劉芬

摘 要：今年以來，我國行政管理支出連年增長，引起廣泛關(guān)注，大家對(duì)于行政管理支出作用的認(rèn)識(shí)各執(zhí)一詞。面對(duì)我國行政管理支出的規(guī)模，如何安排才是合理的？通過對(duì)我國行政管理支出狀況的介紹，分析我國當(dāng)前支出規(guī)模龐大的原因，并在此基礎(chǔ)上提出對(duì)于實(shí)現(xiàn)我國行政管理支出規(guī)模合理化的建議。

關(guān)鍵詞：行政管理支出；全能政府；合理化

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）20-0243-02

引言

自2008年金融危機(jī)暴發(fā)，世界經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng)。雖然各國都在不斷努力掙脫經(jīng)濟(jì)低迷的泥潭，但是從這幾年的世界經(jīng)濟(jì)總況來看，成效并不理想。出口、投資和消費(fèi)是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的三駕馬車。我國一直是一個(gè)出口大國，出口是拉動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)增長最重要的因素，然而在當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)蕭條的環(huán)境下，單純的想要依靠出口保持我國高速的經(jīng)濟(jì)增長，已經(jīng)不太可能。推動(dòng)投資和消費(fèi)是當(dāng)前促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的重要方式。

實(shí)際上，政府作為社會(huì)一個(gè)重要成員，其行政管理支出是政府財(cái)政支出的重要組成部分，主要用于國家各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)、行政管理機(jī)關(guān)和外事行使其職能所需的費(fèi)用支出，包括人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)。支出規(guī)模、結(jié)構(gòu)的變化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長有著重要的影響。根據(jù)內(nèi)生增長理論，政府購買時(shí)間較短、過程簡單，對(duì)于經(jīng)濟(jì)影響成效較快，其作用可以通過購買乘數(shù)表示，即1減邊際消費(fèi)傾向β的倒數(shù)，為 1/（1-β）。此式中β代表邊際消費(fèi)傾向，政府購買支出可以通過連鎖反應(yīng)達(dá)到推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的目的（凱恩斯，1936）。此外，行政管理支出也為政府部門能夠很好的發(fā)揮職能，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，提供了強(qiáng)大支持。

但是盡管如此，在集體活動(dòng)還是在私人活動(dòng)中、在市場過程還是政治過程中，個(gè)人都是最終的決策者、選擇者與行動(dòng)者，而不管產(chǎn)生總體結(jié)果的過程與結(jié)構(gòu)有多復(fù)雜。根據(jù)公共選擇理論的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，公共部門行為存在自利性，在提供公共物品時(shí)趨向于浪費(fèi)和濫用資源，致使公共支出規(guī)模過大或者效率降低，政府的活動(dòng)并不總像應(yīng)該的那樣或像理論上所說的那樣“有效”（布坎南，1972）。

我國政府“越位”、“缺位”現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致近幾年行政管理支出增長迅猛，2001—2012年的平均增長率達(dá)到15.88%，①高于同期財(cái)政支出增長率。財(cái)政收入是行政管理支出的直接來源，后者的增加必須以前者的增加為基礎(chǔ)。在財(cái)政收入相對(duì)穩(wěn)定的情況下，如果行政管理支出的增加高于其總收入的增加必定會(huì)擠占其他方面的財(cái)政，扭曲財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)，最終影響財(cái)政職能的有效發(fā)揮（薛霞霞，2008）。因此，就需要對(duì)政府職能重新定位，從越位的地方退出，進(jìn)入缺位的地方，實(shí)現(xiàn)政府職能安排合理化，減少職能強(qiáng)化、弱化的問題（鄭道英，2010）。此外，對(duì)于行政管理支出的控制，政府在發(fā)揮自身職能的時(shí)候，要將成本考慮在內(nèi)，打造“廉價(jià)政府”（陶國根，2006），實(shí)現(xiàn)行政管理支出規(guī)模的合理化。

一、我國行政管理支出居高不下

（一）根本原因

財(cái)政體制存在的缺陷是我國行政管理支出居高不下的根本原因。開國初期，我國建立計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，雖然之后進(jìn)行了市場經(jīng)濟(jì)改革，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的劣根性遺留至今，政府仍然扮演者多重角色，實(shí)行大包大攬。權(quán)力過分集中，促使政府事權(quán)增加、行政管理支出規(guī)模擴(kuò)大。此外，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對(duì)于社會(huì)公共服務(wù)的需求不斷增加，如果政府仍然要做一個(gè)全職者，不能實(shí)現(xiàn)收權(quán)和放權(quán)之間的平衡。那么，隨著公眾需求的增加，政府規(guī)模只會(huì)不斷擴(kuò)大，行政管理支出的增加也會(huì)永無止境。

（二）內(nèi)部原因

1.自利性驅(qū)使

在自利性的驅(qū)使下，政府作為一個(gè)利益集團(tuán)，從行政管理支出中獲得利益，必然會(huì)極力爭取更多行政管理支出，導(dǎo)致其膨脹。此外行政管理支出使用情況不透明，部門暗箱操作，資金使用隨意、無秩序。在缺乏監(jiān)督的情況下，政府行為的不規(guī)范導(dǎo)致行政管理支出增加。政府作為“經(jīng)濟(jì)人”，掌握著國家權(quán)力。基于自身利益，他們運(yùn)用手中權(quán)力，制定政策法規(guī)，安排使用政府收入，使得行政管理支出規(guī)模得不到控制，行政管理支出連年增加。

2.節(jié)約意識(shí)缺乏

政府通過稅收、繳費(fèi)手段從社會(huì)各界聚集資金，資金來源的廣泛性和強(qiáng)制性使得政府對(duì)于資金的安排使用節(jié)約意識(shí)缺乏。行政決策 是整個(gè)行政工作的核心，由于缺乏節(jié)約意識(shí)，在政策制定的工作中，政府官員為了追求政績，往往忽略成本的計(jì)算，導(dǎo)致決策完成產(chǎn)生的社會(huì)利益可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實(shí)施成本。政府的形象工程、豆腐渣工程不計(jì)其數(shù)，這些錯(cuò)誤的決策導(dǎo)致了我國行政管理支出的居高不下。

3.機(jī)構(gòu)的臃腫

我國政府是一個(gè)全能性政府，它在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動(dòng)中扮演著多重角色，大量精力和資源的投入，造成行政管理支出龐大。我國政府機(jī)構(gòu)臃腫、部門雜亂、人員繁多，對(duì)于政府職能認(rèn)識(shí)不清，權(quán)責(zé)分配不明，出現(xiàn)了很多權(quán)力交叉和分割的現(xiàn)象，造成行政行為不規(guī)范、隨意性大。一向政令的下達(dá)，部門之間相互推諉、推卸責(zé)任，行政程序復(fù)雜化，時(shí)間長，文件審批步驟多，導(dǎo)致行政效率低下，造成時(shí)間資源和人力資源的極大浪費(fèi)，增加了行政管理成本。

（三）外部原因

1.公共服務(wù)需求的增加

從社會(huì)需求的角度來看，隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對(duì)于社會(huì)公共服務(wù)方面的需求增加，不僅在數(shù)量方面，更表現(xiàn)在質(zhì)量方面。由于公共服務(wù)非競爭性和非排他性的特征，市場難以供應(yīng)這些產(chǎn)品，這就需要政府發(fā)揮公共服務(wù)的職能。社會(huì)的發(fā)展是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，人們對(duì)于公共服務(wù)的需求無止境，那么政府職能的擴(kuò)張也是必然趨勢，職能擴(kuò)張帶來機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張，造成行政管理成本的膨脹。

2.法律法規(guī)的缺失

關(guān)于行政管理支出的法律法規(guī)建設(shè)還不完善。由于對(duì)行政管理支出的使用和程序缺少規(guī)范性約束，很難納入預(yù)算，進(jìn)行統(tǒng)一管理，促使行政管理支出的不透明性和隨意性。此外，對(duì)于這方面監(jiān)督的法律法規(guī)也處于缺失狀態(tài)，一方面，政府行政消費(fèi)支出的隱蔽性，加大了公眾監(jiān)督的難度；另一方面，舉報(bào)機(jī)制的不健全也讓公眾監(jiān)督的實(shí)效性降低。由于監(jiān)督舉報(bào)程序法律法規(guī)的缺失，很難制約行政管理支出的擴(kuò)大。endprint

二、行政管理支出規(guī)模合理化的建議

行政管理支出是我國政府發(fā)揮職能必不可少的支持，因此，對(duì)于行政管理支出的規(guī)模并不是一味控制，縮到最小，也不是盲目擴(kuò)大，擠占我國財(cái)政其他方面支出，造成財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的不合理，影響政府其他職能的發(fā)揮。我們應(yīng)該把我國政府行政管理支出引向一個(gè)合理化的方向，既不強(qiáng)化，也不弱化，實(shí)現(xiàn)其規(guī)模和職能的匹配。針對(duì)我國行政管理支出當(dāng)前存在的問題，筆者給出了建議。

（一）平衡“放權(quán)”和“收權(quán)”，實(shí)現(xiàn)政府職能的合理化

針對(duì)當(dāng)前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留的問題，我國政府必須要平衡好“放權(quán)”和“收權(quán)”，實(shí)現(xiàn)政府職能合理化。所謂“放權(quán)”就是要讓政府從社會(huì)管理中退出一些角色，讓市場通過競爭機(jī)制和價(jià)格機(jī)制，根據(jù)環(huán)境變化及時(shí)做出調(diào)整，實(shí)現(xiàn)自我調(diào)節(jié)。所謂“收權(quán)”就是要政府對(duì)一些該管的事情，毫不推卻，充分發(fā)揮好政府的公共服務(wù)職能。對(duì)于職責(zé)范圍內(nèi)的事，不能因?yàn)槔щy或利益視而不見，任其發(fā)展。

通過平衡“放權(quán)”和“收權(quán)”，把該管的事情管好，不該管的事情，絕不插手，解決好越位、缺位問題。只有這樣才能讓政府職能合理化，才能讓行政管理支出規(guī)模合理化。

（二）大部制改革，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)安排合理化

通過進(jìn)行大部制改革，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)安排、人員配置的合理化。大部制改革不是把一些機(jī)構(gòu)簡單地合并在一起，而是根據(jù)綜合管理職能合并政府部門，組成超級(jí)大部門的政府組織體制。實(shí)行大部制改革首先要對(duì)職能進(jìn)行分類，將職能交叉、相近的部門整合在一起，同時(shí)嚴(yán)格規(guī)定內(nèi)部不同崗位的權(quán)責(zé)及每一崗位的人員配備人數(shù)，以免人數(shù)過多，造成人力資源浪費(fèi)和行政成本增加。通過擴(kuò)大一個(gè)部管理的業(yè)務(wù)范圍，把多種內(nèi)容有聯(lián)系的事務(wù)交由一個(gè)部管轄，最大限度地避免政府職能交叉、多頭管理，提高行政效率，降低行政成本。

（三）將行政成本納入考核機(jī)制

我國績效考核制度主要將當(dāng)?shù)卣?jīng)濟(jì)發(fā)展成果納入績效考核項(xiàng)目，忽略了對(duì)行政成本的考察，造成地方政府不計(jì)成本的發(fā)展經(jīng)濟(jì)。為了實(shí)現(xiàn)行政管理支出的合理化，應(yīng)將行政成本納入考核制度，并采取獎(jiǎng)懲制度。讓地方政府能夠充分意識(shí)到行政成本的重要性，強(qiáng)化節(jié)約意識(shí)。通過制度上的規(guī)定，讓政府真正做到合理安排行政管理支出。

（四）制定法律法規(guī)，規(guī)范行政程序和監(jiān)督

通過制定法律法規(guī)，將政府支出安排納入法律監(jiān)管，明確規(guī)定行政管理支出的程序，對(duì)于沒有依據(jù)的行政支出要給以查詢，對(duì)于違法濫用、挪用的人員給以法律制裁。同時(shí)制定相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制，將行政管理支出納入法律監(jiān)管范圍，讓公眾能夠通過合法有效的渠道監(jiān)督政府行政支出。通過相關(guān)法律法規(guī)的制定，規(guī)范行政管理支出的程序和監(jiān)督，讓政府能夠更加謹(jǐn)慎合理的安排支出，實(shí)現(xiàn)行政管支出規(guī)模的合理化。

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[責(zé)任編輯 柯 黎]endprint