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        旅游景區(qū)門票定價(jià)及調(diào)價(jià)的法律思考

        2014-09-19 19:29:18馬志華
        北方經(jīng)貿(mào) 2014年7期
        關(guān)鍵詞:門票價(jià)格旅游景區(qū)旅游資源

        馬志華

        摘要:我國(guó)景區(qū)門票定價(jià)及調(diào)價(jià)引起業(yè)界廣為關(guān)注,大多數(shù)學(xué)者對(duì)景區(qū)門票“漲”聲一片發(fā)出了質(zhì)疑的聲音,反映了景區(qū)門票價(jià)格關(guān)涉的各方之間的利益訴求及博弈,實(shí)踐中各景區(qū)門票“‘禁期不漲,長(zhǎng)期漲!”“只漲不跌”的亂象,引發(fā)了筆者法律視角的思考。景區(qū)門票的定價(jià)及其調(diào)整,應(yīng)從不同景區(qū)類型的法律屬性著手分析,綜合考量景區(qū)的功能定位等因素,進(jìn)而對(duì)建立健全合理、合法的門票定價(jià)及其調(diào)整制度提出拙見。

        關(guān)鍵詞:旅游景區(qū);旅游資源;門票價(jià)格

        中圖分類號(hào):F714.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

        文章編號(hào):1005-913X(2014)07-0100-02

        一、引言

        2004年北京故宮、頤和園、八達(dá)嶺長(zhǎng)城等景區(qū)、景點(diǎn)門票紛紛漲價(jià)以來,旅游景區(qū)門票上漲成為一種常態(tài)。2013年4月10日,湖南鳳凰古城開始實(shí)施捆綁售票,游客需要購(gòu)買148元門票才能進(jìn)去古城,這一舉措引起了當(dāng)?shù)鼐用窈陀慰偷钠毡橘|(zhì)疑。一段時(shí)間以來,旅游景區(qū)門票的定價(jià)、漲價(jià)、新設(shè)收費(fèi)形式等現(xiàn)象,引發(fā)了學(xué)術(shù)界、旅游從業(yè)人員及旅游者的廣泛關(guān)注和研究。筆者期望通過法律的視角切入,對(duì)這一熱點(diǎn)問題進(jìn)行相關(guān)法律分析。

        二、旅游景區(qū)(資源)產(chǎn)權(quán)歸屬的法律分析

        對(duì)景區(qū)門票定價(jià)及調(diào)價(jià)現(xiàn)象,涉及到不同類型旅游景區(qū)的差異,因此需要首先從其分類切入。為了論證的方便,筆者將其劃分為:自然景區(qū)(如:地貌風(fēng)景、海景、公園、山地、動(dòng)物群、植物群、海岸、島嶼);文化景區(qū)(如歷史遺跡、考古遺址、建筑物、風(fēng)味菜系、紀(jì)念碑、工業(yè)遺址、博物館等);有當(dāng)今人們參與或介入其中的文化景區(qū)(如:超大型活動(dòng)、節(jié)事活動(dòng)、宗教活動(dòng)、高爾夫、主題樂園、游樂園、運(yùn)動(dòng)賽事等)。

        以上旅游景區(qū)(資源)分類,解決了對(duì)旅游景區(qū)門票定價(jià)及調(diào)價(jià)進(jìn)行法律分析的第一步,接下來將從法律、法理的角度去考量旅游景區(qū)(資源)的產(chǎn)權(quán)歸屬。應(yīng)當(dāng)說,明確旅游景區(qū)(資源)的產(chǎn)權(quán)歸屬,是對(duì)旅游景區(qū)門票定價(jià)及調(diào)價(jià)進(jìn)行法律分析的關(guān)鍵問題所在,因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)明晰后,方可權(quán)責(zé)分明。法律層面,產(chǎn)權(quán)是指一種財(cái)產(chǎn)所有權(quán),也就是所有權(quán)人對(duì)“物”所享有的占有、使用、收益及處分的權(quán)利。產(chǎn)權(quán)(所有權(quán))是物權(quán)的一種。根據(jù)“物權(quán)法定”原則,旅游景區(qū)(資源)的產(chǎn)權(quán)歸屬不是任何人、任何組織可以創(chuàng)設(shè)或規(guī)定的,而應(yīng)根據(jù)物權(quán)法等相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行明確?;谇拔闹袑?duì)于旅游景區(qū)(資源)的分類,結(jié)合我國(guó)物權(quán)法的規(guī)定:可以明確不同類型旅游景區(qū)(資源)的所有權(quán)歸屬,進(jìn)而明確旅游景區(qū)門票定價(jià)及調(diào)價(jià)權(quán)利的歸屬、限制等。我國(guó)憲法、物權(quán)法、文物保護(hù)法等多項(xiàng)法律規(guī)定表明:絕大部分旅游景區(qū)(資源)均屬于國(guó)家所有。而人造旅游資源,應(yīng)當(dāng)根據(jù)其開發(fā)建設(shè)的土地使用權(quán)情況、資金來源等綜合確定其產(chǎn)權(quán)歸屬。筆者認(rèn)為,“誰投入、誰開發(fā)、誰所有”是確定此類旅游景區(qū)(資源)的產(chǎn)權(quán)歸屬的基本原則。

        法理上,旅游景區(qū)(資源)的產(chǎn)權(quán)歸屬界定后,對(duì)于旅游景區(qū)(資源)的經(jīng)營(yíng)權(quán)、管理權(quán),包括旅游景區(qū)門票的定價(jià)及調(diào)價(jià)的權(quán)利歸屬,理論上都應(yīng)當(dāng)屬于產(chǎn)權(quán)歸屬者。對(duì)于國(guó)家所有的旅游資源,所有權(quán)實(shí)現(xiàn)方式是由國(guó)家代表人(即國(guó)務(wù)院)或授權(quán)各級(jí)政府來行使,實(shí)際上是在行使“經(jīng)營(yíng)權(quán)”。但在我國(guó)現(xiàn)行旅游資源管理體制下,屬于國(guó)家所有的旅游景區(qū)(資源),根據(jù)景區(qū)的不同性質(zhì),由不同的政府部門管理:“風(fēng)景名勝區(qū)”由縣級(jí)以上人民政府設(shè)立的風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)管理,“文物保護(hù)區(qū)(單位)”由文化部門管理,“歷史文化名城、鎮(zhèn)、村”由文物、建設(shè)部門主管,“寺廟”由宗教部門管理等。

        關(guān)于旅游景區(qū)門票上漲引發(fā)熱議,一方面是基于旅游景區(qū)(資源)產(chǎn)權(quán)歸屬大多屬于國(guó)家所有,而對(duì)此類旅游景區(qū)(資源)進(jìn)行開發(fā)的過程中,出現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓或授權(quán)管理、經(jīng)營(yíng),所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離,導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)歸屬的狀態(tài)不明晰,最終形成了改革開發(fā)前的國(guó)有工業(yè)企業(yè)一樣,國(guó)有演化為事實(shí)上的“部門所有”或“地方所有”;另一方面是基于旅游景區(qū)(資源)經(jīng)營(yíng)、管理部門與旅游者、商戶之間因不同的利益訴求而出現(xiàn)分歧:經(jīng)營(yíng)、管理部門,寄希望于“門票經(jīng)濟(jì)”增收,致使景區(qū)門票 “‘禁期不漲,長(zhǎng)期漲”;旅游者作為旅游景區(qū)門票的消費(fèi)者,自然希望景區(qū)門票價(jià)格走低,且盡量不要調(diào)整,最好能夠?qū)崿F(xiàn)免票;商戶對(duì)門票價(jià)格的關(guān)注其實(shí)更多的體現(xiàn)為對(duì)游客數(shù)量關(guān)注,一般而言,這一利益群體的在門票價(jià)格上的訴求與旅游者是一致的。

        三、旅游景區(qū)定價(jià)及調(diào)價(jià)的思考

        隨著國(guó)民旅游需求的增長(zhǎng),國(guó)家層面對(duì)旅游業(yè)的重視不斷強(qiáng)化:大部分國(guó)家所有的旅游景區(qū)(資源)的開發(fā)不斷深化,在景區(qū)門票門票節(jié)節(jié)攀升的背景下,催生了網(wǎng)絡(luò)上迅速走紅的“全國(guó)各大景點(diǎn)逃票攻略”,面對(duì)這樣“紛紛逃票”的尷尬,我們不能只譴責(zé)國(guó)民素質(zhì)低下,而應(yīng)該冷靜反思現(xiàn)行的旅游景區(qū)門票制度。對(duì)于絕大部分產(chǎn)權(quán)歸屬于國(guó)有的旅游景區(qū)(資源),其門票的定價(jià)、調(diào)價(jià),筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)考慮如下因素。

        (一)旅游資源的公共屬性

        前文論述了我國(guó)絕大部分旅游景區(qū)(資源)歸國(guó)家所有,我國(guó)《民法通則》第七十三條的規(guī)定,國(guó)家財(cái)產(chǎn)屬于全民所有。故國(guó)家所有的旅游景區(qū)(資源),具有社會(huì)全體共同所有的特征,即每個(gè)人都對(duì)國(guó)家所有的旅游景區(qū)(資源)擁有所有權(quán)。因此對(duì)景區(qū)門票的定價(jià)及調(diào)價(jià),必須考慮到這一公共屬性,應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)讓利于民而不是與民爭(zhēng)利,這也是對(duì)旅游景區(qū)(資源)公共屬性的最好詮釋。令人欣慰的是,我國(guó)新頒行的《旅游法》對(duì)利用公共資源開放的旅游景區(qū)門票進(jìn)行了原則性的規(guī)定,即:景區(qū)經(jīng)過主管部門批準(zhǔn)方可有償收取門票。利用公共資源開放的景區(qū)門票實(shí)行政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)。其他景區(qū)門票實(shí)行市場(chǎng)定價(jià),其價(jià)格應(yīng)當(dāng)向價(jià)格主管部門備案。景區(qū)門票價(jià)格變動(dòng)應(yīng)提前6個(gè)月公布。景區(qū)應(yīng)當(dāng)明示另行收費(fèi)的游覽項(xiàng)目。應(yīng)當(dāng)說,這樣的規(guī)定,使旅游景區(qū)門票定價(jià)、調(diào)價(jià)行為有法可依。但我們更應(yīng)當(dāng)關(guān)注的是違反該規(guī)定后應(yīng)承擔(dān)怎樣的后果,關(guān)注法律規(guī)定的嚴(yán)格施行,以確保類似文章開頭所舉的鳳凰古城收費(fèi)事件在法律規(guī)定的范圍內(nèi)運(yùn)行。

        (二)考慮旅游景區(qū)消費(fèi)者(旅游者)的訴求

        旅游者對(duì)旅游景區(qū)(資源)的消費(fèi),追求的是一種精神上的愉悅和放松;另一方面,旅游資源雖具有“稀缺性”、“不可再生性”等特點(diǎn),但是旅游者對(duì)旅游景區(qū)的游覽,難以直觀看出對(duì)旅游資源的消耗有多大。此外,旅游者進(jìn)行旅游活動(dòng),除了門票開支外,還需支付吃、住、行、購(gòu)物、娛樂等多方面的費(fèi)用。因此,旅游者對(duì)于旅游景區(qū)門票價(jià)格的訴求是低價(jià)而穩(wěn)定。總之,旅游景區(qū)門票定價(jià)及調(diào)價(jià),都應(yīng)當(dāng)考慮到人們的平均收入水平,以及在旅游方面的支出。合理、合法定價(jià),并在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)保持該定價(jià)。

        (三)加大旅游景區(qū)門票立法

        市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì),旅游景區(qū)的定價(jià)及調(diào)價(jià)也必須遵守法律規(guī)定的“游戲規(guī)則”。關(guān)于旅游景區(qū)門票的法律規(guī)定,目前已有相對(duì)完善的法律體系。作為價(jià)格領(lǐng)域的基本法,有《價(jià)格法》;作為旅游行業(yè)的基本法,新出臺(tái)實(shí)施的《旅游法》第四十三、四十四條也專門對(duì)利用公共資源開放的旅游景區(qū)門票制定了原則性規(guī)定。但筆者認(rèn)為這些規(guī)定還需進(jìn)一步制定實(shí)施細(xì)則以及違反該規(guī)定后的法律后果。我們?cè)谪瀼貙?shí)施這些法定游戲規(guī)則的過程中,也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行,不能被“景區(qū)運(yùn)營(yíng)成本增加”所綁架,也不能向地方政府等與景區(qū)運(yùn)營(yíng)利益掛鉤的部門利益訴求妥協(xié)。部門規(guī)章的制定雖然可以很好的補(bǔ)充立法層面的不足與漏洞,但也應(yīng)當(dāng)充分論證并借助各種媒體廣泛征求公眾的意見,避免出現(xiàn)2007年國(guó)家發(fā)改委關(guān)于進(jìn)一步做好當(dāng)前游覽參觀點(diǎn)門票價(jià)格管理工作的通知(發(fā)改價(jià)格[2007]227號(hào))被誤讀為“三年內(nèi)不允許漲價(jià),但三年后可以漲價(jià)”的尷尬。

        (四)擺脫對(duì)“門票收入”的依賴,做長(zhǎng)旅游產(chǎn)業(yè)鏈、做大旅游經(jīng)濟(jì)

        中國(guó)旅游研究院發(fā)布的一份報(bào)告顯示,景點(diǎn)門票、交通花費(fèi)占國(guó)內(nèi)游客旅游支出的比例最大,分別占21.92%、20.92%,門票開銷在旅游支出中的高占比,反映了我國(guó)旅游行業(yè)發(fā)展的病態(tài)和滯后。杭州西湖景區(qū)免門票的成功案例,確實(shí)是對(duì)“門票經(jīng)濟(jì)不可取”的有利論證。雖然有觀點(diǎn)認(rèn)為西湖“免票模式”具有地域性特點(diǎn),但是低廉的門票價(jià)格乃至免門票是旅游大眾的呼聲。海南省相關(guān)職能部門提出:控制CPI漲幅,進(jìn)一步降低景區(qū)門票價(jià)格。這些旅游業(yè)發(fā)達(dá)省份的經(jīng)驗(yàn),給我們擺脫“門票經(jīng)濟(jì)”提供了很好的借鑒。由于旅游景區(qū)(資源)的開發(fā)必將對(duì)周邊其他業(yè)態(tài)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域帶來利好,政府有關(guān)部門可以考慮對(duì)旅游景區(qū)周邊其他大旅游產(chǎn)業(yè)鏈條上的收入填補(bǔ)景區(qū)門票收入對(duì)財(cái)政貢獻(xiàn)的不足,形成發(fā)展大旅游的局面。

        (五)借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

        從國(guó)際視野觀察,一個(gè)大的潮流和趨勢(shì)均是對(duì)利用公共資源開發(fā)的景區(qū)門票,實(shí)行“免票”或低成本提供給民眾觀賞、游覽、接受教育等等。例如西班牙的古艾爾宮是免費(fèi)的;從2007年開始,韓國(guó)所有的國(guó)立公園免費(fèi)開放,景區(qū)因此減少的門票收入由政府財(cái)政補(bǔ)貼。首爾世界文化遺產(chǎn)宗廟的門票僅為1000韓元(約合5.5元人民幣),這個(gè)價(jià)格相當(dāng)于在韓國(guó)買一個(gè)蘿卜的價(jià)錢,且這些園區(qū)內(nèi)基本沒有另行收費(fèi)項(xiàng)目。

        四、結(jié)語

        綜上所述,自然景觀是大自然“鬼斧神工”的杰作,其權(quán)屬不能歸屬于某一個(gè)人或者某一團(tuán)體(或機(jī)構(gòu));文化遺產(chǎn)則屬前人留下的遺產(chǎn),是中華民族祖先給后世留下的財(cái)富,其應(yīng)當(dāng)屬于中華民族共同所有的寶貴財(cái)富。對(duì)于有當(dāng)今人們參與或介入其中而開發(fā)來的旅游資源,其權(quán)屬應(yīng)當(dāng)按照“誰投入、誰開發(fā)、誰享有”的基本原則確定該類別旅游景區(qū)(資源)的產(chǎn)權(quán)歸屬。我國(guó)絕大部分旅游景區(qū)(資源)國(guó)家所有的法律屬性,決定了旅游景區(qū)定價(jià)及調(diào)價(jià)過程中應(yīng)當(dāng)考慮到的公共屬性,在旅游景區(qū)門票定價(jià)及調(diào)價(jià)的過程中,應(yīng)當(dāng)樹立發(fā)展“大旅游”的理念,戒除對(duì)“門票經(jīng)濟(jì)”的依賴,遵守法律體系確定的“游戲規(guī)則”,兼顧各個(gè)利益主體的不同利益訴求,充分發(fā)揮價(jià)格聽證的作用,順應(yīng)對(duì)公共資源開發(fā)的旅游景區(qū)門票實(shí)行免票或低價(jià)的國(guó)際潮流。

        參考文獻(xiàn):

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        [責(zé)任編輯:蘭欣卉]

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