陳霖

摘 要：隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷地推進(jìn)，大量的農(nóng)村土地被征用，農(nóng)民在失去土地以后，政府怎樣正確地安排失地農(nóng)民日后的生活和解決他們的社會(huì)保障，特別是現(xiàn)在備受矚目的失地農(nóng)民養(yǎng)老狀況就成了目前亟待解決的問題。如果能將這些問題合理解決，不僅是農(nóng)民之福、國家之福，更是促進(jìn)了社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)和發(fā)展以及我國城市化的發(fā)展進(jìn)程。舉例分析了幾個(gè)國家征地補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐，從中總結(jié)出一些國外解決失地農(nóng)民問題的成功經(jīng)驗(yàn)，以便用于我國土地征用制度的改革發(fā)展中。

關(guān)鍵詞：征地補(bǔ)償；失地農(nóng)民；養(yǎng)老保障

中圖分類號(hào)：F061.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）20-0066-03

一、國外征地補(bǔ)償實(shí)踐

絕大多數(shù)國家實(shí)行的土地制度是土地私有制，在本質(zhì)上與我國的土地制度不同。我國土地征用政策具有一定的強(qiáng)制性，農(nóng)民在土地征收過程中處于被動(dòng)、弱勢(shì)地位[1]。但是通過研究分析可以借鑒其土地征用及補(bǔ)償制度上的一些先進(jìn)合理之處用于我國土地征用制度的改革和補(bǔ)償制度改進(jìn)。

（一）美國的征地補(bǔ)償

在美國，物權(quán)保護(hù)法是極其嚴(yán)格的，如美國聯(lián)邦憲法第五條修正案規(guī)定：“非依正當(dāng)程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)；非有合理補(bǔ)償，不得征用私有財(cái)產(chǎn)供公共使用”、憲法第十四條修正案則要求：“任何一州，不經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)”[2]。而其各州也有諸如此類的規(guī)定。與嚴(yán)格的物權(quán)相對(duì)應(yīng)的就是對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的征收。美國征收普通公民私有土地用于建設(shè)或是其他用處時(shí)采用的是一種名為有償征收的形式，即政府依法有償征得財(cái)產(chǎn)所有者的私人財(cái)產(chǎn)用以公共建設(shè)，其中就包括對(duì)私有土地的征收。但是即便是有償?shù)恼魇眨脖仨殱M足正規(guī)法律程序、公平的補(bǔ)償以及公共服務(wù)需要這3個(gè)主要的條件。其常規(guī)的法律流程一般有以下幾個(gè)步驟：（1）政府首先提前發(fā)布土地征收的通告；（2）對(duì)要征用的土地進(jìn)行專業(yè)評(píng)估；（3）召開公開的聽證大會(huì)；（4）與被征者達(dá)成協(xié)議（如果無法達(dá)成協(xié)議可要求法院介入處理）；（5）法院作出最終裁定。公平的補(bǔ)償指的是對(duì)買賣雙方都公平，主要是以“公平的市場價(jià)值”作為重要依據(jù)。例如，在拆遷的時(shí)候，土地房屋的所有者一般可以得到自己希望的價(jià)格賠償，而開發(fā)商的利潤將受市場規(guī)律的制約。而在整個(gè)過程之中政府不能隨意地干預(yù)，尤其不允許發(fā)生強(qiáng)制性的土地改建。任何一方受到欺騙或損害，都可以到法院提起訴訟，維護(hù)自己的合法權(quán)益。而公共服務(wù)需要就是指政府或其他社會(huì)組織提供的、給社會(huì)公眾直接使用或享受的利益，比如代步工具、公共醫(yī)療、公辦學(xué)校設(shè)施等。但是如果是政府征用了土地之后又轉(zhuǎn)讓給其他營利性項(xiàng)目使用，就不算是公共服務(wù)需要了，例如，將A的土地給了B建設(shè)商場。

正是歸功于其明確的法律，使美國的土地征用問題得到有效的解決。美國在法律上的嚴(yán)格規(guī)定，使一切相關(guān)問題都可依法進(jìn)行，避免了被征用者處于弱勢(shì)地位和財(cái)產(chǎn)的流失，使法律成為解決社會(huì)矛盾、尋求社會(huì)公平與處理爭端的有效方法，也有效降低了因土地征用造成的社會(huì)不穩(wěn)定和對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖擊。

（二）英國的征地補(bǔ)償

在第二次工業(yè)革命之后，各種新技術(shù)、新發(fā)明被迅速應(yīng)用于工業(yè)生產(chǎn)上。此時(shí)交通業(yè)也得到大力發(fā)展，大量的土地被用于陸路運(yùn)輸、水路運(yùn)輸?shù)裙不A(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，為了維護(hù)征地的正規(guī)進(jìn)行，英國政府開始將征地行為納入法律。經(jīng)過一個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，到現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)展的非常完善了。在英國，具有強(qiáng)制購買土地權(quán)力的機(jī)構(gòu)包括中央和地方各級(jí)政府以及大多數(shù)政府機(jī)構(gòu)、具有法定義務(wù)的團(tuán)體、受限制的團(tuán)體和通過臨時(shí)法規(guī)取得強(qiáng)制購買權(quán)的其他團(tuán)體，除此之外還包括由法律確定的各項(xiàng)公共事業(yè)實(shí)施主體，如自來水過濾公司、房地產(chǎn)開發(fā)公司等。中央政府只有在議會(huì)獲得通過之后才能在重大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上行使這種權(quán)利。

英國的土地征用的程序主要有以下幾個(gè)步驟：（1）準(zhǔn)備要進(jìn)行土地征用的政府各部門、地方政府或是其他征用者向當(dāng)?shù)卣鞯刂鞴懿块T提出購地申請(qǐng)；（2）描述被征土地詳情并將征地通告登報(bào)兩周以，同時(shí)根據(jù)法律規(guī)定征地者要提前向所有與被征用土地有關(guān)的土地所有人、租戶和居住人通報(bào)消息。（3）征用申請(qǐng)的審批。政府主管機(jī)構(gòu)收到相關(guān)文件以后，要征求土地所有人的相關(guān)意見。如果土地所有人對(duì)于征地有不同意見，有關(guān)審批部門就必須公開舉辦聽證大會(huì)，與征地有關(guān)系的人員都必須出席，并要依據(jù)聽證會(huì)上聽證員所出示的報(bào)告做出是否同意征地的決議。如果會(huì)議結(jié)果是通過審批，主管單位才開始發(fā)布征地令；但是如果當(dāng)事人對(duì)會(huì)議的結(jié)果有不同的意見，那么就要通過法律的途徑到當(dāng)?shù)氐姆ㄔ哼M(jìn)行最終的裁定。（4）關(guān)于補(bǔ)償具體細(xì)節(jié)的討論或決定。這主要是由征地方和土地所有人以及由于征地涉及到自身利益的相關(guān)人員共同商議決定或由法院裁定。（5）征地合同的訂立和補(bǔ)償?shù)闹Ц丁＃?）土地征用一方獲得土地。

其補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)為：（1）土地（包括房屋）的補(bǔ)償，土地或房屋的補(bǔ)償價(jià)格是按照當(dāng)?shù)厥袌龅某鍪蹆r(jià)格作為標(biāo)準(zhǔn)的，如果這塊被征地地或房屋由于被用于公共項(xiàng)目而造成地價(jià)大幅的上漲，原則上補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用是不包括這部分上漲的（一些合理的價(jià)格上漲是可以被考慮的）。（2）殘留土地的善后處理。（3）長期出租的補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是出租合同到期之前的剩余價(jià)值以及由于征地帶來的損壞賠償。（4）承擔(dān)搬遷費(fèi)用、個(gè)人經(jīng)營損失費(fèi)等。假如甲已經(jīng)在這塊土地上經(jīng)營了五年的牧場，而由于被征收失去這種經(jīng)營權(quán)，那么他就可以要求得到額外經(jīng)營損失補(bǔ)償費(fèi)用，但條件時(shí)他必須在五年之內(nèi)在英國境內(nèi)再經(jīng)營另一塊牧場。（5）無土地征收情況下的補(bǔ)償。由于征地這一事件波及臨近土地而受到影響，土地的所有人也可以得到征地補(bǔ)償。這又具體的分為兩種情形：第一種情形是在征地階段或是在日后土地改建的過程中導(dǎo)致臨近土地的損壞或是土地價(jià)格貶值，那么土地所有人會(huì)得到與土地貶值之前與貶值后的差價(jià)作為補(bǔ)償，但是補(bǔ)償?shù)慕痤~要在發(fā)生損壞的當(dāng)天由專業(yè)人員進(jìn)行估價(jià)。第二種情況是在土地被征改建投入運(yùn)營之后，比如將被征土地改為公共娛樂場所給附近的土地帶來空氣污染、噪音污染等諸如此類的損害，這時(shí)也可以得到征地補(bǔ)償，同樣，補(bǔ)償?shù)慕痤~也要在申請(qǐng)補(bǔ)償當(dāng)日由專業(yè)人員進(jìn)行估價(jià)。（6）其他必要費(fèi)用支出的補(bǔ)償。endprint

（三）日本的征地補(bǔ)償

日本實(shí)行的是一種名為正當(dāng)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償方式，補(bǔ)償?shù)慕痤~及計(jì)算方法在法律條文上也做出了明確規(guī)定，具體來說就是參照被征用土地的日常市場交易價(jià)格，并按照征地合同簽訂之日的市值進(jìn)行計(jì)算，如果日后土地價(jià)格發(fā)生變化產(chǎn)生了差額，對(duì)于這部分差額是不進(jìn)行補(bǔ)充賠償?shù)摹?/p>

日本的土地征用補(bǔ)償范圍包括：（1）對(duì)失去土地所有權(quán)的補(bǔ)償。（2）其他部分的補(bǔ)償。如土地長期被租賃、用于礦產(chǎn)采集、漁牧業(yè)的使用權(quán)利以及在土地上原有建筑物本身及建筑材料的損失補(bǔ)償?shù)?。?）對(duì)土地征用所帶來的一般損失賠償。（4）對(duì)附近受影響的無征地土地進(jìn)行的賠償。（5）殘留建筑物的損害賠償。這部分的賠償主要是為了是繼續(xù)生活在這里的殘留人員的生活賠償，以便于他們?cè)谠〉乩^續(xù)生活不受到征地的影響，支付的水平要根據(jù)實(shí)際受影響程度而決定。（6）對(duì)被征用土地上失業(yè)者進(jìn)行賠償。在失業(yè)者尋找新工作的期間，征地者要通過對(duì)其支付不超過原工資的適當(dāng)賠償費(fèi)來進(jìn)行補(bǔ)償。（7）其他相關(guān)賠償。

二、國外征地補(bǔ)償實(shí)踐對(duì)我國的啟示

（一）完善土地征用程序及相關(guān)法律建設(shè)

不論是美國、英國、日本還是其他國家，在土地征用程序上都做出了嚴(yán)格的規(guī)定。如美國憲法規(guī)定，“非依正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)；非有合理補(bǔ)償，不得征用私有財(cái)產(chǎn)供公共使用。”[3]因此，我國在征地補(bǔ)償?shù)母母镏惺紫纫晟仆恋氐恼饔贸绦?。例如，?guī)定征地者要事先對(duì)被征用土地進(jìn)行說明，在當(dāng)?shù)貓?bào)紙上刊登公告，讓被征地農(nóng)民有進(jìn)一步的了解以便更好地參與，還有整個(gè)過程一定要在大眾的監(jiān)督下進(jìn)行，這樣才能保證在征地的過程中保持合法、透明。此外，土地所有人可以對(duì)征地方的申請(qǐng)?zhí)岢鲆蓡?，表達(dá)自己不同的意見。另外，政府在征地過程中應(yīng)制定出滿足政府和農(nóng)民雙方利益的方案措施，保證失地農(nóng)民的生活水平不會(huì)因?yàn)橥恋乇徽饔贸霈F(xiàn)大幅下降。如果在征地過程中發(fā)生矛盾，應(yīng)及時(shí)的與被征地農(nóng)民進(jìn)行溝通協(xié)商達(dá)成一致，如雙方對(duì)方案無其他意見之后才能開始辦理征地相關(guān)手續(xù)。要保證嚴(yán)格遵守規(guī)定，政府相關(guān)部門也要在征地過程中起到組織監(jiān)督管理的作用，確實(shí)的保證被征地農(nóng)民的權(quán)益不受侵害。最后，整個(gè)征地過程要在嚴(yán)格的法律規(guī)定之下進(jìn)行，決不能允許出現(xiàn)濫征、亂征的現(xiàn)象，并保證失地農(nóng)民的知情參與的權(quán)利，維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

（二） 嚴(yán)格界定征地用途及土地交易價(jià)格

由于我國現(xiàn)在正處于城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展時(shí)期，大量的農(nóng)村土地被征用，但其中不乏一些商人利用這個(gè)機(jī)會(huì)以公共建設(shè)為借口來滿足自己的私利，因此政府要嚴(yán)格界定征地用途和地價(jià)，以免不法商人借機(jī)鉆了空子。首先要明確征用土地的用途，比如我國一些傳統(tǒng)的公共利益機(jī)構(gòu)，如公共交通設(shè)施、公共衛(wèi)生設(shè)施、科學(xué)及文化教育設(shè)施等等，一些企業(yè)經(jīng)常以這些公共利益為名隨意的征地，因此，加強(qiáng)對(duì)土地的管理，用法律的形式具體列出可征用的公益性項(xiàng)目用地，防止征地權(quán)的濫用[4]。其次，要對(duì)公共利益征地和經(jīng)營性建設(shè)征地的獲得方式進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，對(duì)于用于經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目的征地行為必須通過公平的市場價(jià)值競爭獲得，以防止土地被低價(jià)征收高價(jià)賣出，保護(hù)失地農(nóng)民的利益。

（三） 適當(dāng)提升對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，采取多種類補(bǔ)償方式

政府在制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)將目前農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和廣大農(nóng)民收入情況作為重要的參考，要意識(shí)到在農(nóng)民收入水平低的現(xiàn)狀下，完善土地市場，對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行多種形式的補(bǔ)償來保障失地農(nóng)民在失去土地后生活狀況不會(huì)受到影響。此外，要嚴(yán)格劃分征地的使用途徑以便于相關(guān)部門制定征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。對(duì)于為了國家公共實(shí)施項(xiàng)目而征用土地，必須按照我國《土地管理法》當(dāng)中規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行；對(duì)于經(jīng)營性用地，農(nóng)民也要從土地出讓的增值收益中獲得一定比例的金額[5]。還有國家財(cái)政要增加預(yù)算，弱化土地養(yǎng)老保障功能，免除農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)后顧之憂[6]。至于補(bǔ)償形式，從目前來看我國一般是以貨幣作為補(bǔ)償形式，在這方面英、美、日等發(fā)達(dá)國家做的就很好，不只是以貨幣作為單一的補(bǔ)償，而是以貨幣為主、多種保障形式為輔，例如，為失地農(nóng)民提供完善的養(yǎng)老保障、為失業(yè)農(nóng)民提供再就業(yè)的機(jī)會(huì)等等。因此，我們國家可以以此為借鑒，開展多種形式的征地補(bǔ)償，以此解決失地農(nóng)民在失去土地后的生活保障。

（四） 建立土地糾紛仲裁部門，解決由征地引發(fā)的各種矛盾沖突

目前，有很多因?yàn)檎鞯卦诤芏嗟胤疆a(chǎn)生失地農(nóng)民與政府、企業(yè)之間的激烈沖突，甚至出現(xiàn)人員人身傷害等嚴(yán)重問題。這種現(xiàn)象嚴(yán)重影響了社會(huì)的安定，成為不和諧因素。美國、英國和日本等國家都專門設(shè)立征地糾紛仲裁機(jī)構(gòu)來解決由于征地而引發(fā)的問題。我國目前征地補(bǔ)償糾紛問題首先由縣級(jí)以上政府進(jìn)行協(xié)調(diào)，如果協(xié)調(diào)失敗的話，再由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。但從農(nóng)民角度來講會(huì)覺得不夠公平，因此應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立一個(gè)機(jī)構(gòu)來解決征地中出現(xiàn)的糾紛并及時(shí)約束征地雙方行為以免發(fā)生更加嚴(yán)重的問題。作為仲裁機(jī)構(gòu)就要本著公正、公平、合理的原則處理征地過程中出現(xiàn)的各種糾紛，既要以國家的利益為重，又要保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

綜上，本文通過對(duì)美國、英國和日本3個(gè)典型國家的征地補(bǔ)償實(shí)踐進(jìn)行分析，目的就是總結(jié)一下值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)，以完善征地補(bǔ)償辦法，合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格征地程序，約束征地行為，落實(shí)補(bǔ)償資金，妥善的安置失地農(nóng)民，保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

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[責(zé)任編輯 安 琪]endprint