高勝科

一項(xiàng)試圖掃清環(huán)保案件現(xiàn)實(shí)障礙的文件近期將發(fā)布。

該環(huán)境損害司法鑒定文件由環(huán)保部、司法部共同制定?！敦?cái)經(jīng)》記者獲悉，修訂工作接近收尾。環(huán)境損害鑒定評(píng)估是結(jié)合經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)等手段，對(duì)環(huán)境污染導(dǎo)致的損害范圍、程度評(píng)估，是責(zé)任承擔(dān)的重要事實(shí)依據(jù)。

2014年新修訂的《環(huán)保法》規(guī)定，因環(huán)境污染和生態(tài)破壞造成的損害，應(yīng)按照損害擔(dān)責(zé)的原則承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。上述文件出臺(tái)后，環(huán)境損害評(píng)估將與司法體系銜接，解決了環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)的管理及資質(zhì)問(wèn)題，可破解目前環(huán)境司法訴訟中常見(jiàn)的關(guān)鍵性證據(jù)障礙。

此前在各類環(huán)境損害訴訟案中，由于沒(méi)有合理評(píng)估環(huán)境損害，不能全面量化損害后果，經(jīng)常出現(xiàn)污染受害者得不到足額賠償，污染者未被嚴(yán)懲，甚至一些案件陷入僵局，如“云南鉻渣公益訴訟案”至今未見(jiàn)定論。

新《環(huán)保法》將在明年正式實(shí)施，降低了公益訴訟的資格門(mén)檻，各類污染案件將激增，這也迫使環(huán)境損害評(píng)估鑒定加速。目前，環(huán)保部從全國(guó)遴選了試點(diǎn)與推薦機(jī)構(gòu)，試行新方法。

評(píng)估卡住訴訟

如果沒(méi)有專業(yè)機(jī)構(gòu)出具的環(huán)境損害賠償評(píng)估，受害者很難獲得訴訟支持。

2011年6月，云南陸良化工廠非法傾倒5000余噸鉻渣，造成嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境污染，成為當(dāng)年環(huán)保要案。四個(gè)月后，自然之友等環(huán)保組織聯(lián)合發(fā)起公益訴訟，10月法院受理該案，這是國(guó)內(nèi)草根組織公益訴訟被受理的第一案。

在法院主持下，2012年雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議。但之后案情生變，2013年4月，被告正式向法院表示拒絕簽署調(diào)解書(shū)，推翻了此前的調(diào)解協(xié)議。從此該案陷入僵局，擱置至今?！拔覀円恢毕朐偻巴苿?dòng)此案，但環(huán)境損害鑒定評(píng)估始終是一個(gè)攔路虎?！弊匀恢压妳⑴c項(xiàng)目負(fù)責(zé)人葛楓說(shuō)。法院要求原告進(jìn)行損害評(píng)估鑒定。因?yàn)樵摪柑崞鸬脑V求，除了要求肇事企業(yè)停止對(duì)環(huán)境侵害行為、徹底消除危險(xiǎn)以外，還應(yīng)賠償環(huán)境損失，用于治理和恢復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境。

讓葛楓犯難的是找不到合適的評(píng)估機(jī)構(gòu)?！八痉ń缬匈Y質(zhì)的、沒(méi)專業(yè)能力；環(huán)保系統(tǒng)有能力的、卻沒(méi)有資質(zhì)?！贝泶税傅穆蓭熤弧⒈本┲凶陕蓭熓聞?wù)所律師夏軍認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害這個(gè)訴求過(guò)高，是一個(gè)深水區(qū)，應(yīng)該繞行。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者調(diào)查，國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的幾家法律援助機(jī)構(gòu)在案源選擇時(shí)，也傾向選賠償數(shù)額比較簡(jiǎn)單清楚的案子，會(huì)主動(dòng)避開(kāi)一些涉及環(huán)境損害評(píng)估的案子，或盡量不提這方面訴求。

2010年7月，紫金礦業(yè)位于福建上杭縣的紫金山金銅礦發(fā)生污水滲漏，嚴(yán)重污染汀江流域。成為重大環(huán)境污染事故，七個(gè)月后紫金礦業(yè)被判罰金3000萬(wàn)元，公眾質(zhì)疑，“大污染，小處罰”。

介入此案的夏軍表示，3000萬(wàn)元罰金全部是針對(duì)漁民的養(yǎng)殖魚(yú)類直接損失索賠，未包含汀江污染及治理費(fèi)用。治理費(fèi)用顯然是最大部分，而法院判決時(shí)多數(shù)只認(rèn)定直接損害，因?yàn)檫@更容易估算，這也直接導(dǎo)致此前環(huán)境損害賠償普遍過(guò)低。

機(jī)構(gòu)資質(zhì)漸進(jìn)

環(huán)境損害評(píng)估的現(xiàn)實(shí)難題是，環(huán)境的自然變化等因素，使證據(jù)的精確性與時(shí)效性存在矛盾，現(xiàn)場(chǎng)證據(jù)又容易滅失，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)論有一定的不確定性，且取證難度也使費(fèi)用高企。

環(huán)境污染遵循“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”的原則，但在案件尚未定論之前，環(huán)境損害評(píng)估費(fèi)一般由委托人墊付，即“誰(shuí)委托、誰(shuí)付費(fèi)”。

2013年，《兩高關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》出臺(tái)，提出對(duì)案件所涉的環(huán)境污染專門(mén)性問(wèn)題難以確定的，由司法鑒定機(jī)構(gòu)出具鑒定意見(jiàn)，或者由環(huán)保部門(mén)指定的機(jī)構(gòu)出具檢驗(yàn)報(bào)告。

云南鉻渣案自2013年調(diào)解失敗、重啟庭審程序后，根據(jù)上述司法解釋，自然之友等原告聯(lián)系環(huán)境鑒定機(jī)構(gòu)，多家機(jī)構(gòu)的評(píng)估費(fèi)要價(jià)均在百萬(wàn)元以上，最高達(dá)700萬(wàn)元。自然之友曾考慮向社會(huì)公募，最終采取了“分步鑒定”的策略，即縮減調(diào)查范圍和內(nèi)容，先做環(huán)境質(zhì)量調(diào)查，僅對(duì)小范圍區(qū)域內(nèi)的環(huán)境污染狀況初步摸底，舍棄了地下水、修復(fù)手段及費(fèi)用等內(nèi)容的評(píng)估，“相當(dāng)于只做一個(gè)定性，不定量”。葛楓介紹，以此調(diào)查報(bào)告重啟庭審、促進(jìn)該案，一審開(kāi)庭之后再想辦法籌資做系統(tǒng)完整的鑒定。

中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)環(huán)境損害鑒定評(píng)估中心（下稱環(huán)科學(xué)會(huì)鑒定中心）接了這一單，評(píng)估、檢測(cè)、咨詢共收費(fèi)10余萬(wàn)元。在云南陸良污染現(xiàn)場(chǎng)周邊取樣120個(gè)點(diǎn)，目前已形成初步鑒定報(bào)告。

環(huán)科學(xué)會(huì)鑒定中心是環(huán)保部指定的機(jī)構(gòu)之一。2014年1月，環(huán)保部指定12家為推薦機(jī)構(gòu)，包括環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與損害鑒定評(píng)估研究中心（下稱環(huán)保部損害鑒定中心）。環(huán)保部表示，時(shí)機(jī)成熟后，將適當(dāng)向社會(huì)放開(kāi)、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。

拿到初步的調(diào)查報(bào)告，夏軍還擔(dān)心，環(huán)科學(xué)會(huì)鑒定中心為環(huán)保行政部門(mén)，不具備司法鑒定的資質(zhì)，在司法訴訟過(guò)程中能否被法院采信？很多業(yè)內(nèi)人士皆有此議，原告委托環(huán)保系統(tǒng)的評(píng)估機(jī)構(gòu)鑒定，而被告另請(qǐng)一家有資質(zhì)的司法鑒定機(jī)構(gòu)，后者結(jié)論很可能推翻前者。

環(huán)保部損害鑒定中心副主任於方表示，環(huán)保部在全國(guó)實(shí)行試點(diǎn)，普遍反映的問(wèn)題多為鑒定意見(jiàn)的公信力在司法過(guò)程中受到了質(zhì)疑，存在重復(fù)鑒定、多頭鑒定等，因?yàn)樵u(píng)估機(jī)構(gòu)沒(méi)有司法資質(zhì)，法院對(duì)鑒定結(jié)論難以采納。“此前沒(méi)有這些評(píng)估機(jī)構(gòu)，司法過(guò)程中環(huán)境損害很少考慮，現(xiàn)在也僅是推薦機(jī)構(gòu)，沒(méi)有資質(zhì)，一時(shí)很難得到法院的完全認(rèn)同，法院對(duì)我們與司法系統(tǒng)的鑒定機(jī)構(gòu)的采納態(tài)度還是不同?！膘斗秸f(shuō)。

環(huán)保部與司法部經(jīng)多輪溝通協(xié)調(diào)后，將于近期聯(lián)合發(fā)布文件，重點(diǎn)解決資質(zhì)和管理機(jī)制問(wèn)題。該規(guī)定主要由環(huán)保部損害鑒定中心起草，兩部委修訂。

評(píng)估大考？

由于都是新晉，這12家推薦機(jī)構(gòu)還沒(méi)有面向民事訴訟及公益訴訟，主要集中于兩類評(píng)估：突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段的損害評(píng)估；在一些刑事案件中受公檢法部門(mén)委托的評(píng)估。前者用于及時(shí)為事故定級(jí)，后者是為定罪量刑提供技術(shù)依據(jù)。

新《環(huán)保法》發(fā)布后，大量民事、公益環(huán)保訴訟將涌現(xiàn)?！皟筛摺币矊⒃诮衲瓿雠_(tái)新版《民事訴訟法》的司法解釋，這或使民事訴訟、公益訴訟、行政訴訟等案件增加，無(wú)疑對(duì)現(xiàn)有的評(píng)估機(jī)構(gòu)形成嚴(yán)峻考驗(yàn)。endprint

12家推薦評(píng)估機(jī)構(gòu)做鑒定時(shí)的技術(shù)支撐體系，來(lái)自于2010年環(huán)保部成立的損害鑒定中心的研究成果——《環(huán)境污染損害數(shù)額計(jì)算推薦方法（第1版）》（下稱《推薦方法》）。

為驗(yàn)新法，環(huán)保部陸續(xù)啟動(dòng)山東、江蘇、河南、河北、重慶等八個(gè)省市試點(diǎn)。

至今，河南、河北兩地尚無(wú)評(píng)估案例。2011年底，山東恰逢濱州市的秦臺(tái)河出現(xiàn)水質(zhì)異常事件，在2012年鎖定為企業(yè)非法傾倒高濃度廢水所致，公安機(jī)關(guān)委托了三個(gè)鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行損害評(píng)估。但是，三家機(jī)構(gòu)結(jié)論中，成本損失分別為1024萬(wàn)元、86萬(wàn)元、2991萬(wàn)元，差別異常之大。

有業(yè)內(nèi)專家分析，原因是對(duì)相關(guān)證據(jù)的采信態(tài)度不同，對(duì)虛擬治理成本的構(gòu)成確定不同。第一家與第三家機(jī)構(gòu)的鑒定在成本構(gòu)成的方法選擇上比較得當(dāng)，計(jì)算的污染修復(fù)總費(fèi)用中包含了應(yīng)急處置費(fèi)用，造成兩者結(jié)果差異主要是按《推薦方法》中對(duì)虛擬治理成本的調(diào)整系數(shù)認(rèn)定不同。而數(shù)額差距最懸殊的第二家機(jī)構(gòu)則有漏項(xiàng)，未能計(jì)算應(yīng)急處置等費(fèi)用，且因?qū)I(yè)技術(shù)方法不熟悉，將單位治理成本計(jì)算失誤。

針對(duì)此案，一位地方試點(diǎn)鑒定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人表示，人身?yè)p害、財(cái)產(chǎn)損害、應(yīng)急處置費(fèi)用、調(diào)查評(píng)估費(fèi)用和污染修復(fù)費(fèi)用等五項(xiàng)都適用于《推薦方法》，但實(shí)踐中計(jì)算總成本時(shí)哪些可計(jì)入，哪些不計(jì)入，不同機(jī)構(gòu)站在不同觀點(diǎn)和立場(chǎng)時(shí)無(wú)法完全一致。這表明，《推薦方法》的計(jì)算方法體系不能滿足實(shí)際工作需求。於方稱，環(huán)保部門(mén)正在修訂，新版于今年5月在系統(tǒng)內(nèi)部征求意見(jiàn)，預(yù)計(jì)很快公布實(shí)施。此外，一系列針對(duì)土壤、地下水、鉛污染等不同類別的技術(shù)規(guī)范也在制定中。

中國(guó)對(duì)環(huán)境損害評(píng)估的研究起于十年前，但僅做了一些鑒定技術(shù)方法梳理、相關(guān)案例總結(jié)等粗放式的基礎(chǔ)性研究。按環(huán)保部的計(jì)劃，“十二五”期間重點(diǎn)攻關(guān)鑒定評(píng)估的技術(shù)，下一個(gè)五年則推行賠償，廣泛應(yīng)用于實(shí)踐。

中國(guó)的環(huán)境損害評(píng)估的程序、技術(shù)方法，主要參照美國(guó)技術(shù)體系。評(píng)估內(nèi)容及范圍則不同，美國(guó)普通法主要針對(duì)人身、財(cái)產(chǎn)損害賠償，成文法側(cè)重規(guī)制生態(tài)環(huán)境資源損害評(píng)估及賠償；中國(guó)對(duì)人身、財(cái)產(chǎn)損失以及生態(tài)環(huán)境損害等，是一攬子的評(píng)估賠償。

美國(guó)從上世紀(jì)90年代便形成了《自然資源損害評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》，成熟應(yīng)用于超級(jí)基金法案、清潔水法、石油污染法案中。中國(guó)尚未建立起一個(gè)完整的標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)體系，原因是各部門(mén)已各自出臺(tái)損害評(píng)估相關(guān)的技術(shù)性文件，如海洋局的《海洋溢油生態(tài)損害評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》、農(nóng)業(yè)部《漁業(yè)污染事故經(jīng)濟(jì)損失計(jì)算方法》《農(nóng)業(yè)環(huán)境污染事故損失評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》等，且全國(guó)有97家機(jī)構(gòu)可開(kāi)展?jié)O業(yè)污染事故調(diào)查鑒定。

農(nóng)業(yè)部環(huán)境保護(hù)科研監(jiān)測(cè)所副研究員王偉建議，中國(guó)有必要形成一個(gè)環(huán)境損害評(píng)估的總導(dǎo)則，將各部門(mén)現(xiàn)有的、正編制的細(xì)則貫穿起來(lái)，進(jìn)而建立各部門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)制，并規(guī)范不同領(lǐng)域的評(píng)估環(huán)節(jié)、技術(shù)。

實(shí)習(xí)生王曉肖、冼洋對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)endprint