【內(nèi)容提要】自20世紀(jì)六七十年代起，大量擁有諸多有利要素的傳統(tǒng)工業(yè)地區(qū)陸續(xù)陷入發(fā)展困境而不能自拔，從經(jīng)濟(jì)發(fā)動機(jī)淪為被標(biāo)以“老工業(yè)區(qū)”的問題地區(qū)，這也導(dǎo)致老工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型迅速成為一個全球化現(xiàn)象。老工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型既有成功案例，也有失敗典型，本文所聚焦的德國魯爾區(qū)則二者兼具。本文重點(diǎn)依據(jù)法國調(diào)節(jié)學(xué)派的危機(jī)理論和路徑依賴?yán)碚?，分析作為傳統(tǒng)工業(yè)地區(qū)的德國魯爾區(qū)的兩種轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略：在20世紀(jì)60年代末至80年代中后期之間，盡管有大量創(chuàng)新和政策調(diào)整，但由于路徑依賴所導(dǎo)致的功能鎖定、政治鎖定和智識鎖定，這一時期的轉(zhuǎn)型很大程度上是失敗的。此后，考慮到單一的結(jié)構(gòu)政策無法兼顧各區(qū)域的不同條件，魯爾區(qū)引入“地區(qū)化”作為自身轉(zhuǎn)型的核心政策，一方面引入“地區(qū)”作為結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要行為主體，替代日益沒落的煤鋼復(fù)合體企業(yè)，實(shí)現(xiàn)魯爾區(qū)的協(xié)調(diào)機(jī)制從以煤鋼復(fù)合體為主體的垂直一體化向以區(qū)域為核心的水平一體化的轉(zhuǎn)向；另一方面則借助結(jié)構(gòu)政策，充分調(diào)動區(qū)域內(nèi)部各個行為主體的積極性，推動區(qū)域創(chuàng)新體系的建設(shè)，建立與完善新增長結(jié)構(gòu)中的各類要素?；趯︳敔枀^(qū)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的相關(guān)政策和理念的系統(tǒng)梳理與評估，本文嘗試從經(jīng)濟(jì)的空間結(jié)構(gòu)視角拓展學(xué)界對世界經(jīng)濟(jì)格局變化的理解，同時也為我國老工業(yè)基地的轉(zhuǎn)型提供相應(yīng)參考。

【關(guān)鍵詞】魯爾區(qū) 結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型 法國調(diào)節(jié)學(xué)派 路徑依賴 啟示

【作者簡介】胡琨，中國社會科學(xué)院歐洲研究所助理研究員

【中圖分類號】F151.81

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【文章編號】1006-1568-（2014）05-0061-15

20世紀(jì)六七十年代以降，許多擁有人口稠密、產(chǎn)業(yè)聚集、基礎(chǔ)設(shè)施完備、交通便利等諸多有利要素的傳統(tǒng)工業(yè)地區(qū) 陸續(xù)陷入發(fā)展困境而不能自拔，從經(jīng)濟(jì)發(fā)動機(jī)淪為被標(biāo)以“老工業(yè)區(qū)”的問題區(qū)域，世界經(jīng)濟(jì)的空間結(jié)構(gòu)也因此產(chǎn)生深刻變化。

德國魯爾區(qū)（Ruhrgebiet）位于德國北萊茵—威斯特法倫州（NRW）中部，由11個縣級市（Kreisfreie Stadt）和4個縣（Kreis）組成，面積4，435平方公里，人口515萬。 該地區(qū)富含石煤，因而在19世紀(jì)初以來的一系列有利因素 推動下，逐漸形成了以煤炭開采和鋼鐵生產(chǎn)為基礎(chǔ)，囊括煤炭、鋼鐵、煤化工、機(jī)械和能源等產(chǎn)業(yè)的“煤鋼復(fù)合體”，在德國近現(xiàn)代工業(yè)化和戰(zhàn)后重建中發(fā)揮了舉足輕重的作用。20世紀(jì)50年代末，魯爾區(qū)以占聯(lián)邦德國8%的人口貢獻(xiàn)著約13%的國內(nèi)生產(chǎn)總值。

然而，隨著石煤逐漸被廉價石油所替代，魯爾區(qū)的煤炭開采業(yè)逐漸陷入困境，石煤開采量和就業(yè)人數(shù)于1956年和1957年分別達(dá)到峰值后持續(xù)下滑，大量礦井關(guān)閉。而20世紀(jì)70年代中期，來自新興國家和日本的競爭以及新材料的出現(xiàn)，又給魯爾區(qū)的鋼鐵生產(chǎn)行業(yè)帶來巨大挑戰(zhàn)。作為當(dāng)?shù)厥旱闹饕枨蠓?，鋼鐵行業(yè)的危機(jī)又反過來令采煤業(yè)處境進(jìn)一步惡化。整個煤鋼產(chǎn)業(yè)陷入危機(jī)。而作為煤鋼復(fù)合體，魯爾區(qū)幾乎所有產(chǎn)業(yè)都和煤鋼產(chǎn)業(yè)有或多或少的關(guān)聯(lián)，其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展則明顯不足，因此，煤鋼產(chǎn)業(yè)的危機(jī)最終引發(fā)了整個區(qū)域的衰退。

魯爾區(qū)從危機(jī)甫現(xiàn)，就不斷致力于推動本地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型加以應(yīng)對；這一努力令世人矚目。作為一個傳統(tǒng)工業(yè)地區(qū)，魯爾區(qū)為何會陷入危機(jī)？如何轉(zhuǎn)型？以及轉(zhuǎn)型是否成功？理清這些問題，不僅有助于理解當(dāng)下世界經(jīng)濟(jì)格局的變化，對于我國同樣面臨結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型壓力的老工業(yè)基地未來發(fā)展也有著重要借鑒意義。

一、社會與制度視角下的分析范式

（一）傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)視角

區(qū)域的興起與衰退有賴于其內(nèi)部產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。“長波理論”認(rèn)為，自工業(yè)革命至今，西方工業(yè)國家共經(jīng)歷了五次技術(shù)創(chuàng)新引發(fā)的長波 ，每一次長波運(yùn)行引起的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型都會改變經(jīng)濟(jì)活動的空間分布結(jié)構(gòu)。曾經(jīng)的產(chǎn)業(yè)中心，因其區(qū)位要素 與“新長波”不匹配而陷入衰退；與此同時，曾經(jīng)的落后區(qū)域卻在新興產(chǎn)業(yè)支撐下日漸繁榮，直至下一次“長波”的到來。 與宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)視野的長波理論相對應(yīng)的是源于微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的“產(chǎn)品生命周期理論”，其基本觀點(diǎn)是：每種產(chǎn)品都有一定的壽命并會經(jīng)歷一個生命周期，處于生命周期早期的產(chǎn)品，會給企業(yè)帶來利潤，而生產(chǎn)處于生命周期晚期產(chǎn)品的企業(yè)，則會虧損。產(chǎn)品生命周期無疑也會對經(jīng)濟(jì)活動的空間分布結(jié)構(gòu)產(chǎn)生極大影響。

這兩個理論有一個共同特點(diǎn)，就是判定區(qū)域發(fā)展的路徑為動態(tài)的和周期性的，具體說，就是擁有“新”產(chǎn)業(yè)或者生產(chǎn)“年輕”產(chǎn)品的區(qū)域?qū)d起，而被“老”產(chǎn)業(yè)或者“老”產(chǎn)品所塑造的區(qū)域自然就會逐漸衰落，傳統(tǒng)工業(yè)地區(qū)無疑屬于后者。與之類似的理論還有“增長極理論”以及“長期工業(yè)發(fā)展路徑理論”（das Konzept der langfristigen industriellen Wachstumspfade）等。 這種動態(tài)—周期性的視角無疑精確地把握了西方傳統(tǒng)工業(yè)地區(qū)興衰的基本表象。

然而，這些理論卻無法解釋，為何新產(chǎn)業(yè)或新產(chǎn)品沒有能夠出現(xiàn)在傳統(tǒng)工業(yè)地區(qū)，從而帶動這些區(qū)域的再次興起。新產(chǎn)業(yè)或新產(chǎn)品的出現(xiàn)，與包括原始創(chuàng)新和創(chuàng)新擴(kuò)散在內(nèi)的創(chuàng)新有著密不可分的關(guān)系。因此，區(qū)域發(fā)展的興衰，取決于其創(chuàng)新能力的強(qiáng)弱。近年來新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)（New Economic Geography）的理論分析 和地區(qū)產(chǎn)業(yè)集群（Cluster）的實(shí)證研究 都表明，創(chuàng)新需要各類行為主體的相互合作與競爭，因此，產(chǎn)業(yè)空間集聚有利于創(chuàng)新的發(fā)生和擴(kuò)散。就此而言，交通便利、產(chǎn)業(yè)集聚且基礎(chǔ)雄厚的魯爾區(qū)理應(yīng)不乏創(chuàng)新活動，卻仍然陷入危機(jī)。顯然，產(chǎn)業(yè)的視角無法給出令人完全滿意的答案，魯爾區(qū)的衰退有其深刻的社會背景。

（二）社會與制度的視角

20世紀(jì)70年代，福特式資本主義的重重危機(jī)催生了“法國調(diào)節(jié)學(xué)派”（Régulation School），這一學(xué)說與結(jié)構(gòu)主義馬克思主義理論有千絲萬縷的關(guān)聯(lián)，主張考察經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象必須要從社會生產(chǎn)與社會形態(tài)的關(guān)系入手，但對“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑”的論斷則有所保留，而認(rèn)為各種經(jīng)濟(jì)行為都是在密集的社會關(guān)系和政治規(guī)定的網(wǎng)絡(luò)框架中進(jìn)行的，是社會各個行為主體相互“協(xié)調(diào)”的結(jié)果，某種“（經(jīng)濟(jì)）積累體系”（accumulation regime）對應(yīng)某種特定的“（社會）調(diào)節(jié)模式”（mode of regulation），且兩者是相互影響的關(guān)系。 當(dāng)積累體系與調(diào)節(jié)模式相互匹配并能維持一段相當(dāng)長時期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時，由積累體系與調(diào)節(jié)模式及其相互關(guān)系構(gòu)成的復(fù)合體便被稱為“發(fā)展模式”（model of development）（圖1）。而當(dāng)這種匹配被打破時，就會引發(fā)各類社會行動主體新一輪的全面相互協(xié)調(diào)，調(diào)節(jié)模式的改變影響積累體系，而積累體系的相應(yīng)調(diào)整又反過來影響調(diào)節(jié)模式，如此一個雙向循環(huán)相互影響的過程，直至新的發(fā)展模式確立。而在舊的發(fā)展模式難以為繼、新的發(fā)展模式又尚未建立之前，社會經(jīng)濟(jì)就會出現(xiàn)危機(jī)。而打破原先發(fā)展模式的可能是外部事件，比如戰(zhàn)爭、自然災(zāi)害、競爭以及能源危機(jī)等，亦有可能是此種發(fā)展模式自我發(fā)展的結(jié)果。

圖1：法國調(diào)節(jié)學(xué)派理論結(jié)構(gòu)示意圖

資料來源：H. Bathelt， “Die Bedeutung der Regulationstheorie in der Wirtschaftsgeographischen Forschung”。

調(diào)節(jié)學(xué)派的最大貢獻(xiàn)在于不孤立地研究經(jīng)濟(jì)增長及其危機(jī)，而是把它放在整個經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、政治及社會的背景下來考察。 它對二戰(zhàn)后西方社會從福特主義向后福特主義的轉(zhuǎn)型進(jìn)行了鞭辟入里的分析，也對經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、地理學(xué)以及人類學(xué)等社會科學(xué)門類產(chǎn)生了深刻的影響。其對危機(jī)產(chǎn)生機(jī)制的論述，無疑為我們考察以魯爾區(qū)為代表的傳統(tǒng)工業(yè)地區(qū)的衰退提供了令人振奮的視角，那么，是什么因素阻礙新的發(fā)展模式建立起來呢？

在區(qū)域發(fā)展研究中，利用交易成本理論分析區(qū)域內(nèi)不同行動主體間關(guān)系發(fā)現(xiàn)，各個行動主體之間一方面有相互間可確定的交易關(guān)系，另一方面還存在大量非正式、不可貨幣化及不確定的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系 ，這種網(wǎng)絡(luò)關(guān)系被新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)歸入“制度”（institution）的范疇。具體來說，制度是特定空間中各個行為主體行動所指向的、相對穩(wěn)定的規(guī)范性關(guān)系模式與行為規(guī)則；它既包括正式制度，即人們有意識創(chuàng)造出來并通過國家等組織正式確立的成文規(guī)則，如法律與正式合約等；也包括非正式制度，即對人行為的不成文約束，如行事準(zhǔn)則、行為規(guī)范和慣例等。 在調(diào)節(jié)學(xué)派理論的視角下，制度存在于發(fā)展模式內(nèi)部的方方面面，是影響區(qū)域發(fā)展的關(guān)鍵因素，其表現(xiàn)形式不僅包括屬于增長結(jié)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、土地利用模式、投資結(jié)構(gòu)、勞動力的技能與經(jīng)驗、企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)和基礎(chǔ)設(shè)施等，還包括協(xié)調(diào)機(jī)制的政治治理模式、行為主體的思想行為模式和行為主體間的各類關(guān)系架構(gòu)等。一種發(fā)展模式在一個區(qū)域一旦確立，其制度發(fā)展便會被納入一個自我強(qiáng)化的路徑依賴進(jìn)程。這個進(jìn)程一方面導(dǎo)致制度最大限度地適應(yīng)此種發(fā)展模式，致力于實(shí)現(xiàn)在該發(fā)展模式下的最高效率；另一方面，它也意味著舊的發(fā)展模式面臨各種沖擊而走向末路，區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會面臨轉(zhuǎn)型壓力時，此種制度很難被其他制度所取代，產(chǎn)生某種鎖定效應(yīng)（lock-in），導(dǎo)致新的發(fā)展模式遲遲難以形成，傳統(tǒng)工業(yè)地區(qū)發(fā)展便會陷入困境（圖2）。

圖2：傳統(tǒng)工業(yè)地區(qū)衰退之研究范式

資料來源：Nelson and Winter， An Evolutionary Theory of Economic Change， pp. 33-39。

簡而言之，在傳統(tǒng)工業(yè)地區(qū)，在路徑依賴影響下，制度對現(xiàn)有發(fā)展模式的適應(yīng)（adaptation），將會導(dǎo)致其失去面對新挑戰(zhàn)時的適應(yīng)能力（adaptability），從而陷入衰退，魯爾區(qū)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型所面臨的困境正是源于此。

二、路徑依賴下魯爾區(qū)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型：1968—1987年

長期的煤鋼復(fù)合體發(fā)展，使得當(dāng)?shù)馗黝愋袨橹黧w從功能（functional）、智識（cognitive）和政治（political）上都被整合進(jìn)以煤鋼復(fù)合體為核心的垂直一體化（Vertikale Integration）生產(chǎn)鏈條，整個區(qū)域的增長結(jié)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)制（即發(fā)展模式）因此也被這一制度所鎖定。

制度的路徑依賴，早在轉(zhuǎn)型壓力顯現(xiàn)之初就深刻地影響著魯爾區(qū)的發(fā)展。當(dāng)?shù)谝粋€石煤礦井于20世紀(jì)50年代末關(guān)閉時，思想行為模式及世界觀高度同質(zhì)化——確切地說是“煤鋼化”——的當(dāng)?shù)匦袨橹黧w，無論是普通工人還是政治精英，受煤鋼復(fù)合體長期繁榮印象的影響，在相當(dāng)長一段時間內(nèi)認(rèn)為衰退是周期性的，堅信下一輪繁榮將會自動到來，并因此在整個20世紀(jì)60年代仍大量招募外籍勞工，以應(yīng)對將來可能出現(xiàn)的勞動力短缺。在這種智識鎖定下，魯爾區(qū)對即將到來的結(jié)構(gòu)性危機(jī)毫無察覺，未能及時采取適當(dāng)?shù)膽?yīng)對措施，因而錯過了主動轉(zhuǎn)型的有利機(jī)會，第一個結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型政策直到石煤危機(jī)爆發(fā)近十年后才出臺。

1967年，“煤礦區(qū)新工業(yè)化計劃”（Plan der Neuindustrialisierung der Kohlenreviere）出臺，因占據(jù)魯爾區(qū)絕大部分土地的大型企業(yè)受制于智識型鎖定，將危機(jī)定義為周期性而不是結(jié)構(gòu)性的，并且認(rèn)為新工業(yè)計劃將會與其爭奪有限的生產(chǎn)要素，因此采取抵制態(tài)度，盡管土地大量閑置卻拒絕向新產(chǎn)業(yè)提供土地，導(dǎo)致這一計劃胎死腹中。 鑒于此，北威州政府于1968年推出“魯爾發(fā)展計劃（1968—1973年）”（Entwicklungsprogramm Ruhr 1968–1973），目標(biāo)是通過交通、聚落、再教育、高等教育和休閑等基礎(chǔ)設(shè)施的改善，引導(dǎo)土地、資本和勞動力等要素向非煤鋼相關(guān)產(chǎn)業(yè)流動，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。 在此基礎(chǔ)之上，北威州1979年又發(fā)布“魯爾行動計劃（1980—1984年）”（Aktionsprogramm Ruhr 1980–1984），重點(diǎn)促進(jìn)本區(qū)域有優(yōu)勢的新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，如節(jié)能、環(huán)保與遠(yuǎn)程供熱技術(shù)等，并為解決新產(chǎn)業(yè)用地瓶頸問題成立“魯爾土地基金”和“州發(fā)展協(xié)會”（LEG）。

在這一時期，面對經(jīng)濟(jì)大環(huán)境變遷的挑戰(zhàn)，魯爾區(qū)所屬的北威州政府盡管已有所回應(yīng)，但魯爾區(qū)缺乏一個統(tǒng)一的地區(qū)政府，各個縣、市在行政區(qū)劃上分別被劃入明斯特（Münster）、安斯貝格（Arnsberg）與杜塞爾多夫（Düsseldorf）等三個專區(qū)（Regierungsbezirke），相關(guān)政策需要在魯爾區(qū)得到落實(shí)，無法不與當(dāng)?shù)匦涡紊母黝愋袨橹黧w特別是占據(jù)絕對話語權(quán)的煤鋼復(fù)合體協(xié)調(diào)，以提高政策的接受度；但整個區(qū)域的發(fā)展模式已被以煤鋼產(chǎn)業(yè)為核心的垂直一體化所塑造，在制度路徑依賴的影響下，功能、智識和政治三個方面的鎖定導(dǎo)致相關(guān)轉(zhuǎn)型政策目標(biāo)無法得到充分實(shí)現(xiàn)。

所謂功能鎖定，是指當(dāng)?shù)卣贾鲗?dǎo)地位的煤鋼復(fù)合體大型企業(yè)與其中小供應(yīng)商企業(yè)之間緊密而長期的合作，導(dǎo)致這些中小企業(yè)因為較低的交易成本而被整合進(jìn)以大型企業(yè)為主導(dǎo)的煤鋼復(fù)合體產(chǎn)業(yè)的垂直化產(chǎn)業(yè)鏈中。功能性鎖定一方面侵蝕中小企業(yè)自主創(chuàng)新與開拓適應(yīng)新市場的能力，另一方面使得企業(yè)與區(qū)域的生產(chǎn)要素配置都仍然向煤鋼復(fù)合體傾斜。當(dāng)新一波產(chǎn)業(yè)浪潮來臨時，區(qū)域內(nèi)各類生產(chǎn)要素則無法及時退出并重新配置，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型舉步維艱。值得一提的是，當(dāng)?shù)刂行」?yīng)商始終不乏研發(fā)活動和創(chuàng)新嘗試，但由于此種功能性的鎖定，研發(fā)活動缺乏跨界性，主要在煤鋼復(fù)合體的框架內(nèi)進(jìn)行，例如，至20世紀(jì)80年代，在為煤炭工業(yè)提供機(jī)械設(shè)備的企業(yè)中，仍然有近六成是在與主要客戶進(jìn)行緊密合作的基礎(chǔ)上開發(fā)新產(chǎn)品，甚至有三成以上只根據(jù)最大客戶的需求進(jìn)行研發(fā)，只有不到一成進(jìn)行自主研發(fā)。而與此相對的是，在其他類型的機(jī)械設(shè)備制造企業(yè)中，超過六成企業(yè)的研發(fā)活動取決于對市場環(huán)境的評估和本企業(yè)研發(fā)部門的意愿，而且合作伙伴相當(dāng)多元。

而政治鎖定更加劇了生產(chǎn)要素重新配置的難度。所謂政治性鎖定，即在煤鋼復(fù)合體產(chǎn)生與發(fā)展的過程中，魯爾區(qū)內(nèi)各級政府機(jī)關(guān)及政治人物與煤鋼復(fù)合體管理層及工會等會形成關(guān)系密切的利益結(jié)合體，他們在轉(zhuǎn)型過程中，會利用各種政策工具來阻止各類生產(chǎn)要素退出煤鋼復(fù)合體，以維護(hù)傳統(tǒng)的利益關(guān)聯(lián)。例如要求當(dāng)?shù)仉娏ζ髽I(yè)與煤炭企業(yè)簽訂購銷合同，限制石油與煤炭進(jìn)口，以確保本地石煤市場。此外，盡管州政府極力推動新興產(chǎn)業(yè)落戶，但地方政府基于與主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)千絲萬縷的關(guān)聯(lián)，亦不愿采取相應(yīng)的措施為新興產(chǎn)業(yè)提供其所缺乏的土地資源，導(dǎo)致大量的新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)在德國南部落戶。同時，這種關(guān)聯(lián)也導(dǎo)致大量的政府資金繼續(xù)流入煤鋼復(fù)合體，而在興起初期急需資金支持的新興產(chǎn)業(yè)及其企業(yè)在當(dāng)?shù)氐貌坏綉?yīng)有的扶持。

而在智識鎖定下，煤鋼復(fù)合體已習(xí)慣于通過煤鋼產(chǎn)業(yè)的合理化與現(xiàn)代化來應(yīng)對出現(xiàn)的危機(jī)，而缺乏跨產(chǎn)業(yè)的視角，尤其是在石油危機(jī)爆發(fā)后，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)一度認(rèn)定石煤的春天再次到來，從而再次加大了對煤鋼及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的投入。因而，這一時期研發(fā)與創(chuàng)新活動在魯爾區(qū)并不鮮見，但主要集中于煤鋼復(fù)合體內(nèi)部，數(shù)控機(jī)床（CNC）、計算機(jī)輔助設(shè)計（CAD）、計算機(jī)輔助質(zhì)量管理（CAQ）、柔性制造系統(tǒng)（FMS）和通用信息模型（CIM）等新技術(shù)與理念最早被應(yīng)用于煤鋼及其相關(guān)行業(yè)，這導(dǎo)致有限的創(chuàng)新資源絕大部分繼續(xù)流入煤鋼復(fù)合體，新興行業(yè)發(fā)展在當(dāng)?shù)厥艿綁褐啤?/p>

因此，大量的資源要素始終在煤鋼復(fù)合體內(nèi)部流動，研發(fā)與創(chuàng)新活動盡管被重視與促進(jìn)，卻仍集中于煤鋼及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，不但使區(qū)域內(nèi)新興產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新及其發(fā)展受到嚴(yán)重制約，而且加劇了舊發(fā)展模式的鎖定，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型步履蹣跚，以煤鋼復(fù)合體為基礎(chǔ)形成的舊發(fā)展模式仍然占據(jù)主導(dǎo)地位。隨著新一波產(chǎn)業(yè)浪潮的興起，煤鋼復(fù)合體的結(jié)構(gòu)性危機(jī)在20世紀(jì)80年代最終完全爆發(fā)，舊的發(fā)展模式難以為繼，新發(fā)展模式的確立遙遙無期，被其所塑造的魯爾區(qū)也不可避免地陷入危機(jī)。1970年，魯爾區(qū)的失業(yè)率與北威州和聯(lián)邦水平基本持平，但到1987年，在人口不斷外流的背景下，魯爾區(qū)失業(yè)率高達(dá)15.2%，而北威州與聯(lián)邦同期則僅為10.8%和8.4%。 而國內(nèi)生產(chǎn)總值占北威州的比例也從繁榮時期的40%以上下滑至80年代以后的25%左右， 煤鋼產(chǎn)業(yè)受危機(jī)沖擊最大。1987年，采煤業(yè)就業(yè)人數(shù)從1957年的56萬人驟降至15.7萬人，而1976年至1987年，金屬制造與加工行業(yè)從業(yè)者數(shù)量則從14.3萬劇減為8.3萬，煤鋼產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)占當(dāng)?shù)氐诙a(chǎn)業(yè)的比重從1957年的近70%下降至1987年的約40%。

顯然這一時期魯爾區(qū)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型并不成功。問題很大程度上在于其嚴(yán)重的路徑依賴，導(dǎo)致了功能、政治和智識上的嚴(yán)重鎖定效應(yīng)，諸多創(chuàng)新仍局限于傳統(tǒng)的煤鋼復(fù)合體框架內(nèi)。要破解這一難題，只有跳出傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)政策的桎梏，思考在舊發(fā)展模式（特別是垂直一體化）逐漸瓦解的背景下，如何通過各類創(chuàng)新確立新的發(fā)展模式，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域的復(fù)興。

三、結(jié)構(gòu)政策的地區(qū)化與轉(zhuǎn)型成效初顯：1987年—

一方面，上一時期魯爾區(qū)的結(jié)構(gòu)政策之所以并沒有取得預(yù)期的效果，最關(guān)鍵因素即統(tǒng)一的地方政府在魯爾區(qū)缺失，結(jié)構(gòu)政策只能由州政府部門制定而缺乏在當(dāng)?shù)芈鋵?shí)的支點(diǎn)，結(jié)構(gòu)政策最終無異于隔靴搔癢；另一方面，結(jié)構(gòu)性危機(jī)的深化導(dǎo)致煤鋼產(chǎn)業(yè)不斷萎縮，而非煤鋼產(chǎn)業(yè)比重逐漸上升，舊發(fā)展模式有土崩瓦解的趨勢 ，面對這些情況，如何通過切實(shí)可行的結(jié)構(gòu)政策在魯爾區(qū)確立新的發(fā)展模式，成為結(jié)構(gòu)政策的主要關(guān)懷。

在此背景下，“地區(qū)化”（Regionalisierung）逐漸成為各方共識，因為單一的結(jié)構(gòu)政策無法兼顧各個區(qū)域的不同條件，進(jìn)而給出有針對性的政策方案。同時，區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展關(guān)鍵取決于其自身創(chuàng)新能力的強(qiáng)弱。因而，地區(qū)化包含兩方面涵義，即一方面引入“地區(qū)”（Region）作為結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要行為主體，替代日益沒落的煤鋼復(fù)合體企業(yè)，實(shí)現(xiàn)魯爾區(qū)的協(xié)調(diào)機(jī)制從以煤鋼復(fù)合體為主體的垂直一體化向以區(qū)域為核心的水平一體化的轉(zhuǎn)向；另一方面則借助結(jié)構(gòu)政策，充分調(diào)動區(qū)域內(nèi)部各個行為主體的積極性，推動區(qū)域創(chuàng)新體系（Regionale Innovationssysteme）的建設(shè)，建立與完善新增長結(jié)構(gòu)中的各類要素。

（一）碎片化的地區(qū)化結(jié)構(gòu)政策

這一理念的先聲是1987年實(shí)施的“煤礦地區(qū)未來倡議”（Zukunftsinitiative Montanregionen， ZIM）。在這一項目框架下，北威州在促進(jìn)研發(fā)、提高勞動力素質(zhì)、創(chuàng)造和保障就業(yè)、擴(kuò)建與完善基礎(chǔ)設(shè)施、改善環(huán)境等傳統(tǒng)政策手段之外，重點(diǎn)支持魯爾區(qū)內(nèi)部自發(fā)出現(xiàn)的發(fā)展項目，促進(jìn)各個項目與各個行為主體之間的合作與協(xié)調(diào)。在此基礎(chǔ)之上，魯爾區(qū)被劃分為六個地區(qū)，獨(dú)立對本區(qū)域結(jié)構(gòu)政策的制定與落實(shí)負(fù)責(zé)，“地區(qū)化的結(jié)構(gòu)政策”正式啟動，而埃姆歇公園國際建筑展項目（Internationale Bauausstellung Emscher Park， IBA Emscher Park）無疑是這一理念落實(shí)的樣板與高潮。

埃姆歇公園國際建筑展項目坐落于埃姆歇河流域這一深受煤鋼復(fù)合體發(fā)展影響，因此也是受結(jié)構(gòu)性危機(jī)沖擊最嚴(yán)重的區(qū)域。為落實(shí)該計劃，州政府成立埃姆歇國際建筑展有限公司。該公司是由來自聯(lián)邦州和地方政府以及經(jīng)濟(jì)、工會、規(guī)劃、建筑、環(huán)保和學(xué)術(shù)界的專家所組成的半官方機(jī)構(gòu)，旨在以創(chuàng)新為導(dǎo)向，協(xié)調(diào)和促進(jìn)包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、企業(yè)、協(xié)會、民間組織和個人等在內(nèi)的各類當(dāng)?shù)匦袨轶w在區(qū)域發(fā)展問題上廣泛參與和合作，通過城市規(guī)劃、社會、文化和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的各類項目來推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展，如工業(yè)廢棄地的綠化、流域水系的治理和工業(yè)建筑與用地的再利用等。整個項目于1989年啟動，歷時10年，共投入約25億歐元（其中公共財政資金約15億），共在17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行項目129個。盡管存在將埃姆歇公園國際建筑展項目稱為政治形象工程的指責(zé)，但不可否認(rèn)的是，在舊發(fā)展模式逐漸消亡的背景下，該項目為魯爾區(qū)引入了大量的創(chuàng)新元素，例如區(qū)域內(nèi)各行為體橫向合作與協(xié)調(diào)的嘗試，水處理、環(huán)保、新能源、旅游、文化創(chuàng)新等產(chǎn)業(yè)的出現(xiàn)等。這些新元素將成為本區(qū)域新發(fā)展模式建立與完善基礎(chǔ)的一部分。

魯爾區(qū)一方面深受煤鋼復(fù)合體影響而長期被同一發(fā)展模式所主導(dǎo)，另一方面始終缺乏一個統(tǒng)一的地方政府，不同地區(qū)的結(jié)構(gòu)政策各自為政，集體行動的困境導(dǎo)致無法實(shí)現(xiàn)必要的協(xié)調(diào)與合作。這使區(qū)域內(nèi)新的協(xié)調(diào)機(jī)制遲遲不能形成，區(qū)域發(fā)展逐漸呈現(xiàn)碎片化特征，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與北威州及聯(lián)邦德國其他區(qū)域的差距不斷加大。1991—2002年，魯爾區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值增長15.18%，而同期北威州和聯(lián)邦德國卻分別實(shí)現(xiàn)了28.25%和38.94%的經(jīng)濟(jì)增長，魯爾區(qū)失業(yè)率也比北威州和聯(lián)邦德國同期水平分別高3%和3.6%。 面對全球化背景下愈演愈烈的區(qū)域競爭，迫切需要在整個區(qū)域的范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，以優(yōu)化和整合有限的創(chuàng)新要素，這一設(shè)想最終隨著“魯爾地區(qū)聯(lián)盟”（Regionalverband Ruhr， RVR）的成立逐漸成為現(xiàn)實(shí)。

（二）魯爾地區(qū)聯(lián)盟框架下的結(jié)構(gòu)政策

所謂魯爾區(qū)，便是魯爾地區(qū)聯(lián)盟所覆蓋區(qū)域，其前身是1920年成立的“魯爾煤礦區(qū)聚落聯(lián)盟”（Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk， SVR）。當(dāng)時因《凡爾賽條約》而需要20余萬礦工及相關(guān)人員。為安置上述人員，需要一個統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)劃，魯爾煤礦區(qū)聚落聯(lián)盟應(yīng)運(yùn)而生。該組織在強(qiáng)化魯爾區(qū)的地區(qū)認(rèn)同意識的同時，其規(guī)劃權(quán)限也不斷拓展。1962年，北威州《規(guī)劃法》（Landesplanungsgesetz）賦予該組織在魯爾區(qū)境內(nèi)的土地管理與城市規(guī)劃權(quán)限，并于1979年將其更名為 “魯爾鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)盟”（Kommunalverband Ruhrgebiet， KVR）。2004年，北威州議會批準(zhǔn)魯爾鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)盟更名為魯爾地區(qū)聯(lián)盟，并于2007年通過《向魯爾地區(qū)聯(lián)盟轉(zhuǎn)讓魯爾都市區(qū)地區(qū)規(guī)劃權(quán)限法》（Gesetz zur ?bertragung der Regionalplanung für die Metropole Ruhr auf den Regionalverband Ruhr）。在結(jié)構(gòu)政策地區(qū)化趨勢的影響下，魯爾地區(qū)聯(lián)盟作為整個魯爾區(qū)的代表，在區(qū)域發(fā)展中的影響權(quán)重不斷增大。

2002年，魯爾鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)盟發(fā)布《魯爾前景——魯爾區(qū)結(jié)構(gòu)政策項目》，通過對本區(qū)域有優(yōu)勢或未來有發(fā)展?jié)摿Φ?2個產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行扶持，促使其更積極地參與本區(qū)域發(fā)展模式的重塑，這一口號為“優(yōu)勢強(qiáng)化”（St?rkung der St?rken）的結(jié)構(gòu)政策依托產(chǎn)業(yè)集聚模型，嘗試從以下三個方面來實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)：

第一，隨著煤鋼復(fù)合體在結(jié)構(gòu)性危機(jī)下的逐漸消亡，傳統(tǒng)制度的路徑依賴和鎖定效應(yīng)不斷減弱，區(qū)域發(fā)展的主要問題不再是解構(gòu)舊的發(fā)展模式，而是如何建構(gòu)新的發(fā)展模式。因此，煤鋼復(fù)合體中發(fā)展出來的優(yōu)勢與特色部門，如能源、水供應(yīng)與處理、環(huán)境保護(hù)、物流、健康產(chǎn)業(yè)和機(jī)械制造等，日益成為區(qū)域發(fā)展內(nèi)生潛力的依托，是新增長結(jié)構(gòu)中關(guān)鍵的組成部分。

第二，優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新與發(fā)展依賴于區(qū)域內(nèi)各行為主體依托產(chǎn)業(yè)鏈建立的互動網(wǎng)絡(luò)，如何有效促進(jìn)區(qū)域內(nèi)政府、研究與教育機(jī)構(gòu)、相關(guān)企業(yè)及諸如咨詢和風(fēng)險投資等服務(wù)業(yè)，以及不同地區(qū)的相互合作與協(xié)調(diào)，是這一戰(zhàn)略的核心任務(wù)。

第三，實(shí)踐表明，各相關(guān)行為主體的空間集聚是優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈得以形成的必要條件。因此，通過工業(yè)園等形式引導(dǎo)各個優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的空間集聚是實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略最直觀和主要的手段，例如在埃姆歇—里普（Emscher-Lippe）地區(qū)出現(xiàn)的光伏產(chǎn)業(yè)集群，成為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)之一能源經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。

盡管魯爾地區(qū)聯(lián)盟并不是真正意義上的魯爾區(qū)政府，但是其權(quán)限的擴(kuò)大使得其在魯爾區(qū)整個區(qū)域的層面進(jìn)行結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型政策的設(shè)計及落實(shí)成為可能，在其結(jié)構(gòu)政策的推動下，創(chuàng)新活動加強(qiáng)，新的產(chǎn)業(yè)門類和各類網(wǎng)絡(luò)開始出現(xiàn)并壯大，區(qū)域內(nèi)新的協(xié)調(diào)機(jī)制和增長結(jié)構(gòu)開始形成，魯爾區(qū)新的發(fā)展模式雛形初現(xiàn)。2002—2011年，盡管魯爾區(qū)就業(yè)狀況仍差強(qiáng)人意，但卻實(shí)現(xiàn)了26.6%的經(jīng)濟(jì)增長，而同期北威州和聯(lián)邦德國國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長率卻分別只有20.9%和21.6%。

四、結(jié)論與啟示

長期的煤鋼復(fù)合體發(fā)展，使得魯爾區(qū)的發(fā)展模式被以煤鋼復(fù)合體為核心的垂直一體化制度所鎖定，同時，魯爾區(qū)又始終缺乏真正意義上代表本區(qū)域的地方政府，這導(dǎo)致其在面臨結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型壓力時，無法擺脫路徑依賴的影響，及時調(diào)整區(qū)域內(nèi)的增長結(jié)構(gòu)與協(xié)調(diào)機(jī)制。當(dāng)舊的發(fā)展模式最終因結(jié)構(gòu)性危機(jī)難以為繼，新的發(fā)展模式又遲遲無法確立時，地區(qū)便不可避免地陷入危機(jī)。

在此背景下，“地區(qū)化”（Regionalisierung）逐漸成為各方共識，即一方面引入地區(qū)作為結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要行為主體，替代日益沒落的煤鋼復(fù)合體企業(yè)，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)機(jī)制從以煤鋼復(fù)合體為主體的垂直一體化向以區(qū)域為核心的水平一體化的轉(zhuǎn)向；另一方面則借助結(jié)構(gòu)政策推動創(chuàng)新，建立與完善新增長結(jié)構(gòu)中的各類要素，從而建立新的發(fā)展模式。經(jīng)過多年的摸索，魯爾地區(qū)聯(lián)盟逐漸成為這一理念框架下地區(qū)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的主要推手，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展初顯成效。

但魯爾區(qū)至今仍缺乏代表本區(qū)域的獨(dú)立地方政府，這一方面導(dǎo)致魯爾地區(qū)聯(lián)盟缺乏必要的廣泛權(quán)限來落實(shí)其結(jié)構(gòu)政策，另一方面又使得聯(lián)邦州、聯(lián)邦和歐盟的相關(guān)結(jié)構(gòu)和區(qū)域政策在魯爾區(qū)缺乏相應(yīng)的落實(shí)機(jī)構(gòu)，只能各自為政，甚至相互沖突與矛盾。這種政治權(quán)限的分裂和政出多頭仍嚴(yán)重制約著魯爾區(qū)在整個區(qū)域的層面建構(gòu)新發(fā)展模式應(yīng)對結(jié)構(gòu)性危機(jī)的能力與活動空間，結(jié)構(gòu)政策的地區(qū)化進(jìn)程仍待推進(jìn)，新的發(fā)展模式仍有待確立。

魯爾區(qū)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗與教訓(xùn)，對于我國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型具有重大參考價值。眾多老工業(yè)基地在1949年后的計劃經(jīng)濟(jì)塑造下產(chǎn)生，而大量新興工業(yè)區(qū)則在改革開放后因比較優(yōu)勢在珠三角與長三角地區(qū)出現(xiàn)。這些地區(qū)在發(fā)展過程中，經(jīng)濟(jì)積累體系與社會調(diào)節(jié)模式逐漸達(dá)到高度匹配，區(qū)域經(jīng)濟(jì)在特定發(fā)展模式下在一定時期內(nèi)得到長足發(fā)展；但也都隨著內(nèi)外部環(huán)境的變遷而逐漸“老化”，面臨或即將面臨結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的壓力，如何靈活運(yùn)用各種政策手段，沖破既有制度的功能、政治和智識鎖定，促進(jìn)新的發(fā)展模式盡快確立，無疑是值得思考和探討的。

[收稿日期：2014-08-14]

[修回日期：2014-08-26]

[責(zé)任編輯：陳鴻斌]