王志強(qiáng)

(南開大學(xué) 法學(xué)院， 天津 300071)

經(jīng)濟(jì)成本視角下環(huán)境公益訴訟的實證建構(gòu)
——以零受案率為起點

王志強(qiáng)

(南開大學(xué) 法學(xué)院， 天津 300071)

法律條文與法律實踐脫節(jié)的表現(xiàn)之一就是受案率低下甚至是零受案率，當(dāng)前環(huán)境公益訴訟正遭遇如此尷尬局面，原因在于訴訟經(jīng)濟(jì)成本的負(fù)擔(dān)對訴訟原告形成了風(fēng)險倒逼，受害人群體遭遇了“集體行動困境”而慎于起訴。因此，在制度設(shè)計上，優(yōu)化分?jǐn)傇V訟成本，通過“選擇性激勵”，借鑒“賞金獵人”制度，讓敗訴一方承擔(dān)訴訟費用，形成有效的激勵機(jī)制，才能凸顯環(huán)境訴訟的公益性及實用性。

訴訟成本;環(huán)境公益訴訟;集體行動困境;理性經(jīng)濟(jì)人

無論是已經(jīng)付諸實施的新《民事訴訟法》，還是當(dāng)前尚在四審的《環(huán)境保護(hù)法草案》，環(huán)境公益訴訟理論都是法律理論與實證中的重點。自從新《民事訴訟法》首開環(huán)境公益訴訟之先河，明確規(guī)定“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織就污染環(huán)境等損害社會公共利益的行為提起公益訴訟的權(quán)利”時起，環(huán)境公益訴訟正式宣告從理論走向法律實證。隨后的《環(huán)境保護(hù)法修正案(草案二次審議稿)》以環(huán)境部門法之基本法的形式規(guī)定“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，中華環(huán)保聯(lián)合會以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會可以向人民法院提起訴訟?！蔽覀兛吹?，隨著環(huán)境公益訴訟從程序法概括性規(guī)定轉(zhuǎn)向?qū)嶓w法細(xì)致性規(guī)定，引發(fā)了學(xué)界關(guān)于環(huán)境公益訴訟原告資格范圍的強(qiáng)烈爭論。原告資格范圍的擴(kuò)張引發(fā)了人們對“濫訴”的擔(dān)憂，但與之前普遍擔(dān)憂的“濫訴”預(yù)期截然相反的是，真正意義上的環(huán)境公益訴訟尚處在“零受案率”這樣一個尷尬境地。理論爭議之熱與實證操作之冷形成鮮明對比。法律規(guī)定不明確，原告范圍不合理等程序性制度性因素確實存在，但是，訴訟中經(jīng)濟(jì)成本問題對原告提起訴訟所形成的經(jīng)濟(jì)壓迫難以忽視。

一、我國環(huán)境公益訴訟的實踐現(xiàn)狀

從20世紀(jì)80年代開始，我國就提出了環(huán)境司法專門化的構(gòu)想。1988年，湖北武漢市硚口區(qū)人民法院就提交了建立環(huán)保法庭的建議案，但因種種原因未能成形。直到2007年，中國第一個環(huán)境法庭——貴州省貴陽市中級人民法院環(huán)境保護(hù)審判庭正式誕生。據(jù)法制網(wǎng)的公開數(shù)據(jù)，全國范圍內(nèi)的環(huán)保法庭數(shù)量快速增長(見表1)。

表1 2010—2013年全國環(huán)保法庭數(shù)量

在卡爾·拉倫茲“類型化思維”的影響下，當(dāng)前的環(huán)境公益訴訟具體分為環(huán)境公益民事訴訟與環(huán)境公益行政訴訟。環(huán)境公益訴訟在民事領(lǐng)域內(nèi)，僅僅依托《民事訴訟法》第五十五條的一枝獨秀式的規(guī)定，大部分被混同于侵犯人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的民事侵權(quán)案件之中。實務(wù)中大量的環(huán)境違法、侵權(quán)事件經(jīng)過行政機(jī)關(guān)的行政處罰、行政調(diào)處和民間調(diào)解得到解決，因此可在環(huán)境行政公益訴訟案件數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行分析。

根據(jù)環(huán)保部發(fā)布的《全國環(huán)境統(tǒng)計公報》(見表2)可知，每年的環(huán)境行政訴訟結(jié)案數(shù)只有幾百件，其中包括了環(huán)境行政公益訴訟的案件，進(jìn)而推知，環(huán)境行政公益訴訟的案件更是寥寥無幾。原因在于:(1)環(huán)境糾紛案件數(shù)量巨大，每年關(guān)于環(huán)境信訪數(shù)量都在上萬批次左右。(2)環(huán)境行政訴訟案件數(shù)量極少。我國環(huán)境信訪數(shù)量之多和我國面臨的嚴(yán)重的環(huán)境問題是一致的，但是環(huán)境信訪數(shù)量和環(huán)境訴訟的案件數(shù)量明顯不匹配，環(huán)境公益訴訟的案件就更少了。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國每年的環(huán)保糾紛案件有10多萬件，但起訴到各級法院的不足1%。［1］5

表2 2010—2013年環(huán)境信訪數(shù)、環(huán)境行政訴訟結(jié)案數(shù)、環(huán)境行政訴訟案件數(shù)對比表

兩表數(shù)據(jù)對比我們可以看出，在同等數(shù)量下的環(huán)保法庭，并沒有足量的環(huán)境公益訴訟案件與之相匹配，“零受案率”、“乏案可審”成為環(huán)境公益訴訟在環(huán)保庭實踐中難以回避的窘境。

二、零受案率現(xiàn)象的經(jīng)濟(jì)成本根源

當(dāng)前，理論與實務(wù)部門往往將環(huán)境公益訴訟類案件數(shù)量較少、環(huán)保法庭遭遇尷尬之境的原因歸結(jié)為相關(guān)立法籠統(tǒng)空白、公民個人觀念淡薄、專業(yè)能力欠缺。還有學(xué)者認(rèn)為主要原因在于法律適用難點多，程序規(guī)則不明，審判中因果關(guān)系確定、損失認(rèn)定、責(zé)任認(rèn)定困難以及法官審理案件的水平和能力不足等。歸結(jié)起來，根本原因在于當(dāng)事人在選擇訴訟救濟(jì)權(quán)利之時，就開始遭遇起訴難、舉證難、勝訴難，進(jìn)而法院在訴訟中遭遇審理難、判決難，即使走到最后一步，又會遭遇執(zhí)行難。毫無疑問，這些因素在每一階段都顯著影響著環(huán)境公益訴訟的受案率，但是我們應(yīng)當(dāng)看到的是，觸動公眾提起公益訴訟的直接因素、影響環(huán)境公益訴訟立案的直接因子是起訴難的問題，而具體到環(huán)境公益訴訟的領(lǐng)域內(nèi)，又顯著表現(xiàn)為訴訟的經(jīng)濟(jì)成本問題。

傳統(tǒng)的社會學(xué)理論認(rèn)為，原始社會中的小型原始集團(tuán)和現(xiàn)代社會中的大型集團(tuán)是為了增加本集體的利益而本能性地產(chǎn)生和發(fā)展的，這些集體中的人們會為了他們的集體的利益而集體行動。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家、公共選擇理論奠基者曼瑟爾·奧爾森顛覆了這一傳統(tǒng)理論，其在《集體行動的邏輯》一書中提出了集體行動的邏輯困境。他認(rèn)為，傳統(tǒng)社會學(xué)中關(guān)于利益集團(tuán)或利益集體形成理論誤導(dǎo)了政策與制度的制定者們，因而，他由質(zhì)疑傳統(tǒng)的集團(tuán)理論出發(fā)，以“理性人”假設(shè)為邏輯起點，立足于個體收益最大化這一最簡單的經(jīng)濟(jì)學(xué)命題，推導(dǎo)出“理性的經(jīng)濟(jì)人在實現(xiàn)集體目標(biāo)時往往具有‘搭便車’的傾向”［2］1，全面演繹了實踐中存在的各類無組織的集團(tuán)行動的困難性，即“集體行動的困境”。這類似于我們傳統(tǒng)的命題:“三個和尚究竟有沒有水喝?”當(dāng)一個或者兩個和尚的組成天然地會優(yōu)化和驅(qū)動吃水的利益，但是當(dāng)三個乃至多個和尚成為一個集體時，集體中的個人都只關(guān)心其自身福利，他們不會自愿做出犧牲來幫助其集體或集團(tuán)實現(xiàn)其公共目標(biāo)或集體目標(biāo)。因此，這也就是傳統(tǒng)命題的結(jié)論:三個和尚沒水吃。

(一)經(jīng)濟(jì)人之理性

經(jīng)濟(jì)人的理性源于對利益集體潛在或意欲獲取的公共物品或利益的屬性認(rèn)知。因其具有的高度的非排他性，意味著任何集體成員為集體利益做貢獻(xiàn)所獲得的收益必然被全部集團(tuán)成員共同且均等地分享，在這一“為公”的方向性及目的性之下，難以對經(jīng)濟(jì)人形成“為私”的積極驅(qū)動力。坐收漁利便成為受理性自利驅(qū)使的集團(tuán)成員最理性的選擇，搭便車現(xiàn)象由此產(chǎn)生。

(二)經(jīng)濟(jì)人之自利

經(jīng)濟(jì)人的自利在于理性認(rèn)識到集體利益的公共屬性及共享性、均分性后，對參與集體行動的成本和收益進(jìn)行算計與權(quán)衡。理性經(jīng)濟(jì)人任何行為的做出，都源于其行為成本與行為收益的比較，只有在收益大于成本的情況下，理性經(jīng)濟(jì)人才會采取行動。集體行動的收益由全體成員均等、免費共享，導(dǎo)致為集體利益而實施集體行為的成員要想收回其行為成本顯得極其困難，其他成員并不會主動對為擴(kuò)大集體利益而采取行動的成員的行為成本進(jìn)行補(bǔ)償。正因為如此，集團(tuán)成員一般不會輕易采取集體行動而“利公”，而是選擇搭便車以“自利”。

(三)經(jīng)濟(jì)人之效用最大化

所謂效用最大化，是指每一位經(jīng)濟(jì)人在集體中所期望的獲利最大值。這一闕值直接決定于利益集團(tuán)的規(guī)模大小，并且受集體行動成本與收益值大小的影響。假設(shè)利益集體的利益總量恒定，集體行動成本值不變，集體規(guī)模越小，集體成員數(shù)量越少，其中個體最終得以分配的利益份額就會越大，集體行動收益也就越高。相應(yīng)地，集體規(guī)模越大，集體成員人數(shù)越多，個體最終得以分配的利益份額就會越少，集體行動收益也就越低。故而，集體規(guī)模的大小直接決定經(jīng)濟(jì)人搭便車的幾率，集體成員的高數(shù)值，反而使效用最大化難以實現(xiàn)。

三、環(huán)境公益訴訟的零受案率分析

奧爾森的“集體行動邏輯”說明，利己是一切行動與選擇的出發(fā)點，個人的“理性”選擇并不能自發(fā)地提升社會效用，“個人理性有時能導(dǎo)致集體的非理性——多數(shù)人基于自利的‘理性行為’并不能保證集體公共利益的保護(hù)和增加”［3］。這就使環(huán)境公益訴訟在一開始啟動之時，便遭遇了起訴難的問題。

(一)環(huán)境公益訴訟利益的公共屬性

環(huán)境公益訴權(quán)維護(hù)的是不特定多數(shù)人的環(huán)境利益這一公益。美國學(xué)者約瑟夫·薩克斯在其著作《公共信任:環(huán)境權(quán)的新特征》中以環(huán)境公共財產(chǎn)論和環(huán)境公共委托論為基礎(chǔ)，詳細(xì)界定了環(huán)境權(quán)的客體屬性。環(huán)境，尤其是人居性的環(huán)境，實際上是一種公益屬性的“公共物品”，蔡守秋教授稱之為“公眾公用物”［4］。薩繆爾森認(rèn)為，公共物品具有消費的非競爭性和非排他性［5］，非競爭性決定了環(huán)境這種“集體消費品”在為主體所享用時耗費的低成本甚至無需成本的考量，非排他性決定了主體享用環(huán)境時的自由開放而無需其他權(quán)能的約束限制，這種經(jīng)濟(jì)形態(tài)使其直接區(qū)別于民法、物權(quán)法中的所有權(quán)等具有競爭性和排他性的私權(quán)。

(二)環(huán)境公益訴訟起訴人的高成本

公眾環(huán)境利益的屬性決定了其會形成一個潛在的利益共同體，即因環(huán)境利益受損的公眾集體，在這一利益集體之中，每一位當(dāng)事人化身為理性的“經(jīng)濟(jì)人”，其會自然而然地在提起環(huán)境公益訴訟這一集體行動中，認(rèn)真比對與考量自身的經(jīng)濟(jì)成本與經(jīng)濟(jì)收益，由于集體成員不付出成本也能坐享收益，因而，一個理性的人是不會參與到集體行動中來的。經(jīng)濟(jì)成本的理性會擠壓分化這一集體存在。所有環(huán)境利益受損的集體成員都能從中受益，包括那些沒有提起環(huán)境公益訴訟沒有分擔(dān)集體行動成本的成員。而提起環(huán)境公益訴訟的人卻承擔(dān)了所有風(fēng)險和成本，這種不合理的成本收益結(jié)構(gòu)導(dǎo)致這個集體中的每個人相對理性而不愿意貿(mào)然起訴，而期待“搭便車”。

1.高成本表現(xiàn)之一:訴訟費

實踐中公益訴訟費用成本高具體表現(xiàn)為:訴訟時間較長、訴訟過程中取證難度大、律師費用高。當(dāng)然這只是可以估算的經(jīng)濟(jì)成本。由于環(huán)境公益訴訟涉及的人數(shù)眾多、環(huán)境侵權(quán)受害人不確定導(dǎo)致難以確定代表人，或者雖受害人眾多但缺乏應(yīng)有經(jīng)濟(jì)能力等等法外成本、機(jī)會成本。以上種種因素，造成大多數(shù)情形下，個人乃至公益組織面對污染破壞環(huán)境的公司法人或者組織，不是因為強(qiáng)有力的證據(jù)而是因為強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實力懸殊而處于弱勢地位，舉步維艱，最終慎于、懼于起訴。就目前我國收費較高的訴訟費用制度來說，訴訟成本和收益的極不對等擠壓了受害者個體起訴的沖動而使之更趨于經(jīng)濟(jì)人理性。訴訟費成為起訴人在初期就不得不面對的難以逾越的鴻溝，起訴人的訴權(quán)難以保障，法院的審權(quán)也就成了無源之水、無本之木，零受案率也就在意料之中。

2.高成本表現(xiàn)之二:鑒定費

對于環(huán)境污染范圍、污染程度，以及污染造成的經(jīng)濟(jì)損失，都需要由相關(guān)鑒定機(jī)構(gòu)作出鑒定，鑒定屬于訴訟的證據(jù)范疇。如果沒有生態(tài)環(huán)境損害評估鑒定，即便勝訴，法院也無法判定被告的賠償金額，案件更會陷入執(zhí)行難的窘境。生態(tài)環(huán)境損害評估極強(qiáng)的專業(yè)性、技術(shù)性要求，使得當(dāng)前國內(nèi)既具備相關(guān)評估能力又有司法鑒定資質(zhì)的機(jī)構(gòu)寥寥無幾，這樣一來，環(huán)境損害鑒定費用極其高昂。例如2011年國內(nèi)首例由環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟——自然之友等與重慶市綠色志愿者聯(lián)合會提起的曲靖鉻渣污染之訴，高達(dá)700多萬元的鑒定費遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過公益組織全年支出，使其只能望而卻步。當(dāng)然一切都以勝訴為前提，如若敗訴，除了評估鑒定費用要獨自承擔(dān)外，還要承擔(dān)訴訟費。經(jīng)濟(jì)成本的巨大壓力使得在一開始的準(zhǔn)備階段起訴人就有心無力、步履蹣跚，進(jìn)而理性比對前期的成本投入與后期的收益風(fēng)險，最終選擇放棄起訴，轉(zhuǎn)而寄希望于他人提起訴訟。然而，每一個理性的經(jīng)濟(jì)人最終導(dǎo)致集體行為的不理性——無人起訴的行為困境，而這一切成為法院無案可審的經(jīng)濟(jì)根源。

(三)環(huán)境公益訴訟的受益人眾多

在法律實務(wù)中，形成環(huán)境公益訴訟往往意味著受損害群體規(guī)模龐大，近些年來的環(huán)境污染事件，如東北松花江水污染、江蘇無錫太湖水污染、浙江紹興血鉛超標(biāo)、云南曲靖鉻污染、康菲中國渤海漏油事件等等，都具有受害人數(shù)眾多、經(jīng)濟(jì)損失巨大的特點，牽涉人數(shù)有的達(dá)幾十萬人。理論上如此數(shù)量的受害人更容易結(jié)成維權(quán)集體，但是根據(jù)集體行動困境理論，集體規(guī)模的大小直接決定經(jīng)濟(jì)人搭便車的幾率，集體成員的高數(shù)值，反而使效用最大化難以實現(xiàn)，每一個體都希冀他人去花費成本提起訴訟而自己等待利益分?jǐn)偅罱K導(dǎo)致集體非理性的觀望——不起訴，這直接造成了法院乏案可審。

四、零受案率困境的解決之道

司法實踐的困境折射出制度源頭的問題，環(huán)境公益訴訟在經(jīng)濟(jì)成本上所規(guī)定的配套制度欠缺，使得群體之訴與法院之審沒有良性對接，后勁不足。奧爾森設(shè)計了解決“集體行動困境”的策略和辦法，那就是強(qiáng)制和“選擇性激勵”［2］48，具體到環(huán)境公益訴訟，就是將集體的部分收益獨立出來作為起訴人的經(jīng)濟(jì)激勵，在制度設(shè)計上，讓訴訟成本由敗訴方承擔(dān)與賞金獵人制度。

(一)敗訴方承擔(dān)規(guī)則

敗訴方承擔(dān)是讓環(huán)境公益訴訟中的敗訴一方支付勝訴方部分或全部律師費和其他訴訟成本。作為環(huán)境公益訴訟的發(fā)源地，美國正是顧慮到環(huán)境公益訴訟的巨額訴訟成本會導(dǎo)致原告放棄起訴，故而在法律中采取訴訟成本分?jǐn)偟霓k法，規(guī)定勝訴的環(huán)境公益訴訟原告有從敗訴被告處獲得律師費賠償?shù)臋?quán)利。此外，南非制訂的《環(huán)境管理法》更是明確規(guī)定:“如果個人和組織未能針對違反或可能違反環(huán)境管理法的訴訟中勝訴，只要該個人或組織是真正為了公共利益或環(huán)境利益，而且沒有其他救濟(jì)途徑，法院可以判決免除其應(yīng)繳納的訴訟費用。如果個人和組織針對違反或可能違反環(huán)境管理法的行為提起訴訟，法院可以根據(jù)申請作出如下判決:判決支付適當(dāng)?shù)慕痤~給予為原告免費提供法律援助、或代理原告訴訟、在南非境內(nèi)有執(zhí)業(yè)資格的律師或代理人;判令敗訴的被告支付原告因調(diào)查和訴訟而產(chǎn)生的合理費用。”

而根據(jù)《人民法院訴訟費收費辦法》規(guī)定，敗訴的當(dāng)事人除了承擔(dān)自身的訴訟費，還要承擔(dān)勝訴方的訴訟費，這為環(huán)境公益訴訟的實踐設(shè)置了巨大障礙。因此，可以參照美國、南非的做法，允許勝訴原告向敗訴被告主張包括律師費在內(nèi)的合理的訴訟成本，部分?jǐn)≡V、部分勝訴的，按比例進(jìn)行分?jǐn)?。免除原告后顧之憂，激勵潛在原告提起環(huán)境公益訴訟，避免零受案率現(xiàn)象的出現(xiàn)。

(二)賞金獵人制度

敗訴方承擔(dān)的規(guī)則只能解決原告直接能以金錢衡量的訴訟經(jīng)濟(jì)成本，而無法解決原告在時間、精力等方面所付出的邊際成本，由于環(huán)境公益訴訟涉及人數(shù)多、時間長，迫使有些原告將訴訟作為一段時間內(nèi)的生活主題，這更加重了其來自經(jīng)濟(jì)方面的壓力，而賞金獵人制度則解決了這一項成本補(bǔ)償問題。

賞金獵人制度興起于英國而盛于西進(jìn)運(yùn)動時期的美國，為解決當(dāng)時犯罪率居高不下而警察人手短缺的問題，執(zhí)法者通過懸賞獎金來鼓勵人們抓捕罪犯，取得了較好的社會效果。賞金獵人制度利用了經(jīng)濟(jì)人追求自身利益最大化的動因，客觀上促進(jìn)了社會公共利益的維護(hù)與增加。

這一制度最終被運(yùn)用于美國的“私人檢察官”［6］121訴訟中，即當(dāng)時任檢察官或者某些組織因種種原因不愿起訴時，作為私人檢察官的其他個人在利益動機(jī)的驅(qū)使下，會主動提起訴訟，在客觀上維護(hù)了公眾的環(huán)境利益，其本人可以獲得訴訟收益的獎勵。因此，我國可借鑒賞金獵人制度，規(guī)定環(huán)境公益訴訟的勝訴原告可以主張敗訴被告支付的部分損害賠償金為獎勵，可以設(shè)定一個大概的比例，如10%～30%作為原告的補(bǔ)償。

五、結(jié)語

環(huán)保法院遭遇乏案可審、零受案率的實證困境，在經(jīng)濟(jì)成本上是理性經(jīng)濟(jì)人搭便車行為的集體困境在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域的反映。敗訴方承擔(dān)、賞金獵人制度的訴訟成本轉(zhuǎn)嫁方式，只能在起訴之源形成有利的疏導(dǎo)，要真正形成環(huán)境公益訴訟在實務(wù)中的整體構(gòu)架，還需要其他角度的制度化設(shè)計(如原告訴訟資格、范圍、環(huán)境權(quán)等)，最終才能形成合力，推動環(huán)境公益訴訟在理論與實證中的平衡構(gòu)建。

［1］王淇.十余年零訴訟，環(huán)保法庭何處走［N］.法制日報，2011-10-21(3).

［2］奧爾森.集體行動的邏輯［M］.陳郁子，譯.上海:上海人民出版社，1995.

［3］蔡守秋.論公眾共用物的法律保護(hù)［J］.河北法學(xué)，2012(4).

［4］蔡守秋.論環(huán)境權(quán)［J］.金陵法律評論，2002(1).

［5］張穎.美國環(huán)境公共信托理論及環(huán)境公益保護(hù)機(jī)制對我國的啟示［J］.政治與法律，2011(6).

［6］朱謙.公眾環(huán)境保護(hù)的權(quán)利構(gòu)造［M］.北京:知識產(chǎn)權(quán)出版社，2011.

1672-2035(2014)05-0046-04

D925.1

A

2014-04-26

王志強(qiáng)(1988-)，男，山西陽泉人，南開大學(xué)法學(xué)院在讀研究生。

【責(zé)任編輯 張 琴】