè)化規(guī)?;?jīng)營(yíng)緊密結(jié)合,編制農(nóng)村土地利用規(guī)劃。在符合土地利用規(guī)劃的前提下,允許農(nóng)村建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地一樣進(jìn)入市場(chǎng)交易。三是培育中介。大力培育和發(fā)展中介服務(wù)機(jī)構(gòu),為交易雙方提供市場(chǎng)信息咨詢、地價(jià)評(píng)估、土地登記代理、糾紛仲裁等服務(wù)。四是利益共享。集體建設(shè)用地直接入市,更多的會(huì)惠及城郊的集體和農(nóng)民。通過(guò)試點(diǎn),既要探索實(shí)現(xiàn)國(guó)家、集體、個(gè)人對(duì)土地增值收益合理的利益分配機(jī)制,同時(shí)要考慮如何平衡城市周邊農(nóng)村與偏遠(yuǎn)的廣大農(nóng)區(qū)之間的利益分配問(wèn)題。五是配套推進(jìn)?,F(xiàn)行的地方政府依賴賣地收入的做法已經(jīng)不可持續(xù)。要完善地方稅體系,整合現(xiàn)有與土地相關(guān)的稅費(fèi)項(xiàng)目,統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地稅制,將其作為地方稅種,增加地方財(cái)政收入,更好地保障地方基礎(chǔ)設(shè)施和民生改善。

        3.開(kāi)展農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)。推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革的最終目標(biāo)是要讓農(nóng)房可以自由買賣,農(nóng)房與城市房屋一樣可以入市交易,農(nóng)民和市民一樣擁有房屋土地的完全使用權(quán)。要選擇部分縣市,按照“科學(xué)規(guī)劃、擴(kuò)展權(quán)能、穩(wěn)妥推進(jìn)、有償退出”的思路,開(kāi)展農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)。一是科學(xué)規(guī)劃。要根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)要求,結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際,科學(xué)合理確定村鎮(zhèn)規(guī)劃,明確村莊布局,嚴(yán)控集體建設(shè)用地范圍。二是擴(kuò)展權(quán)能。要在確保農(nóng)民住有所居的前提下,擴(kuò)展宅基地使用權(quán)權(quán)能,慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓,使宅基地使用權(quán)具備充分的物權(quán)權(quán)能。三是穩(wěn)妥推進(jìn)。起步階段,在宅基地確權(quán)的基礎(chǔ)上,嚴(yán)格“一戶一宅”和宅基地面積上限控制政策,允許宅基地在村集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)合理流轉(zhuǎn)。在此基礎(chǔ)上,逐步探索在不改變宅基地集體所有性質(zhì)的前提下,允許符合條件的宅基地及農(nóng)房突破村集體經(jīng)濟(jì)組織的邊界,在一個(gè)縣市農(nóng)業(yè)人口范圍內(nèi)進(jìn)行置換、轉(zhuǎn)讓、繼承、入股。四是有償退出。建立農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制,讓農(nóng)民的宅基地和農(nóng)房變?yōu)榭山灰椎呢?cái)產(chǎn),賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利,讓部分農(nóng)民能夠帶著“變現(xiàn)的宅基地”進(jìn)城。

        4.開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革,是指集體經(jīng)濟(jì)組織在堅(jiān)持農(nóng)民集體所有的前提下,按照股份合作制的原則,將集體資產(chǎn)折股量化到人,由農(nóng)民共同共有的產(chǎn)權(quán)制度轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民按份共有的產(chǎn)權(quán)制度,農(nóng)民變股民,按份享受集體資產(chǎn)收益的分配制度。推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn),是探索村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式、保障農(nóng)民權(quán)益、加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的重要內(nèi)容。要以理順集體經(jīng)濟(jì)收益分配關(guān)系為基礎(chǔ),以明晰集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)為核心,以創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的治理結(jié)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)機(jī)制為重點(diǎn),以建立農(nóng)村集體資產(chǎn)、資金和資源運(yùn)營(yíng)管理新機(jī)制為要求,深入推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn),建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、利益共享、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)規(guī)范、監(jiān)管有力”的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度[7],開(kāi)辟集體經(jīng)濟(jì)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的有效實(shí)現(xiàn)形式,確保集體資產(chǎn)的保值、增值,更好地維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。

        這四項(xiàng)改革,可以單兵推進(jìn),根據(jù)難易程度選擇不同范圍進(jìn)行試點(diǎn)。也可以選擇1—2個(gè)省份開(kāi)展綜合性試點(diǎn),按照城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的理念,在一定范圍內(nèi),突破現(xiàn)有政策制度框架,大膽突破創(chuàng)新,為全國(guó)深化改革探索路子。

        (三)加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合,完善相關(guān)配套政策措施。

        1.修改完善相關(guān)法律法規(guī)。要在深入研究和認(rèn)真總結(jié)各地改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,抓緊修改《物權(quán)法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《擔(dān)保法》等法律法規(guī),在確保農(nóng)村土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有的前提下,賦予農(nóng)民對(duì)承包經(jīng)營(yíng)的土地更多的權(quán)能,如抵押、入股、繼承等,讓農(nóng)村產(chǎn)權(quán)更加明晰,權(quán)能更加完備,讓農(nóng)民作為非所有權(quán)人享有的土地各項(xiàng)權(quán)利得到充分發(fā)揮。

        2.深化征地制度改革。這與建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)密切相關(guān)。要盡快出臺(tái)《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償安置條例》,切實(shí)解決征地中的突出問(wèn)題。縮小征地范圍,將征地嚴(yán)格界定在公共利益范圍內(nèi),逐步減少?gòu)?qiáng)制征地?cái)?shù)量;要規(guī)范征地程序,強(qiáng)化被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、收益權(quán)、申訴權(quán)、監(jiān)督權(quán),規(guī)范和約束政府的征地行為;要切實(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民權(quán)益,完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制,探索被征地農(nóng)民分享土地增值收益的措施。

        3.深化農(nóng)村金融改革。一是要研究擴(kuò)大涉農(nóng)貸款抵押物范圍。要將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)、集體資產(chǎn)股權(quán)等納入抵押范圍,拓寬農(nóng)民融資渠道。二是要成立涉農(nóng)貸款擔(dān)保公司。對(duì)于合作社、農(nóng)戶獲得貸款進(jìn)行擔(dān)保。三是要大力發(fā)展農(nóng)村合作金融。一方面,要將合作金融當(dāng)作為合作組織、種養(yǎng)大戶提供金融服務(wù)的主力軍;另一方面,合作金融組織可以成為承接大型金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款的有效載體。

        4.統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍、社會(huì)保障制度改革。城鄉(xiāng)二元戶籍制度的存在,使得在居民待遇方面,農(nóng)民不可能和城鎮(zhèn)居民相提并論,農(nóng)民往往把土地視為基本生活的最后保障,這也給土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)了一定的困難。要把戶籍制度改革和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度結(jié)合起來(lái)同時(shí)進(jìn)行,使農(nóng)民能夠不受戶籍制度的限制,在城市享受到和城鎮(zhèn)居民同等的社會(huì)保障。只有這樣,才可以解決進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的后顧之憂,促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的徹底轉(zhuǎn)移,實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。

        深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革,將農(nóng)村“沉睡的資本”變成有市場(chǎng)價(jià)值的“活”資本,必將翻開(kāi)農(nóng)村改革新的一頁(yè)。深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革,涉及面廣,政策性強(qiáng),單靠少數(shù)部門單打獨(dú)斗,難以取得實(shí)效,需要中央層面加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和密切配合,共同將這項(xiàng)載入歷史史冊(cè)的改革大業(yè)做實(shí)做好,為億萬(wàn)百姓謀福祉,譜寫(xiě)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新篇章。

        參考文獻(xiàn):

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        〔3〕黃寶連.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)及機(jī)制研究——以成都為例.博士學(xué)位論文[D].浙江大學(xué),2013.

        〔4〕王彧,郭錦輝,張海生.“兩分兩換”:嘉興探索優(yōu)化土地資源[N].中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào),2009.10.15(A01).

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        〔6〕農(nóng)業(yè)部.關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)[Z].農(nóng)經(jīng)發(fā)[2007]22號(hào),2007.

        〔7〕蔣省三,劉守英,李青.土地制度改革與國(guó)民經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng).管理世界,2007,(9):1—9.

        (作者單位:山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究院 )

        責(zé)任編輯:洪峰

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