馮帥章

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展和城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，從農(nóng)村到城市的流動(dòng)人口規(guī)模空前龐大。人口的城鄉(xiāng)流動(dòng)模式也逐漸由上世紀(jì)80年代中期的個(gè)體化、短期性遷徙，在90年代中期之后向家庭型、長(zhǎng)住型遷移模式轉(zhuǎn)變。

根據(jù)最新的第六次人口普查數(shù)據(jù)，全國(guó)范圍內(nèi)流動(dòng)人口規(guī)模超過(guò)2億，隨遷子女或稱流動(dòng)兒童也超過(guò)2000萬(wàn)。進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的教育問(wèn)題已經(jīng)成為我國(guó)轉(zhuǎn)型期發(fā)展過(guò)程中的一個(gè)重大社會(huì)問(wèn)題。

直面教育癥結(jié)

從歷史沿革和最新發(fā)展趨勢(shì)來(lái)說(shuō)，隨遷子女的教育問(wèn)題呈現(xiàn)下列特點(diǎn)：

第一，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)與現(xiàn)有制度安排之間的不協(xié)調(diào)，是隨遷子女教育問(wèn)題產(chǎn)生的根本原因。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代限制人口流動(dòng)的以戶籍制度為核心的相關(guān)安排并沒(méi)有得到根本改變，嚴(yán)重滯后于客觀形勢(shì)的發(fā)展。義務(wù)教育的具體實(shí)施以區(qū)縣為基本單位。高等教育按省分配名額統(tǒng)一招生。地方政府與中央政府的財(cái)政分權(quán)機(jī)制中，對(duì)于非戶籍人口也不存在中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付。在這些制度安排下，隨遷子女由于不具有流入地戶口，其受教育權(quán)利無(wú)法得到充分保障，也就不足為奇了。

第二，隨遷子女教育問(wèn)題將長(zhǎng)期存在，東部沿海大城市矛盾將最為突出。從趨勢(shì)上看，由于戶籍制度的限制，城市內(nèi)部新二元結(jié)構(gòu)已形成并會(huì)長(zhǎng)期存在下去。絕大多數(shù)目前在城市的隨遷子女，已經(jīng)不太可能回到農(nóng)村。對(duì)于東部沿海大城市，由于其對(duì)外來(lái)人口的巨大吸引力，隨遷子女教育問(wèn)題也異常突出。

第三，各地區(qū)針對(duì)隨遷子女教育問(wèn)題的政策呈多元化發(fā)展，民工子弟學(xué)校將長(zhǎng)期存在。許多城市規(guī)模較小，人口流入不多的地區(qū)，已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了以公辦學(xué)校接納隨遷子女，義務(wù)教育問(wèn)題并不突出。而以“北上廣”為代表的人口流入熱點(diǎn)地區(qū)，公辦學(xué)校不能完全滿足隨遷子女的需要，民工子弟學(xué)校仍大量存在。各地對(duì)于民工子弟學(xué)校也采取了非常不一樣的政策。

第四，義務(wù)教育階段各地區(qū)普遍與以前相比取得相當(dāng)進(jìn)展，但缺乏與義務(wù)后教育之間良好的銜接。由于義務(wù)后教育的非強(qiáng)制性，導(dǎo)致許多學(xué)生初中甚至小學(xué)畢業(yè)后就回老家成為留守兒童，或者在尚未準(zhǔn)備好的情況下進(jìn)入社會(huì)，引發(fā)諸多家庭社會(huì)問(wèn)題。隨遷子女嚴(yán)重缺乏上升通道。一方面，盡管各地已經(jīng)紛紛開(kāi)始出臺(tái)異地高考方案，但在“北上廣”等熱點(diǎn)地區(qū)，短期內(nèi)隨遷子女實(shí)現(xiàn)異地高考前景仍不樂(lè)觀；另一方面，隨遷子女在職業(yè)教育、職培訓(xùn)等方面的需求也被忽視。

尋求教育出路

解決隨遷子女義務(wù)教育問(wèn)題的關(guān)鍵，在于流入地政府解放思想。大多數(shù)流入地政府只看到人口流入對(duì)當(dāng)?shù)氐牟焕绊懀缌x務(wù)教育開(kāi)支上升，城市基礎(chǔ)設(shè)施不堪重負(fù)等，從而消極不作為，甚至采取一些做法試圖將流動(dòng)人口擠走。這是非常短視的。

事實(shí)上，只要應(yīng)對(duì)得法，人口流入對(duì)于一些發(fā)達(dá)地區(qū)未必是壞事，特別是在那些戶籍人口老齡化嚴(yán)重的地區(qū)，源源不斷流入的人口可以為城市可持續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)大的動(dòng)力。流入地政府必須將隨遷子女當(dāng)作“自己人”，把他們的義務(wù)教育和未來(lái)的工作生活等問(wèn)題當(dāng)成城市自身的問(wèn)題，而非事不關(guān)己，高高掛起。只要積極行動(dòng)，是可以在現(xiàn)有政策框架下有所作為的。否則，城市發(fā)展的未來(lái)堪憂。

根據(jù)我及合作者的研究和觀察，現(xiàn)提出下面幾點(diǎn)具體的政策建議：

首先，未雨綢繆，長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。政府決策應(yīng)將潛在的隨遷子女教育問(wèn)題放在一個(gè)相當(dāng)?shù)膽?zhàn)略高度加以考慮。傳統(tǒng)體制下，政府對(duì)于教育等方面的規(guī)劃僅僅考慮到戶籍人口，而忽視了潛在的非戶籍人口流入。例如，在發(fā)展城郊新的住宅小區(qū)時(shí)，應(yīng)預(yù)留學(xué)校用地。政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向等方面也應(yīng)該考慮到人口流動(dòng)的因素。例如，對(duì)于當(dāng)?shù)赜?jì)劃大力發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，可以對(duì)隨遷子女進(jìn)行培訓(xùn)，使他們的就業(yè)需求與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展相配合。政府可以成立跨部門的流動(dòng)人口領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一協(xié)調(diào)規(guī)劃與人口流入相關(guān)的工作。

其次，厘清財(cái)政收支兩條線，進(jìn)一步強(qiáng)化流入地公辦學(xué)校的主渠道作用。流入地公辦學(xué)校應(yīng)該而且也已經(jīng)成為隨遷子女義務(wù)教育的主渠道。然而，許多地方公辦學(xué)校對(duì)于隨遷子女的開(kāi)放力度仍然偏低，其根本原因在于教育經(jīng)費(fèi)的來(lái)源與支出的不對(duì)應(yīng)。因此，政府應(yīng)將義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的來(lái)源與支出明確對(duì)應(yīng)起來(lái)。如此，則可以通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等方法解決隨遷子女義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，突破目前地方政府普遍不愿意花錢解決隨遷子女義務(wù)教育的困境。

再次，加強(qiáng)政府補(bǔ)貼與監(jiān)管力度，著力提高民工子弟學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量。鑒于公辦學(xué)校目前不可能全部滿足隨遷子女的需要，民工子弟學(xué)校將長(zhǎng)期存在。因此，切實(shí)提高民工子弟學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量，是一件非常重要且迫切的事情。

基于我們?cè)谏虾５难芯勘砻?，通過(guò)政府補(bǔ)貼和監(jiān)管，民工子弟學(xué)校的質(zhì)量可以得到明顯提高。從2008年開(kāi)始，上海市關(guān)閉了市區(qū)和不符合辦學(xué)條件的民工子弟學(xué)校，而對(duì)郊區(qū)的一些民工子弟學(xué)校進(jìn)行了民辦轉(zhuǎn)制，并開(kāi)始提供生均經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼。其實(shí)質(zhì)是政府購(gòu)買民辦民工子弟學(xué)校學(xué)位，再提供給公辦學(xué)校一時(shí)無(wú)法消化的隨遷子女。對(duì)于9所民辦民工子弟學(xué)校和11所公辦學(xué)校的長(zhǎng)期比較研究發(fā)現(xiàn)，在控制其他因素的條件下，民工子弟學(xué)校與公辦學(xué)校學(xué)生的成績(jī)差距在2010年和2012年間縮小了一半。上海的經(jīng)驗(yàn)表明，通過(guò)政府補(bǔ)貼和監(jiān)管，民工子弟學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量完全可以得到大幅度提高。這一經(jīng)驗(yàn)值得其他地區(qū)學(xué)習(xí)。

最后，全面消除制度壁壘，鼓勵(lì)而非打壓民工子弟學(xué)校的發(fā)展。民工子弟學(xué)校與公辦學(xué)校的差距不僅僅存在于教學(xué)質(zhì)量方面，更為重要的是其在現(xiàn)存體系內(nèi)所受到的不平等待遇。我們的研究發(fā)現(xiàn)，在成績(jī)一樣的情況下，民工子弟學(xué)校學(xué)生進(jìn)入上海初中的機(jī)會(huì)大大低于公辦學(xué)校的隨遷兒童。民工子弟學(xué)校是低端的民辦學(xué)校，在生源、硬件、師資、管理等方面都先天不足，如果在教育體系內(nèi)部再受到歧視性對(duì)待，期望其在隨遷子女教育中發(fā)揮更為積極和持久的作用是不太可能的。

因此，我們提議，在條件允許的情況下，地方政府應(yīng)積極考慮針對(duì)民工子弟學(xué)校的特殊優(yōu)惠政策。

其一，提高民工子弟學(xué)校師資水平。政府可以出臺(tái)專門措施鼓勵(lì)本地戶籍老師，包括公辦學(xué)校退休及富余老師到民工子弟學(xué)校任教。鼓勵(lì)公辦學(xué)校骨干教師到民工子弟學(xué)校掛職。對(duì)于非本地戶籍民工子弟學(xué)校老師，應(yīng)視為本地需要的特殊人才，在戶口、社保等方面給以優(yōu)惠。其二，民工子弟學(xué)校的學(xué)生在升學(xué)方面應(yīng)與公辦學(xué)校一視同仁。起碼在小升初階段，在同等條件下，不應(yīng)該將學(xué)校類型與升學(xué)機(jī)會(huì)掛鉤。其三，放開(kāi)民工子弟學(xué)校的準(zhǔn)入門檻。只要符合辦學(xué)條件，應(yīng)鼓勵(lì)而不是限制民工子弟學(xué)校的建立和壯大發(fā)展，包括小學(xué)和初中階段。

作者為上海財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授endprint