謝曉光　吳志焜

【內(nèi)容提要】中國（上海）自由貿(mào)易實驗區(qū)是中國在新的貿(mào)易時代背景下建立的自由貿(mào)易試驗區(qū)。盡管學(xué)術(shù)界相當(dāng)關(guān)注這一現(xiàn)象，但既有研究往往缺乏從宏觀國際視野出發(fā)的考察。本文借用國際政治學(xué)視角，解析上海自貿(mào)區(qū)的國家戰(zhàn)略行為，考察上海自貿(mào)區(qū)成立的國際背景和國內(nèi)動因，并提出其未來發(fā)展的應(yīng)有路徑。上海自貿(mào)區(qū)的建立，既有適應(yīng)國際貿(mào)易發(fā)展新形勢的考慮，更有應(yīng)對美國新地緣經(jīng)濟戰(zhàn)略、參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定的戰(zhàn)略意圖；而其國內(nèi)動因則在于推動國內(nèi)政治經(jīng)濟改革、推進人民幣國際化、促進外貿(mào)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型升級以及打造上海國際金融中心地位。基于對其國際和國內(nèi)背景的分析，筆者提出，上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的未來路徑應(yīng)遵循以下三點：首先要緊盯國際經(jīng)濟貿(mào)易新趨勢，關(guān)注美國的區(qū)域戰(zhàn)略；其次要加強頂層設(shè)計與統(tǒng)籌，完善法律法規(guī)；最后，控制風(fēng)險，在行政管理體制、市場化改革等方面形成可復(fù)制經(jīng)驗，逐步推廣，從而形成國家戰(zhàn)略。

【關(guān)鍵詞】上海自貿(mào)區(qū) 國際政治經(jīng)濟學(xué) 國際背景 內(nèi)在動因 路徑

【作者簡介】謝曉光，遼寧大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院教授；吳志焜，遼寧大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院碩士研究生

【中圖分類號】F752.0

【文獻標(biāo)識碼】A

【文章編號】1006-1568-（2014）05-0045-16

2013年7月3日，國務(wù)院常務(wù)會議批準(zhǔn)通過了《中國（上海）自由貿(mào)易實驗區(qū)總體方案》（以下簡稱“上海自貿(mào)區(qū)”）；8月22日，國務(wù)院正式批準(zhǔn)設(shè)立上海自貿(mào)區(qū)，并于9月29日正式掛牌啟動。上海自貿(mào)區(qū)范圍涵蓋上海市外高橋保稅區(qū)、外高橋保稅物流園區(qū)、洋山保稅港區(qū)和上海浦東機場綜合保稅區(qū)等4個海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，總面積為28.78平方公里。上海自貿(mào)區(qū)自成立以來，受到了國內(nèi)外廣泛關(guān)注，國務(wù)院總理李克強十分重視上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)，將其定位為國家發(fā)展過程中的戰(zhàn)略舉措。

上海自貿(mào)區(qū)從2013年落成迄今已將近一年時間，關(guān)于上海自貿(mào)區(qū)的學(xué)術(shù)文章和報紙評論相當(dāng)豐富，主要可分為三類：第一類是介紹性質(zhì)的，集中于上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)初期，主要論述了上海自貿(mào)區(qū)的來龍去脈，但尚需對上海自貿(mào)區(qū)建立的深層次背景及原因做出明確的回答；第二類是在上海自貿(mào)區(qū)建成之后，多數(shù)學(xué)者從諸如金融改革、法制建設(shè)、政治改革、知識產(chǎn)權(quán)、法理等不同的角度來審視上海自貿(mào)區(qū)在某一領(lǐng)域的問題，試圖就其建立后將面臨的一系列問題作具體分析，以便為上海自貿(mào)區(qū)在開放過程中所遇到的問題提出相應(yīng)的對策建議，這些分析大多數(shù)沒能同時從國內(nèi)、國際兩個層次，政治、經(jīng)濟兩個領(lǐng)域進行全面探究；第三類是探討上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)對周邊地區(qū)的影響及啟示，體現(xiàn)為一種地區(qū)層次的解讀和訴求，多數(shù)把上海自貿(mào)區(qū)作為機遇，提出要對接上海自貿(mào)區(qū)的外溢效應(yīng)獲取經(jīng)濟紅利。綜合來看，既有文獻都未能從宏觀的國際視野來審視自貿(mào)區(qū)成立的國際背景和國內(nèi)動因。

國際政治經(jīng)濟學(xué)（International Political Economics，簡稱IPE）產(chǎn)生于20世紀(jì)70年代，該理論的建立主要是基于當(dāng)時國際體系中出現(xiàn)的一系列新問題，諸如國際貨幣、國際貿(mào)易、跨國投資、全球化、區(qū)域化及建立國際新秩序等問題。在現(xiàn)實世界體系中，越來越多的事件已經(jīng)脫離了單純的經(jīng)濟或政治范疇，國際政治中的經(jīng)濟因素和國際經(jīng)濟中的政治因素越來越被人們所關(guān)注。而其中涉及的更為核心的問題，在國內(nèi)層面是國家與市場之間的關(guān)系，在國際層面則是民族國家與世界市場之間的關(guān)系問題。作為國際關(guān)系領(lǐng)域的一種新思潮和新視角，國際政治經(jīng)濟學(xué)更加注重經(jīng)濟取向，注重國際政治關(guān)系與國際經(jīng)濟關(guān)系的結(jié)合。同時，國際政治經(jīng)濟學(xué)者也從國內(nèi)機制和國家內(nèi)部層次進行研究，關(guān)注國際環(huán)境對國內(nèi)政治經(jīng)濟的影響及其結(jié)果以及國內(nèi)因素如何影響一國對外政策方面等。 本文試圖從國際政治經(jīng)濟學(xué)視角分析上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的背景、動因，進而對其未來發(fā)展路徑提出更為合理的建議。

一、上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的國際背景

（一）國際貿(mào)易發(fā)展的新形勢

進入21世紀(jì)后，基于全球價值鏈分工體系之上的全球生產(chǎn)、貿(mào)易與投資體系正逐步實現(xiàn)由傳統(tǒng)模式向新型模式的轉(zhuǎn)變，以世界貿(mào)易組織（WTO）為核心的多邊貿(mào)易體系正因多哈回合談判而步履維艱，而以區(qū)域主義為核心的貿(mào)易便利化與投資自由化正在實現(xiàn)內(nèi)部的轉(zhuǎn)型，具體表現(xiàn)在：

第一，服務(wù)貿(mào)易自由化。全球經(jīng)濟日益向服務(wù)貿(mào)易轉(zhuǎn)向，當(dāng)前全球跨國直接投資接近2/3流向了服務(wù)業(yè)，服務(wù)行業(yè)在國際貿(mào)易中的重要性日益突出。在關(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT）框架下的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）雖早已達成，但多邊體制下的服務(wù)貿(mào)易水平仍顯得較低，難以適應(yīng)發(fā)達國家對服務(wù)貿(mào)易和投資的需求。多哈回合談判則因農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入問題而停滯不前。發(fā)達國家在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域占有相對或絕對優(yōu)勢，在WTO框架外尋求新的服務(wù)貿(mào)易安排成了西方發(fā)達國家的必然，于是《服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》（TISA）應(yīng)運而生。如果TISA談成將徹底改寫國際服務(wù)貿(mào)易和投資規(guī)則，并將推進服務(wù)貿(mào)易和投資自由化，但中國卻一直由于各種原因被TISA談判拒之門外。

第二，國際投資新規(guī)則。全球化形勢下，跨國資本流動異常迅速，為進一步保護投資者的安全和利益、促進投資，以實現(xiàn)國際投資自由化為目的的新一代雙邊投資保護協(xié)定應(yīng)運而生。新一代雙邊投資協(xié)定（BIT）范本主要指美國政府在2012年公布的《美國與××國家鼓勵與相互保護投資條約》。該范本以2004年的范本為基礎(chǔ)，在促進雙邊相互投資的基礎(chǔ)上增加了擴大產(chǎn)業(yè)開放與放寬投資準(zhǔn)入的內(nèi)容，同時該文本更強調(diào)政府管理的透明度和公共參與，在勞工與環(huán)境保護、國有企業(yè)特殊待遇方面有更加苛刻的規(guī)定。對中國而言，新一代BIT更為核心的內(nèi)容在于兩點：一是協(xié)定堅持東道國提供準(zhǔn)入前國民待遇原則，即指在企業(yè)設(shè)立、取得、擴大等階段給予外國投資者及其投資不低于本國投資者及其投資的待遇；二是對于限制和禁止外資進入的部門必須采用負面清單形式。在中美BIT談判問題上，2013年7月的第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話就中美雙邊投資協(xié)定的問題，中方已經(jīng)在原則上同意以準(zhǔn)入前國民待遇和負面清單為基礎(chǔ)與美方進行實質(zhì)性談判?！懊绹邩?biāo)準(zhǔn)的投資保護規(guī)則將成為作為試驗田的上海自貿(mào)試驗區(qū)各項舉措的方向坐標(biāo)系?！?同時，中國與歐盟的BIT談判也在進程當(dāng)中。而中國對“準(zhǔn)入前國民待遇+負面清單”模式的外資管理方式的具體操作則要在上海自貿(mào)區(qū)中進行試驗。

第三，區(qū)域主義新趨勢。在貿(mào)易領(lǐng)域，全球主義逐漸被區(qū)域主義所取代，各國在雙邊和多邊體制下進行談判，并邁向更高標(biāo)準(zhǔn)的貿(mào)易和投資自由化。由于全球性的多邊貿(mào)易制度在短期內(nèi)難以取得實質(zhì)性進展，各國轉(zhuǎn)而尋求區(qū)域和雙邊自由貿(mào)易協(xié)定。自20世紀(jì)90年代以來，區(qū)域貿(mào)易安排（RTAs）明顯增加；截至2014年6月15日，GATT/WTO收到的區(qū)域貿(mào)易安排數(shù)量達到585個、其中生效的達379個 ，而由成員間簽署的自貿(mào)區(qū)（FTA）數(shù)量則達到398個。這些區(qū)域貿(mào)易安排和自貿(mào)區(qū)協(xié)定在內(nèi)容上更加寬泛，如服務(wù)貿(mào)易、投資、國內(nèi)監(jiān)管、市場準(zhǔn)入、環(huán)境保護、食品安全、勞工及移民等方面呈現(xiàn)出高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量的規(guī)則范本。在東亞地區(qū)，以中國、美國、日本以及東盟各自提出不同的區(qū)域一體化主張，東亞地區(qū)區(qū)域一體化進程呈現(xiàn)出復(fù)雜的局勢，由東盟發(fā)起的區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系（RCEP）、美國主導(dǎo)的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議（TPP）以及中日韓自貿(mào)區(qū)在這一地區(qū)競相發(fā)展。針對這一復(fù)雜的東亞區(qū)域主義發(fā)展，中國如何實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，以便在東亞區(qū)域一體化中發(fā)揮更大的作用，成為一個重要問題。

（二）美國新地緣經(jīng)濟戰(zhàn)略

奧巴馬總統(tǒng)在2013年3月向國會參眾兩院提交了《2013年總統(tǒng)貿(mào)易政策議程》報告，并列舉了美國在2013年貿(mào)易工作的重點內(nèi)容，其中包括兩項重要內(nèi)容：其一，在大西洋與歐盟推動“跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議”（TTIP）談判；其二，在亞太地區(qū)推動TPP談判。同時，美國又同歐盟、日本等國舉行了TISA談判，以圖在服務(wù)業(yè)貿(mào)易領(lǐng)域，率先制定出國際貿(mào)易游戲規(guī)則。TTIP、TPP和TISA可謂是美國新地緣經(jīng)濟戰(zhàn)略的“三支箭”。

第一，美國通過TPP和TTIP企圖構(gòu)筑橫跨太平洋和大西洋的兩洋經(jīng)濟圈，重新構(gòu)筑美國經(jīng)濟新霸權(quán)。TTIP因其戰(zhàn)略上的意義被稱作經(jīng)濟“新北約”，它絕非通常意義上的“雙邊自貿(mào)協(xié)定”，而是更具在“地緣政治、地緣戰(zhàn)略、政治和經(jīng)濟等多個層面”強化歐美協(xié)調(diào)的戰(zhàn)略意義。 美國提出要“重返亞太”，在太平洋地區(qū)塑造有利于美國的政治經(jīng)濟版圖。以中日韓自貿(mào)區(qū)、東盟RCEP為核心的東亞一體化進程正在緩慢推進，而美國加入TPP談判的意圖在于抗衡東亞經(jīng)濟一體化，扭轉(zhuǎn)美國被排除在外的不利局面。 美國通過這“三支箭”，其表面目標(biāo)是為了打開美國出口市場并維護其在國際貿(mào)易領(lǐng)域中的領(lǐng)導(dǎo)地位，建立由美國主導(dǎo)的21世紀(jì)國際貿(mào)易新規(guī)則體系；而更深層次的戰(zhàn)略意圖則在于通過控制太平洋和大西洋的制海權(quán)，進而主導(dǎo)歐亞大陸的政治、經(jīng)濟秩序，以維護其稱霸全球的戰(zhàn)略目標(biāo)。

第二，制定全球投資貿(mào)易新規(guī)則，維持美國在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域自身優(yōu)勢。從歐美的TTIP談判中可以預(yù)測，未來世界貿(mào)易制度規(guī)則將出現(xiàn)新的變化。第一，在非關(guān)稅壁壘削減方面，二戰(zhàn)后的貿(mào)易自由化主要集中在降低關(guān)稅領(lǐng)域，而在非關(guān)稅壁壘則涉及進出口配額、安全標(biāo)準(zhǔn)、檢驗程序、出口補貼、國有企業(yè)等問題；第二，引領(lǐng)全球經(jīng)濟自由化新規(guī)則，倡導(dǎo)國際貿(mào)易發(fā)展的新趨勢。歐美TTIP通過以雙邊帶動多邊，主導(dǎo)全球雙邊貿(mào)易和投資安排走向，打造新的全球貿(mào)易、投資規(guī)則和機制。 而TPP作為“面向21世紀(jì)、高標(biāo)準(zhǔn)、全面的自由貿(mào)易協(xié)議”，其草案包括20章內(nèi)容，涉及貨物貿(mào)易、原產(chǎn)地規(guī)則、貿(mào)易救濟措施、衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施、技術(shù)性貿(mào)易壁壘、服務(wù)貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)、政府采購和競爭政策等。 2013年日本宣布加入TPP談判，目前TPP成員國共有12個國家，而韓國和中國臺灣地區(qū)也正積極爭取加入TPP談判。“未來TPP很可能成為APEC框架內(nèi)的小型世界貿(mào)易組織?！?TPP加上TTIP與TISA，構(gòu)成了美國面向21世紀(jì)更長期的全球戰(zhàn)略，是其完整實施“全球化”方略的不可或缺的重要組成部分，也是美、歐、日主要“高收入國家”的“鐵三角”穩(wěn)固以其為主導(dǎo)的全球貿(mào)易秩序的根本戰(zhàn)略。

第三，應(yīng)對新興市場國家經(jīng)濟崛起，實施制華“ABC”戰(zhàn)略。中國作為世界第一大貿(mào)易國和第二大經(jīng)濟體，而美國新貿(mào)易戰(zhàn)略“三支箭”卻無一不把中國排除在外，其制華“ABC”（Anyone But China）戰(zhàn)略昭然若揭。TTIP針對中國的意味十分強烈，其溢出效應(yīng)將“對全球貿(mào)易規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生重大影響，并直接或間接影響中國的比較競爭優(yōu)勢、市場準(zhǔn)入與國際話語權(quán)?！?而歐盟在談判中推動補貼、反壟斷和并購有關(guān)條款以及針對國有企業(yè)的優(yōu)惠措施被普遍認為是針對中國國有企業(yè)的?！癟TIP構(gòu)想”表明，歐美結(jié)成“命運共同體”聯(lián)手“制華”的政治意愿可能已上升到足以克服彼此經(jīng)貿(mào)分歧的程度?！?如果說TTIP是在貿(mào)易規(guī)則上針對中國，那么TPP則更具在地緣戰(zhàn)略上遏制中國的意圖。由于中日韓自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)進展緩慢，而美日、美韓同盟更制約了中國在東亞一體化進程中主導(dǎo)作用的發(fā)揮。有學(xué)者認為，出于戰(zhàn)略上的考慮，日本在TPP和中日韓自貿(mào)區(qū)中，將優(yōu)先選擇加入TPP。 還有研究認為，美國通過《美韓自由貿(mào)易協(xié)定》在一定程度上成功地牽制了東亞一體化進程。 奧巴馬政府企圖以TTP為基礎(chǔ)，建立以美國為主導(dǎo)的亞太政治經(jīng)濟合作體系，架空中日韓自由貿(mào)易區(qū)，與中國、日本爭奪亞太經(jīng)濟整合主導(dǎo)權(quán)，TPP本身只是美國政府在這場競爭中的一個工具。美國的TPP談判把一些貿(mào)易水平、發(fā)展?fàn)顩r和自由化程度不如中國的國家都邀請在內(nèi)，卻唯獨把中國排除在外，形成了美國所謂的“ABC”自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，可見其具有相當(dāng)明顯的制衡中國的政治動機。

（三）參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定、增強全球經(jīng)濟話語權(quán)

中國不僅是貿(mào)易大國，也是國際多邊經(jīng)濟組織的重要參與國家。后金融危機時代，中國在全球經(jīng)濟治理中的地位與角色有了明顯的改善，以中國為代表的新興經(jīng)濟體在國際貨幣基金組織（IMF）中的投票權(quán)進一步提高，中國參與全球經(jīng)濟治理的能力也在進一步增強。但是，中國在國際經(jīng)濟中的投票權(quán)上升應(yīng)主要歸功于經(jīng)濟發(fā)展的水平和總量，而中國在國際經(jīng)濟領(lǐng)域的制度功能、制度規(guī)范等層面卻沒有作出應(yīng)有的貢獻。從中國在國際能源市場中的定價權(quán)缺失、中外貿(mào)易摩擦等事件中可以看出，中國在國際經(jīng)濟領(lǐng)域缺乏與之相匹配的話語權(quán)。另一方面，美歐正通過TTIP、TPP、TISA以及BIT等各種努力，企圖通過在貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、投資領(lǐng)域等方面爭奪21世紀(jì)的貿(mào)易投資新規(guī)則制定主導(dǎo)權(quán)。只有掌握了標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則的制定權(quán)，才能在國際經(jīng)濟合作和競爭中占據(jù)主動。因此，中國等新興經(jīng)濟體迫切希望參與國際經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域規(guī)則的制定，以避免陷入被動的境地。受到國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會政治經(jīng)濟制度、發(fā)展水平等諸多限制，在政府管理、經(jīng)濟體制等方面，中國與世界高標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)貿(mào)規(guī)則還存在相當(dāng)大的差距，建立在市場經(jīng)濟基礎(chǔ)之上的自由貿(mào)易政策正日益要求中國實現(xiàn)變革，中國迫切需要通過國內(nèi)政治經(jīng)濟改革來適應(yīng)未來不斷變化的國際經(jīng)濟和貿(mào)易形勢。

鑒于以上國際背景，中國力圖以建設(shè)上海自貿(mào)區(qū)為契機，為國際貿(mào)易與投資新規(guī)則、新標(biāo)準(zhǔn)先行先試、積累經(jīng)驗，為將來加入TPP、TISA談判以及中美和中歐BIT談判、中國的FTA戰(zhàn)略等提供支持，以應(yīng)對美國的新地緣經(jīng)濟戰(zhàn)略，同時也為中國參與全球經(jīng)濟治理、國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則制定提供支撐。

二、上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的內(nèi)在動因

（一）以經(jīng)濟改革推動政治改革

一個社會是否決定把市場或其他機制作為確定生產(chǎn)資源分配和產(chǎn)品分配的主要手段，是極其重要的政治事務(wù)。經(jīng)濟活動的社會目的或政治目的以及實現(xiàn)這些目的的經(jīng)濟手段是不可分割的。在所有社會活動中，經(jīng)濟活動的目的和市場在實現(xiàn)這些目的時的作用取決于政治活動，最終則由社會托付給國家負責(zé)。 中國經(jīng)濟要實現(xiàn)市場化，則必須把這種職能交給國家，進行政治改革。對于中國的改革，鄧小平提出過“改革是一場革命”的論斷，而這場革命“不是對人的革命，而是對體制的革命”。 到目前為止，中國的改革已經(jīng)進入深水區(qū)，這輪改革是中國自1978年以來的第二輪“再開放”。有研究認為，中國經(jīng)濟開放仍有較大潛力，仍可釋放改革紅利。中國的經(jīng)濟自由度指數(shù)在2013年的評分為51.9，低于世界平均值59.6，排名世界第136位，屬于基本不自由國家，這主要集中于法治環(huán)境和市場開放兩個因素。 中國當(dāng)前的“再開放”，目的是通過經(jīng)濟改革釋放經(jīng)濟增長紅利。

近年來，中國政治學(xué)界就有一股主流的思想——經(jīng)濟改革推動說，認為“政治體制改革既是經(jīng)濟體制改革進一步深化和推動的結(jié)果，也是經(jīng)濟體制改革深入發(fā)展的重要條件和保障?！倍硗庖环N“外部壓力說”則認為“隨著對外開放和國際交流范圍的日益擴大，國際政治經(jīng)濟因素對一國政治發(fā)展的影響程度加深，尤其是中國加入世界貿(mào)易組織后，在政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革方面面臨的任務(wù)更加艱巨，第三次民主化浪潮也使得發(fā)展社會主義民主政治的任務(wù)更加突出?！?根據(jù)這兩種主流的政治改革學(xué)說，要進一步推動中國的政治改革，必須是漸進式地推動并且需要依靠“外力”——經(jīng)濟改革來推動。中國的改革始自鄧小平，經(jīng)過30多年中國的政治改革已經(jīng)進入到深水區(qū)，社會矛盾積重難返，原有的利益格局成為妨礙改革推進的重要阻力，為此必須要借助“外力”來促進政治改革。這就要求中國在上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)中繼續(xù)探索中國的改革之道、發(fā)展之道，繼續(xù)按照鄧小平“摸著石頭過河”的經(jīng)驗推進中國的發(fā)展。

（二）推進人民幣國際化

一國強大的經(jīng)濟實力及宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定是實現(xiàn)其貨幣國際化的根本保證。美元、歐元等貨幣之所以能夠長期發(fā)揮世界貨幣作用，其發(fā)行國經(jīng)濟實力雄厚是最基本的原因。中國的經(jīng)濟實力在迅速增強，目前是僅次于美國的第二大經(jīng)濟體，這種強大的經(jīng)濟實力和全球性的貿(mào)易往來為人民幣的國際化提出了要求。至2013年，國家外匯儲備已高達38，213億美元，連續(xù)多年保持全球第一（圖1）。貨物進出口總額為41，600億美元，其中，出口為22，096億美元，進口為19，504億美元。 可以認為，中國強大的經(jīng)濟實力和全球性貿(mào)易往來為人民幣的國際化提出了要求。但根據(jù)環(huán)球銀行間金融通信協(xié)會（SWIFT）的數(shù)據(jù)顯示，2013年10月美元和歐元的市場份額分別是38.1%和34.7%，人民幣僅占0.84%； 至2014年，人民幣作為全球支付貨幣的價值也僅排名第八。人民幣的國際化水平與中國經(jīng)濟大國和貿(mào)易大國地位極不相稱。但需要指出的是，全球金融危機已從經(jīng)濟基礎(chǔ)和政府信用兩方面造成美元本位制基礎(chǔ)的松動，美元國際信用受影響，為人民幣國際化帶來了機遇。

圖1：中國國家外匯儲備，2009—2013年

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局：《2013年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2014年2月24日，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201402/t20140224_514970.html。

自2009年香港成為首個離岸人民幣交易中心以來，人民幣跨境使用規(guī)模不斷擴大，但在全球貨幣結(jié)算中的使用比重仍顯太低，因此中國迫切需要采取一系列措施來加快人民幣國際化的進程。為了在國際貿(mào)易中盡量使用人民幣進行結(jié)算，中國人民銀行與許多國家達成了互換兩國貨幣進行貿(mào)易結(jié)算的方式來擴大人民幣在國際上的使用。而上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)也將在離岸金融業(yè)務(wù)、匯率市場化、資本賬戶開放等領(lǐng)域推進人民幣國際化。

（三）推動外貿(mào)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型升級

上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)使命在于開啟中國的第二波“全球化紅利”，即通過構(gòu)建新全球價值鏈和龐大的內(nèi)需市場，吸收國外高端生產(chǎn)要素，如技術(shù)、人力資本等來推動中國經(jīng)濟升級。 在過去，中國經(jīng)濟的發(fā)展主要依賴于工業(yè)的發(fā)展，而在新一輪的經(jīng)濟發(fā)展中，服務(wù)業(yè)越來越凸顯其重要性。服務(wù)業(yè)在中國的對外貿(mào)易中恰恰是軟肋，而它在應(yīng)對金融危機和推動經(jīng)濟恢復(fù)中又是新動力。為此，上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)更加注重服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，包括金融、航運、文化、社會等領(lǐng)域都是建設(shè)的核心板塊。同時，上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)不僅要實現(xiàn)貿(mào)易的自由化，更重要的是金融服務(wù)業(yè)的開放，服務(wù)業(yè)與金融業(yè)的開放也是迎接未來全球或區(qū)域貿(mào)易自由化的基本前提。

后金融危機時代，中國對外貿(mào)易戰(zhàn)略需要轉(zhuǎn)型。從新中國建立到改革開放之前，中國外貿(mào)發(fā)展戰(zhàn)略是一種封閉條件下的進口替代戰(zhàn)略；改革開放之后到20世紀(jì)80年代后期，中國實行的是開放條件下的進口替代戰(zhàn)略；80年代后期到加入WTO之前，中國實行的是進口替代與出口導(dǎo)向相結(jié)合戰(zhàn)略；加入WTO以來，中國開始實行出口導(dǎo)向型戰(zhàn)略。 而在后金融危機時代，面對日益復(fù)雜的國際金融和貿(mào)易形勢，中國必須加快轉(zhuǎn)變外貿(mào)發(fā)展方式，對外貿(mào)易產(chǎn)業(yè)進行轉(zhuǎn)型升級，加強服務(wù)貿(mào)易在對外貿(mào)易中的戰(zhàn)略地位，通過體制機制創(chuàng)新驅(qū)動外貿(mào)戰(zhàn)略的升級，而上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)要在中國整體的對外貿(mào)易戰(zhàn)略中發(fā)揮引領(lǐng)作用，提高中國在世界經(jīng)濟中的地位與作用。

（四）重塑上海亞太金融中心地位

第一，上海具有遠東金融中心的歷史。上海在20世紀(jì)二三十年代就是遠東地區(qū)最大的國際金融中心。在20世紀(jì)30年代，上海已經(jīng)有168家銀行，當(dāng)時世界上58家比較大的外國銀行在上海均設(shè)了分行，上海已經(jīng)是亞洲金融的中心。 在建國之后，上海也一直是我國金融中心；目前，上海不僅聚集了中國人民銀行上?？偛?、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會上海局“一行三會”等金融監(jiān)管機構(gòu)，也聚集了證券交易所、期貨交易所、外匯交易中心、黃金交易所、石油交易所以及上海清算所等重要金融交易結(jié)算平臺，而眾多海內(nèi)外的銀行、證券公司、保險公司等更是不計其數(shù)。因此，上海要建成在遠東地區(qū)國際金融中心城市的地位具有歷史和現(xiàn)實條件。

第二，上海作為遠東金融中心，將弱化美國在亞太地區(qū)軍事影響力。根據(jù)2013年國際金融中心指數(shù)，國際金融中心排名依次是倫敦、紐約、香港、新加坡和蘇黎世，上海僅排第24位。 如果能通過加強上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)，實現(xiàn)人民幣離岸中心業(yè)務(wù)，這將極大增強上海這座城市在亞洲乃至全球金融、航運、貿(mào)易、物流的中心地位，有助于提高中國的國際影響力。20世紀(jì)末，“從政策環(huán)境、監(jiān)管制度、基礎(chǔ)設(shè)施、金融市場和專業(yè)人才這五項作為國際金融中心的基本條件看，香港、新加坡和東京無疑是目前亞洲地區(qū)三個最主要的金融中心?！?而隨著香港回歸祖國，中央政府已能對其實施有效管控。而美國則通過在日本的駐軍，以保護其安全為由牢牢控制了東京，限制其對紐約金融中心地位的挑戰(zhàn)。上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)將進一步提升上海作為金融中心的地位，這將在一定程度上弱化美國在新加坡和東京駐軍的實質(zhì)性意義，提高中國在國際金融領(lǐng)域的話語權(quán)，為上海謀求整個東亞地區(qū)的區(qū)域中心城市地位起到重要作用。

第三，國際金融中心與大國崛起息息相關(guān)。金融作為現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，對經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用。有研究指出，在時代變遷的歷史中，國際金融中心與大國興衰具有很強的內(nèi)在聯(lián)系：在17—18世紀(jì)大國權(quán)力從荷蘭轉(zhuǎn)移到英國的過程中，國際金融中心也從阿姆斯特丹轉(zhuǎn)移到倫敦；而19—20世紀(jì)從英國到美國的權(quán)力轉(zhuǎn)移中，國際金融中心又從倫敦轉(zhuǎn)移到紐約。布局和建設(shè)中國國際金融中心有著重要的戰(zhàn)略意義：推進國際金融中心建設(shè)既服務(wù)于中國大國戰(zhàn)略的實現(xiàn)，又能促進中國金融改革開放的深化。 由于國際金融格局也深刻地改變著國際政治格局，因此在進入21世紀(jì)后，中國的崛起進程也與上海能否成為國際金融中心的地位息息相關(guān)。鄧小平早在1991年視察上海時就指出：“上海過去是金融中心，是貨幣自由兌換的地方，今后也要這樣搞。中國在金融方面取得國際地位，首先要靠上海。”

三、上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的路徑選擇

《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》提出：試驗區(qū)肩負著我國在新時期加快政府職能轉(zhuǎn)變、積極探索管理模式創(chuàng)新、促進貿(mào)易和投資便利化，為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗的重要使命，是國家戰(zhàn)略需要。上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)承擔(dān)著國家發(fā)展的重托，是中國適應(yīng)新時代變革的戰(zhàn)略舉措，它承載著中國崛起中實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)，承載著實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢。上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)在于通過試驗，依靠創(chuàng)新，以開放促改革，挖掘改革紅利，激發(fā)市場活力，在沒有政策優(yōu)惠的前提下，尋求經(jīng)濟新的增長動力，為中國經(jīng)濟“調(diào)結(jié)構(gòu)”、“轉(zhuǎn)方式”。必須看到的是，上海自貿(mào)區(qū)在改革進程中必然觸動一些利益，因此其前進過程中面臨一系列挑戰(zhàn)和風(fēng)險，這種風(fēng)險尤其體現(xiàn)在金融領(lǐng)域。所以，上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的基本路徑應(yīng)堅持：加強頂層設(shè)計與統(tǒng)籌；繼續(xù)堅持漸進式改革，在行政管理體制、外商投資管理體制、健全法律法規(guī)、金融業(yè)開放、服務(wù)貿(mào)易自由化等方面形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗；在試驗成功之后，有選擇地在全國遴選符合標(biāo)準(zhǔn)的城市繼續(xù)推廣，形成國家戰(zhàn)略。

（一）提升中國參與制定國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的能力，有效應(yīng)對美國新地緣經(jīng)濟戰(zhàn)略

在國際貿(mào)易自由化、國際投資自由化、區(qū)域主義興起的新貿(mào)易時代，上海自貿(mào)區(qū)作為一項國家發(fā)展的重大戰(zhàn)略必需緊盯國際貿(mào)易、投資新規(guī)則、新秩序、新趨勢，瞄準(zhǔn)國家對外經(jīng)濟戰(zhàn)略新發(fā)展。一方面，在國際上應(yīng)該主動爭取加入TISA和TPP談判，避免在國際經(jīng)濟事務(wù)中被孤立。這既能表明中國的改革決心，同時也能代表發(fā)展中國家從發(fā)達國家爭取更多話語權(quán)。與此同時，中國應(yīng)加快RCEP、中日韓自貿(mào)區(qū)的談判進程，避免在外交上陷入被動局面，既要適應(yīng)全球貿(mào)易自由化發(fā)展形勢，也要在不可逆轉(zhuǎn)的趨勢下有所作為，有效應(yīng)對美國對華新地緣經(jīng)濟戰(zhàn)略。另一方面，上海自貿(mào)區(qū)應(yīng)在控制風(fēng)險的前提下加快改革進程，按“高規(guī)格”、“高標(biāo)準(zhǔn)”建設(shè)的要求，加快改革進程，在包括“負面清單”管理模式等各項改革領(lǐng)域與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌，大膽創(chuàng)新、大膽試驗，為參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定提供必要的國情測試和實踐基礎(chǔ)。上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)經(jīng)驗還能為發(fā)展中國家在對外開放，參與國際貿(mào)易、投資，提供一種切實可行的經(jīng)驗借鑒，形成中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和參與全球價值鏈分工的新“上海共識”。

（二）創(chuàng)新體制機制，倒逼國內(nèi)政治改革

上海自貿(mào)區(qū)作為國家一項重大的戰(zhàn)略，其核心在于通過本輪改革，依靠制度創(chuàng)新釋放更多改革紅利，它與以前的經(jīng)濟特區(qū)、出口加工區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)性質(zhì)截然不同，絕非是一種政策優(yōu)惠。因此必須要堅持創(chuàng)新，消除政策洼地，明確反對各地“要政策、要優(yōu)惠”的做法。

第一，加強政府管理創(chuàng)新。其一，轉(zhuǎn)變理念，政府應(yīng)盡量減少市場干預(yù)，引入市場競爭機制，轉(zhuǎn)變角色，從傳統(tǒng)的管理者身份轉(zhuǎn)為服務(wù)者身份，強化政府對企業(yè)的服務(wù)性質(zhì)；其二，轉(zhuǎn)變行政管理方式，把對外資的管理從過去事先審批轉(zhuǎn)向事中、事后監(jiān)管；其三，提高行政透明度，實現(xiàn)園區(qū)內(nèi)內(nèi)資和外資企業(yè)公平競爭；其四，讓企業(yè)、社會組織參與園區(qū)的公共管理，提高企業(yè)主人翁意識，增強各主體的積極性和創(chuàng)造性；最后，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和專業(yè)服務(wù)業(yè)配套支撐，便利貨物貿(mào)易中轉(zhuǎn)，完善現(xiàn)代商貿(mào)流通體系。

第二，完善法律法規(guī)，健全運作機制。目前，自貿(mào)區(qū)成立已近一年時間，但自貿(mào)區(qū)法律體系還不完善。因此，應(yīng)從三個方面著手：一是加快制定中國自貿(mào)區(qū)法以替代《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)管理辦法》，提高自貿(mào)區(qū)的權(quán)威性；二是制定相應(yīng)的環(huán)境保護、知識產(chǎn)權(quán)、勞工權(quán)益、國家安全審查等法律，完善法律法規(guī)體系；三是完善司法程序，保障企業(yè)合法權(quán)益，建立爭端解決機制。

第三，“負面清單”外資管理模式。上海自貿(mào)區(qū)對外資采用“負面清單”管理模式是改革中的一項極其重要的內(nèi)容。其法理依據(jù)是“法不禁止即可為”，自貿(mào)區(qū)只對“負面清單”中的項目采取特定的管理措施，而對“負面清單”之外的項目則將以前的核準(zhǔn)制改為備案制，并將外商投資項目從行政審批制改為備案制，極大地簡化了行政程序，從而便利了外商投資。在簡化行政程序之后，外資的便利也增加了改革風(fēng)險，這就相應(yīng)要求政府加強在市場準(zhǔn)入之后的“事中事后”監(jiān)管。就具體措施而言，一方面對國內(nèi)的服務(wù)業(yè)進行分類評估，測試其國際競爭能力，是否能抵御“負面清單”實施風(fēng)險；另一方面也對政府的事中事后監(jiān)管能力進行評估，進行經(jīng)驗總結(jié)。

基于以上三點，可形成一套比較完善的自貿(mào)區(qū)行政管理、法律法規(guī)體系，這些有益的經(jīng)驗將來可部分在其他申報自貿(mào)區(qū)城市進行復(fù)制和推廣。

（三）加強金融創(chuàng)新并推進人民幣國際化，打造上海國際金融中心

《中國（上海）自由貿(mào)易實驗區(qū)總體方案》指出，在風(fēng)險可控的前提下，可在試驗區(qū)內(nèi)對人民幣資本項目可兌換、金融市場利率市場化、人民幣跨境使用等方面創(chuàng)造條件。根據(jù)上海自貿(mào)區(qū)“一線徹底放開，二線高效管住”原則進行金融領(lǐng)域改革創(chuàng)新。對于資本賬戶開放，應(yīng)當(dāng)采取謹(jǐn)慎的步驟，適當(dāng)放寬外國投資者在中國金融市場上的投資，放松境內(nèi)投資者對海外投資的限制，采取設(shè)定較高金額上限進行風(fēng)險控制，逐步放寬，并測試人民幣流出與流進的雙向平衡水平。創(chuàng)新外匯管理制度，優(yōu)化外匯清算和周轉(zhuǎn)時差。就建設(shè)人民幣離岸金融中心而言，首先應(yīng)構(gòu)建人民幣離岸債券市場和人民幣信貸及清算中心，為外資企業(yè)和個人提供人民幣信貸服務(wù)，并借鑒香港發(fā)展經(jīng)驗，廣納金融賢士，加強滬港交流，促進滬港合作，形成“兩個中心”協(xié)調(diào)聯(lián)動發(fā)展。另一方面，還要加強同新加坡和東京這兩個金融中心的競爭力，以國內(nèi)強大的實體經(jīng)濟為依托，激發(fā)金融創(chuàng)新，加速人民幣離岸金融中心建設(shè)，推進人民幣國際化進程。最終把上海建成遠東地區(qū)國際金融中心，重奪上個世紀(jì)失去的地位，把上海建成與紐約、倫敦相媲美的國際金融中心，形成國際金融中心“三足鼎立”的局面。這不僅是降低美軍在東亞地區(qū)影響力的有效途徑，更將改變國際戰(zhàn)略格局，并為中國崛起提供堅實的金融基礎(chǔ)。

（四）防控風(fēng)險，推進漸進式改革

第一，頂層設(shè)計，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。中央應(yīng)設(shè)立專門的自貿(mào)區(qū)管理部門，進行統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)，但具體還應(yīng)授權(quán)給自貿(mào)區(qū)管委會進行管理運作，這也是為將來管理更多的自貿(mào)區(qū)做必要準(zhǔn)備。另外，為防控外資風(fēng)險，可在商務(wù)部設(shè)立國家安全審查專門部門，并進行專門立法以取代《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》（2009）和《關(guān)于建立外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》（2011），提高安全審查的法律效力和權(quán)威性，并接受國家安全委員會的領(lǐng)導(dǎo)。

第二，循序漸進，逐次推廣。改革開放30多年來，取得成功的一條重要經(jīng)驗就是漸進式推進改革。除上海之外，將來還將在全國遴選一批具備一定條件和實力的城市鋪展開來，對此可以對申報自貿(mào)區(qū)的城市就貿(mào)易水平、金融服務(wù)水平、投資環(huán)境等方面設(shè)置一定的門檻標(biāo)準(zhǔn)，同時自貿(mào)區(qū)不宜過多、過密，既要兼顧東部沿海和內(nèi)陸，也要兼顧南北，全面合理布局。未來，在上海自貿(mào)區(qū)各項試驗中，必將在行政管理、法律法規(guī)、金融創(chuàng)新、外資管理等領(lǐng)域形成一套可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，這套經(jīng)驗將由下一批試點城市推廣。

第三，堅持創(chuàng)新，反對盲目。自貿(mào)區(qū)建設(shè)要守好底線，防范風(fēng)險，做好試點。上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的紅利主要是來自于制度創(chuàng)新，而不是政策優(yōu)惠。相反，政策洼地越多，越阻礙市場配置資源的效率，形成制度陷阱。因此，地方不能一哄而上，搶先要政策優(yōu)惠，而應(yīng)該切實理解本輪改革的目的在于通過制度改革創(chuàng)新來實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展。所以，地方也可以在不申請自貿(mào)區(qū)的前提下進行適當(dāng)?shù)母母?，形成?jīng)驗，為國家的改革戰(zhàn)略添磚加瓦。

結(jié) 束 語

從國際政治經(jīng)濟學(xué)的視角來解析上海自貿(mào)區(qū)的國家戰(zhàn)略行為，對從宏觀的國際戰(zhàn)略視角透視國家行為在市場中的作用具有獨特的意義。當(dāng)今中國在國際政治經(jīng)濟領(lǐng)域面臨著美國對華經(jīng)濟遏制的巨大壓力，中國迫切需要通過加入國際經(jīng)濟合作與競爭，參與國際經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域規(guī)則的制定，加強全球治理能力，改變在國際上的被動局面。在國內(nèi)政治經(jīng)濟領(lǐng)域，也同樣面臨著改革政治經(jīng)濟體制，提高國家治理能力，推動人民幣國際化和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重任而奮斗。國際和國內(nèi)兩個層面、政治和經(jīng)濟兩個領(lǐng)域，相互交織、相互關(guān)聯(lián)，是擺在中國面前的巨大挑戰(zhàn)。上海自貿(mào)區(qū)的成立作為一項國家層面的戰(zhàn)略性政策，意在為中國崛起謀政治篇、布經(jīng)濟局，意義非凡。

上海自貿(mào)區(qū)作為一項重要的改革使命，其成功與否直接關(guān)系著中國的改革進程。必須給予高度重視，本文提出上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)應(yīng)按照一定的路徑漸進地推進每一項改革：首先要緊盯國際經(jīng)濟貿(mào)易新趨勢，關(guān)注美國的區(qū)域戰(zhàn)略；其次要加強頂層設(shè)計與統(tǒng)籌，完善法律法規(guī)；最后，控制風(fēng)險，在行政管理體制、市場化改革等方面形成可復(fù)制經(jīng)驗，逐步推廣，形成國家戰(zhàn)略。上海自貿(mào)區(qū)只要循序漸進，大膽試驗、大膽創(chuàng)新，必將取得一系列非常有益的成果，使上海成為中國新一輪改革開放的新窗口和國際金融中心，并將改變亞太戰(zhàn)略格局，助推中國崛起。

[收稿日期：2014-05-04]

[修回日期：2014-06-20]

[責(zé)任編輯：樊文光]