文章編號(hào)：1001-148X（2014）04-0011-06

摘要：由于承擔(dān)著國(guó)家生態(tài)安全的功能，自然資源豐富但經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)，在規(guī)劃嚴(yán)格的開(kāi)發(fā)管制下喪失了通過(guò)工業(yè)化擺脫貧困的發(fā)展機(jī)會(huì)，形成了提供公共生態(tài)產(chǎn)品與經(jīng)濟(jì)脫貧發(fā)展的尖銳矛盾。因此，主體功能區(qū)規(guī)劃在實(shí)現(xiàn)空間有序開(kāi)發(fā)特定目標(biāo)的同時(shí)，會(huì)導(dǎo)致不同類(lèi)型區(qū)域陷入“暴利-暴損”的困境。為解決規(guī)劃所帶來(lái)的不同區(qū)域發(fā)展機(jī)會(huì)的失衡，建立長(zhǎng)久有效的區(qū)域間利益協(xié)調(diào)機(jī)制迫在眉睫。只有從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)出發(fā)，構(gòu)建好主體功能區(qū)間的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制，才能為協(xié)調(diào)受限功能區(qū)和非受限功能區(qū)發(fā)展機(jī)會(huì)的不平等創(chuàng)立新的突破口，并逐步縮小不同類(lèi)型功能區(qū)間的發(fā)展差距。

關(guān)鍵詞：西部地區(qū)；主體功能區(qū)；土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)粎^(qū)域協(xié)調(diào)

中圖分類(lèi)號(hào)：F30122文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收稿日期：2013-10-17

作者簡(jiǎn)介：劉紅（1976-），女，河北泊頭人，中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)、民族經(jīng)濟(jì)。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)：11BMZ058；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)資金資助。根據(jù)全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃，優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)非受限開(kāi)發(fā)區(qū)）主要位于我國(guó)東部和中部地區(qū)，限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)（下面簡(jiǎn)稱(chēng)受限開(kāi)發(fā)區(qū)）廣泛地分布于西部地區(qū)。主體功能區(qū)的提出是我國(guó)新時(shí)期統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的重要理論創(chuàng)新，主體功能區(qū)規(guī)劃對(duì)不同區(qū)域的土地進(jìn)行類(lèi)型認(rèn)定和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的限制，受限開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行“嚴(yán)格的土地用途管制，嚴(yán)禁生態(tài)用地改變用途”，以此引導(dǎo)空間開(kāi)發(fā)有序進(jìn)行。但是，分區(qū)規(guī)劃政策在實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)的同時(shí)，也將導(dǎo)致出現(xiàn)“暴利-暴損”的困境，即被規(guī)劃為非受限開(kāi)發(fā)區(qū)的區(qū)域獲得了規(guī)劃帶來(lái)的意外收益，而受限開(kāi)發(fā)區(qū)則面臨著潛在的機(jī)會(huì)損失。

在新的區(qū)域開(kāi)發(fā)格局中，由于承擔(dān)著國(guó)家生態(tài)安全的功能，自然資源豐富但經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)在規(guī)劃嚴(yán)格的開(kāi)發(fā)管制下，喪失了通過(guò)工業(yè)化擺脫貧困的發(fā)展機(jī)會(huì)，形成了提供公共生態(tài)產(chǎn)品與經(jīng)濟(jì)脫貧發(fā)展的尖銳矛盾。雖然國(guó)家對(duì)西部出臺(tái)了多種形式的對(duì)口支援和幫扶，但是對(duì)于西部受限開(kāi)發(fā)區(qū)面臨的上述發(fā)展權(quán)益損失，并沒(méi)有建立長(zhǎng)久的補(bǔ)償機(jī)制；政府主導(dǎo)的補(bǔ)償機(jī)制往往會(huì)給各級(jí)財(cái)政帶來(lái)一定壓力，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展日益趨緩的形勢(shì)下，這種途徑也很難保證較高的效率。因此，在國(guó)家主體功能區(qū)差異化的調(diào)控目標(biāo)下，解決規(guī)劃所帶來(lái)的區(qū)域發(fā)展機(jī)會(huì)的失衡，建立長(zhǎng)效的區(qū)域間利益協(xié)調(diào)機(jī)制成為各界研究的焦點(diǎn)，這也是實(shí)施第二輪西部大開(kāi)發(fā)亟待突破的難點(diǎn)之一。

關(guān)于主體功能區(qū)建設(shè)中區(qū)域利益的協(xié)調(diào)機(jī)制，國(guó)內(nèi)學(xué)者主要研究了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等［1-2］，也有學(xué)者分析了土地發(fā)展權(quán)在主體功能區(qū)建設(shè)中的作用。如王永莉、楊明洪（2009）認(rèn)為在土地發(fā)展權(quán)缺失的前提下，政府行使公權(quán)力中的規(guī)劃?rùn)?quán)時(shí)就可能限制土地所有權(quán)人的發(fā)展選擇權(quán)，尤其是西部農(nóng)村居民的權(quán)利受到了明顯侵害，西部生態(tài)功能區(qū)建設(shè)遇到了制度障礙。杜莖深、靳相木（2012）認(rèn)為主體功能區(qū)建設(shè)有加劇區(qū)域發(fā)展“中心-邊緣”非均衡傾向，引入土地發(fā)展權(quán)區(qū)際交易可以形成主體功能區(qū)建設(shè)的導(dǎo)向機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)［3］?？v觀發(fā)達(dá)國(guó)家在解決政府規(guī)劃等公權(quán)造成土地發(fā)展利益失衡的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立可轉(zhuǎn)讓的發(fā)展權(quán)制度（Transferable Development Rights, TDR）被廣泛地認(rèn)為是一種行之有效的途徑。在借鑒土地發(fā)展權(quán)制度國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，本文嘗試構(gòu)建了適應(yīng)我國(guó)主體功能區(qū)建設(shè)的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制，以解決規(guī)劃所帶來(lái)的區(qū)域發(fā)展機(jī)會(huì)失衡，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、我國(guó)主體功能區(qū)間土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制構(gòu)建的必要性根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，主體功能區(qū)規(guī)劃將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化、重點(diǎn)、限制和禁止開(kāi)發(fā)四類(lèi)功能區(qū)，是對(duì)國(guó)土空間格局的重新定位。不同功能區(qū)的區(qū)域發(fā)展模式和外部功能出現(xiàn)差異，優(yōu)化和重點(diǎn)功能區(qū)承擔(dān)著中國(guó)工業(yè)化進(jìn)程的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)功能；限制和禁止開(kāi)發(fā)功能區(qū)承擔(dān)生態(tài)的保護(hù)與修復(fù)，履行全國(guó)“生態(tài)屏障”的功能。為實(shí)現(xiàn)提供生態(tài)服務(wù)的主體功能，受限開(kāi)發(fā)區(qū)以限制和禁止開(kāi)發(fā)為代價(jià)，實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制，嚴(yán)禁生態(tài)用地改變用途，不但喪失參與高利潤(rùn)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，還要承擔(dān)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)的建設(shè)成本。同時(shí)，限制開(kāi)發(fā)區(qū)大都屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和貧困人口相對(duì)集中的地區(qū)。顯然，主體功能區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)有失“公平”的“帕累托改進(jìn)”［2］。因此，主體功能區(qū)劃的順利實(shí)施必須依賴(lài)于完備的區(qū)域間利益平衡機(jī)制，使當(dāng)?shù)卣畯漠a(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)和GDP增長(zhǎng)的束縛中解脫出來(lái)。采用市場(chǎng)途徑來(lái)平衡不同類(lèi)型功能區(qū)之間的利益失衡問(wèn)題，可以引入土地發(fā)展權(quán)區(qū)際交易，促進(jìn)區(qū)際財(cái)力的轉(zhuǎn)移，形成主體功能區(qū)建設(shè)的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制。

總第444期劉紅：基于主體功能區(qū)建設(shè)的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制研究????商 業(yè) 研 究2014/04土地發(fā)展權(quán)是土地所有者權(quán)利的延伸，是通過(guò)改變現(xiàn)有土地用途和利用強(qiáng)度來(lái)對(duì)土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)的權(quán)利，是一種可與土地所有權(quán)分割而單獨(dú)處分的財(cái)產(chǎn)權(quán)。在讓渡實(shí)踐中，既可以由政府或其他非政府組織購(gòu)買(mǎi)而撤銷(xiāo)，也可以由土地發(fā)展權(quán)人在符合規(guī)劃條件的情況下讓渡給他人，前者稱(chēng)為發(fā)展權(quán)購(gòu)買(mǎi)（PDR，the purchase of development rights），后者稱(chēng)為發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)═DR，the transfer of developmentrights）。由于受政府財(cái)力或購(gòu)買(mǎi)程序的限制，TDR成為主要的讓渡形式。土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓作為一種能有效克服行政規(guī)劃配置剛性，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制靈活配置土地開(kāi)發(fā)權(quán)力的重要政策工具受到各國(guó)的重視。開(kāi)發(fā)受限區(qū)域的土地權(quán)利人將發(fā)展權(quán)通過(guò)市場(chǎng)讓渡給那些可以進(jìn)一步增加開(kāi)發(fā)密度或容積率的區(qū)域，從而受限開(kāi)發(fā)區(qū)土地潛在開(kāi)發(fā)價(jià)值的損失得到補(bǔ)償。

國(guó)外土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的經(jīng)驗(yàn)表明，土地發(fā)展權(quán)的配置在不同程度上起到了保護(hù)農(nóng)地、保護(hù)自然資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、調(diào)節(jié)因土地用途管制帶來(lái)的暴利和暴損等效果。建立跨區(qū)的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制，不同區(qū)域可以根據(jù)實(shí)際需求，在嚴(yán)格的監(jiān)管和規(guī)劃控制下，更有效率地配置土地資源。第一，可以確保西部地區(qū)發(fā)展權(quán)益的損失得到補(bǔ)償，引導(dǎo)發(fā)展權(quán)向非受限開(kāi)發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移。這樣受限開(kāi)發(fā)區(qū)可以將交易收入用于基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)西部與中東部地區(qū)公共服務(wù)均等化的基本目標(biāo)。第二，逐步緩解經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)良好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮闹袞|部地區(qū)面臨的建設(shè)用地資源緊張與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾。在保證中東部地區(qū)城市合理擴(kuò)展所需必要土地的同時(shí)，也可以提高城市內(nèi)部土地的集約利用程度。如原來(lái)開(kāi)發(fā)商拿地的成本很低，發(fā)展權(quán)設(shè)立后會(huì)增加開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)新地的成本，當(dāng)其新開(kāi)發(fā)一塊地的成本高于其對(duì)原建筑增加容積率的成本時(shí)，開(kāi)發(fā)商會(huì)理智地提高原有土地的集約利用度。作為一種基于市場(chǎng)機(jī)制的土地利用管理機(jī)制，可以根據(jù)區(qū)域發(fā)展的非均衡性，實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域土地發(fā)展權(quán)的調(diào)劑余缺，通過(guò)市場(chǎng)的力量協(xié)調(diào)受限開(kāi)發(fā)區(qū)與非受限開(kāi)發(fā)區(qū)之間利益不平衡問(wèn)題。

二、主體功能區(qū)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移機(jī)制構(gòu)建的制度前提事實(shí)上，由于我國(guó)現(xiàn)行“從上至下”層層分解的建設(shè)用地指標(biāo)供應(yīng)制度面臨著效率與公平的兩難困境，不能很好地協(xié)調(diào)全國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要與用地指標(biāo)分配之間的矛盾［4］，因此，我國(guó)各省市進(jìn)行了大量的制度創(chuàng)新以緩解上述矛盾。如浙江的“基本農(nóng)田易地代?！?、“復(fù)墾指標(biāo)的跨區(qū)有償調(diào)劑”、“易地補(bǔ)充耕地”以及重慶地票交易等嘗試。這些嘗試均已經(jīng)有了發(fā)展權(quán)的思想，但大多在本省市內(nèi)進(jìn)行交易，而且都是政府推動(dòng)。上述跨區(qū)域建設(shè)用地指標(biāo)的有償交易，在一定程度上緩解了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的用地“饑渴”，為城市擴(kuò)張?zhí)峁┝擞玫匦峦緩剑怯捎跊](méi)有對(duì)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)充分保護(hù)，普遍的“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象造成耕地保護(hù)效率大打折扣，因此這些模式被國(guó)土部門(mén)叫停。與發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施的TDR模式相比，我國(guó)上述嘗試并不是建立在土地發(fā)展權(quán)市場(chǎng)交易機(jī)制之上的，而是地方政府為突破工業(yè)化和城市化過(guò)程中建設(shè)用地硬性約束的對(duì)策方案，且本質(zhì)上還是地方政府主導(dǎo)的交易模式，市場(chǎng)化補(bǔ)償機(jī)制還沒(méi)能建立。雖然上述模式推進(jìn)速度很快，但是在協(xié)調(diào)社會(huì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的效果并不盡如人意。所以，建立一個(gè)適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的健全的TDR轉(zhuǎn)移機(jī)制，在對(duì)TDR機(jī)制進(jìn)行設(shè)計(jì)之前，還需要建立一個(gè)新的政策框架。

土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移是一種基于市場(chǎng)力量的規(guī)劃調(diào)節(jié)機(jī)制，政府主導(dǎo)或過(guò)度干預(yù)往往會(huì)出于對(duì)政績(jī)的追求，扭曲土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的市場(chǎng)結(jié)果。我國(guó)自1994年分稅制改革以來(lái)，由于地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的不相匹配，迫使地方政府努力尋求稅收之外的收入來(lái)源，尤其過(guò)度依賴(lài)土地財(cái)政。2010年，全國(guó)土地出讓金收入達(dá)到29 110億元，相當(dāng)于地方一般預(yù)算收入的72%。另外再加上各地政府普遍以土地資產(chǎn)進(jìn)行抵押建立的地方融資平臺(tái)，“土地財(cái)政”占地方政府可支配財(cái)力的比重甚至超過(guò)60%［5］。如果上述過(guò)度依賴(lài)“土地財(cái)政”的現(xiàn)象無(wú)法改觀，那么地方政府主導(dǎo)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移市場(chǎng)，無(wú)疑會(huì)由于利益激勵(lì)和沖動(dòng)，人為制造土地發(fā)展權(quán)的賣(mài)方市場(chǎng)，致使地價(jià)飆升，從而實(shí)現(xiàn)土地增值收益最大化。因而，構(gòu)建主體功能區(qū)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制需要逐步地消除地方政府對(duì)土地市場(chǎng)的絕對(duì)壟斷。

我國(guó)實(shí)行土地公有制，城市土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有。國(guó)家通過(guò)對(duì)城鄉(xiāng)土地用途進(jìn)行管制對(duì)土地資源擁有絕對(duì)支配權(quán)。不管是出于公共利益的目的，還是出于商業(yè)開(kāi)發(fā)和城市經(jīng)營(yíng)的需要，農(nóng)村集體土地要想轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，必須通過(guò)國(guó)家征收環(huán)節(jié)方能改變土地用途。一直以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)土地所有權(quán)的法律地位呈現(xiàn)不平等狀態(tài)，集體土地所有權(quán)主體不能對(duì)土地行使處分權(quán)，這造成在征地過(guò)程中，農(nóng)民集體參與征收程序的制定以及討價(jià)還價(jià)的能力無(wú)法得到切實(shí)保證。區(qū)域間土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移機(jī)制的構(gòu)建離不開(kāi)公平的市場(chǎng)主體參與。因此，一是賦予農(nóng)村集體土地所有主體完整產(chǎn)權(quán)。西部的受限開(kāi)發(fā)區(qū)擔(dān)任著為全國(guó)提供農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品，大面積的農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)用地需要充分保護(hù)，要從法律上賦予農(nóng)村集體完整的土地處分權(quán)。二是打破地方政府在土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷格局。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地交易市場(chǎng)，農(nóng)村集體土地也可以在滿(mǎn)足國(guó)家規(guī)劃的前提下進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地的同價(jià)、同權(quán)。從根本上抑制地方政府依靠“土地財(cái)政”大肆征收集體土地的利益沖動(dòng)，最小限度減少地方政府對(duì)土地市場(chǎng)的直接參與，推動(dòng)土地市場(chǎng)機(jī)制的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

三、主體功能區(qū)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓的框架設(shè)計(jì)

主體功能區(qū)間土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制的構(gòu)建，受限主體功能區(qū)的權(quán)利人可將土地發(fā)展權(quán)由市場(chǎng)出售給適宜開(kāi)發(fā)的區(qū)域，從而彌補(bǔ)土地潛在開(kāi)發(fā)價(jià)值的損失，彌補(bǔ)國(guó)家將其開(kāi)發(fā)強(qiáng)度進(jìn)行規(guī)劃降級(jí)導(dǎo)致的發(fā)展機(jī)會(huì)損失。發(fā)展權(quán)在出讓區(qū)域（受限功能區(qū)）土地上作廢，而在接受區(qū)域（非受限功能區(qū)）地塊上可以與其原有的發(fā)展權(quán)累積。這樣，出讓區(qū)域的土地所有者將土地發(fā)展權(quán)出賣(mài)后，仍然保留原有土地用途和原有的土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，但已經(jīng)喪失改變土地用途、求得更大發(fā)展機(jī)會(huì)的權(quán)利。接受區(qū)的地塊可以獲得更高的土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，而權(quán)利發(fā)送區(qū)在出售或轉(zhuǎn)讓發(fā)展權(quán)之后，通常會(huì)受到嚴(yán)格的開(kāi)發(fā)限制，進(jìn)而可以實(shí)現(xiàn)保護(hù)土地原用途的目標(biāo)［6］。

1.依法界定土地產(chǎn)權(quán)并增設(shè)土地發(fā)展權(quán)，允許其與所有權(quán)相分離?；谕恋亻_(kāi)發(fā)“漲價(jià)歸公”的觀念，1947年英國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定：一切私有土地將來(lái)的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移歸于國(guó)家所有。不論個(gè)人土地所有者還是開(kāi)發(fā)商改變土地用途或增加開(kāi)發(fā)強(qiáng)度都需要向政府申請(qǐng)購(gòu)買(mǎi)土地發(fā)展權(quán)，這也是英國(guó)對(duì)土地增值收益進(jìn)行分配的基礎(chǔ)。美國(guó)為了應(yīng)對(duì)單純土地用途管制缺乏激勵(lì)機(jī)制，造成農(nóng)地所有者抵觸的問(wèn)題，20世紀(jì)60年代末也設(shè)置了土地發(fā)展權(quán)，確定其歸屬為土地所有者所有。土地發(fā)展權(quán)的供給方（土地所有者）和需求方（開(kāi)發(fā)商、地方政府等）可通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移或者購(gòu)買(mǎi)。法國(guó)雖然沒(méi)有明確設(shè)置土地發(fā)展權(quán)，但1975年頒布的《改革土地政策的法律》確立的法定密度極限和土地干預(yù)區(qū)制度的實(shí)質(zhì)構(gòu)成了土地發(fā)展權(quán)制度。這里的法定密度極限是指容積率①上限，政府對(duì)地塊的容積率進(jìn)行上限規(guī)定。與英、美兩國(guó)土地發(fā)展權(quán)的歸屬有所不同，該限度之內(nèi)的開(kāi)發(fā)建設(shè)權(quán)歸土地所有者所有，超過(guò)該限度的開(kāi)發(fā)建設(shè)權(quán)則歸國(guó)家。土地干預(yù)區(qū)是指政府對(duì)于某些區(qū)域土地的出售具有優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)，類(lèi)似于土地發(fā)展權(quán)征購(gòu)。

土地發(fā)展權(quán)的不同歸屬體現(xiàn)了對(duì)土地增值收益的分配取向，“漲價(jià)歸公”和“漲價(jià)歸私”的爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)上是土地增值收益分配效率與公平之間的平衡。從發(fā)達(dá)國(guó)家的運(yùn)行實(shí)踐來(lái)看，二者之間的矛盾并非不可調(diào)和，完全可以通過(guò)適當(dāng)?shù)闹贫劝才艑?duì)土地增值收益分配進(jìn)行平衡和協(xié)調(diào)?？紤]我國(guó)的土地所有制情況，本文認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸屬農(nóng)民集體所有，并通過(guò)立法明確行政村作為行使集體土地所有權(quán)的代表。城市土地發(fā)展權(quán)歸屬于國(guó)家所有，由縣級(jí)以上的各級(jí)地方政府作為行使權(quán)利的代表。

2.政府根據(jù)主體功能區(qū)劃劃定發(fā)展權(quán)的發(fā)送和接受區(qū)域。發(fā)送區(qū)域(Sending areas) 內(nèi)土地的未來(lái)發(fā)展被限制，是土地發(fā)展權(quán)的讓渡區(qū)域。接受區(qū)域(Receiving areas)是土地發(fā)展權(quán)的注入?yún)^(qū)域。美國(guó)設(shè)定土地發(fā)展權(quán)接受區(qū)須符合以下條件：一是土地發(fā)展權(quán)接受區(qū)新增的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度（額外強(qiáng)度）必須在土地規(guī)劃及經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃范圍之內(nèi)；二是土地發(fā)展權(quán)接受區(qū)有滿(mǎn)足進(jìn)一步開(kāi)發(fā)需要的基礎(chǔ)設(shè)施容納能力，或有足夠的道路、供排水系統(tǒng)、污水處理系統(tǒng)和學(xué)校等，或有充足的新增基礎(chǔ)設(shè)施的配套潛力［7］?？蓪⑹芟薰δ軈^(qū)城市邊緣的基本農(nóng)田、生態(tài)用地、環(huán)境保護(hù)區(qū)等劃定為發(fā)展權(quán)的發(fā)送區(qū)域，將非受限功能區(qū)的城市、小城鎮(zhèn)等地區(qū)確定為接受區(qū)。兩個(gè)區(qū)域的土地開(kāi)發(fā)需要設(shè)定兩個(gè)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度：基礎(chǔ)強(qiáng)度和額外強(qiáng)度。發(fā)送區(qū)域土地開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)強(qiáng)度已經(jīng)是規(guī)劃部門(mén)針對(duì)該區(qū)域生態(tài)承載能力和社會(huì)承載負(fù)荷設(shè)置的土地開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度最高上限，而接受區(qū)域土地的開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度可以在基礎(chǔ)強(qiáng)度之上，增加規(guī)劃設(shè)定的額外強(qiáng)度，而額外強(qiáng)度的獲得需要購(gòu)買(mǎi)發(fā)送區(qū)域的發(fā)展權(quán)，從而發(fā)送區(qū)域轉(zhuǎn)移了與生態(tài)環(huán)境沖突的發(fā)展權(quán)，接受區(qū)域提高了土地開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)性，從而引導(dǎo)各區(qū)域利益的協(xié)調(diào)發(fā)展。

表1卡爾弗特縣（Calvert） TDR項(xiàng)目分區(qū)允許的最大強(qiáng)度［8］分區(qū)分類(lèi)1978-1998年1999-2003年基礎(chǔ)強(qiáng)度運(yùn)用TDR允許的最大強(qiáng)度基礎(chǔ)強(qiáng)度運(yùn)用TDR允許的最大強(qiáng)度鄉(xiāng)村 農(nóng)場(chǎng)區(qū)域1單位/5英畝1單位/5英畝1單位/10英畝1單位/5英畝資源保護(hù)區(qū)1單位/5英畝1單位/5英畝1單位/10英畝1單位/5英畝鄉(xiāng)村社區(qū)1單位/5英畝1單位/2英畝1單位/10英畝1單位/2英畝居住1類(lèi)居住社區(qū)1單位/英畝4單位/英畝1單位/5英畝4單位/英畝2類(lèi)居住社區(qū)14單位/英畝14單位/英畝--城鎮(zhèn)中心4單位/英畝14單位/英畝2單位/英畝14單位/英畝注：所有的居住社區(qū)自1999年之后擁有相同的分區(qū)強(qiáng)度。城鎮(zhèn)中心的分區(qū)自1983年后開(kāi)始生效。

3.根據(jù)土地利用總體規(guī)劃配置不同區(qū)域的基礎(chǔ)強(qiáng)度和額外強(qiáng)度。 發(fā)展權(quán)的區(qū)間轉(zhuǎn)移份額取決于三個(gè)因素：基礎(chǔ)強(qiáng)度、運(yùn)用TDR允許的最大強(qiáng)度和TDR轉(zhuǎn)換比率。如表1所示，位于美國(guó)馬里蘭州的Calvert縣將農(nóng)場(chǎng)區(qū)域、資源保護(hù)區(qū)和鄉(xiāng)村社區(qū)認(rèn)定為土地發(fā)展權(quán)的出讓區(qū)，1978-1998年實(shí)施TDR計(jì)劃以來(lái)三類(lèi)區(qū)域的平均基礎(chǔ)強(qiáng)度為建設(shè)1個(gè)住宅單位需要5英畝，1999年之后基礎(chǔ)強(qiáng)度下降為10英畝分配1個(gè)發(fā)展權(quán)，除了鄉(xiāng)村社區(qū)，TDR轉(zhuǎn)移的強(qiáng)度基本維持在1單位/5英畝。允許運(yùn)用TDR的最大強(qiáng)度和基礎(chǔ)強(qiáng)度之差為額外強(qiáng)度。農(nóng)場(chǎng)區(qū)域和資源保護(hù)區(qū)的額外強(qiáng)度為零，也就是這兩類(lèi)區(qū)域的最大開(kāi)發(fā)強(qiáng)度為基礎(chǔ)強(qiáng)度。應(yīng)用TDR允許的最大強(qiáng)度和基礎(chǔ)強(qiáng)度的比例經(jīng)常被稱(chēng)為“密度獎(jiǎng)勵(lì)”。應(yīng)用TDR后，1類(lèi)居住社區(qū)的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度從1單位/英畝提高到4單位/英畝；鄉(xiāng)村社區(qū)的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度從1單位/5英畝提高到1單位/2英畝。TDR轉(zhuǎn)換比率為5，即在接受區(qū)域開(kāi)發(fā)建造1個(gè)單位的住宅必須從發(fā)送區(qū)域購(gòu)買(mǎi)5英畝的發(fā)展權(quán)。

在主體功能區(qū)劃下，不同區(qū)域的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度配置應(yīng)與區(qū)域主體功能的定位相適應(yīng)［3］。優(yōu)化開(kāi)發(fā)功能區(qū)的資源承載力與高開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的矛盾日益尖銳，額外開(kāi)發(fā)強(qiáng)度需要適當(dāng)控制；重點(diǎn)開(kāi)發(fā)功能區(qū)資源承載能力較強(qiáng)，作為發(fā)展權(quán)的主要接受區(qū)域，應(yīng)配置較高的額外開(kāi)發(fā)強(qiáng)度；限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)是全國(guó)或區(qū)域的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，作為發(fā)展權(quán)的發(fā)送區(qū)域，應(yīng)重點(diǎn)配置基礎(chǔ)強(qiáng)度。發(fā)展權(quán)所包含的地塊面積大小取決于發(fā)送區(qū)域的生態(tài)功能、資源的稀缺程度以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)它的需求強(qiáng)度等因素，以用地保護(hù)目標(biāo)為期望值，以限制其再開(kāi)發(fā)或保持現(xiàn)有規(guī)模為原則。一般而言，越是保護(hù)難度小的區(qū)域，每個(gè)發(fā)展權(quán)單位所包含的面積就越多。如美國(guó)新澤西州規(guī)定嚴(yán)格限制開(kāi)發(fā)的保護(hù)區(qū)域中心區(qū)每16hm2分配1個(gè)發(fā)展權(quán)，農(nóng)用地每8hm2分配1個(gè)發(fā)展權(quán)，濕地每32hm2分配1個(gè)發(fā)展權(quán)［9］。

4.土地發(fā)展權(quán)交易的參與規(guī)則應(yīng)體現(xiàn)自主性。在發(fā)展權(quán)交易市場(chǎng)上，發(fā)展權(quán)所有者從其利益出發(fā)自主決定出售或者自己先儲(chǔ)備后賣(mài)出發(fā)展權(quán)。如在馬里蘭州的Calvert縣，50英畝以上的農(nóng)業(yè)區(qū)域或林業(yè)用地均滿(mǎn)足土地發(fā)展權(quán)讓渡的基本條件。土地所有者必須首先向縣里提交申請(qǐng)建立一個(gè)農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，同意保持土地農(nóng)業(yè)或森林用途至少五年。這五年土地所有者被免除縣里的財(cái)產(chǎn)稅。五年之后，土地所有者可以隨時(shí)確權(quán)并賣(mài)出土地的發(fā)展權(quán)。農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)的土地不具有永久的地役權(quán)，但是在賣(mài)出發(fā)展權(quán)（即使只賣(mài)出一個(gè)發(fā)展權(quán)）后，土地將不得被拆分和開(kāi)發(fā)，且永久保持原有用途不變，這也是卡爾弗特縣的TDR項(xiàng)目與和其他地方的最大區(qū)別。馬里蘭州的Montgomery縣的TDR項(xiàng)目規(guī)定，土地所有者在賣(mài)出一些發(fā)展權(quán)后，仍然可利用剩余的發(fā)展權(quán)擁有拆分和低密度開(kāi)發(fā)的權(quán)利，比如，在Montgomery縣100英畝的地塊擁有20個(gè)發(fā)展權(quán)，但根據(jù)規(guī)劃分區(qū)的基礎(chǔ)強(qiáng)度，只有四分之一的發(fā)展權(quán)能夠用來(lái)建造住宅，因此可以賣(mài)出16個(gè)發(fā)展權(quán)，保留4個(gè)用來(lái)在該地塊上建造房屋。同樣，Calvert縣100英畝的地塊也擁有20個(gè)發(fā)展權(quán)，但是土地所有者必須全部保留或者全部賣(mài)出［8］。

土地發(fā)展權(quán)交易只有在雙方合意下才可進(jìn)行，社會(huì)方得以最低成本實(shí)現(xiàn)資源的高效率配置。因此，需要建立權(quán)威的專(zhuān)業(yè)估價(jià)委員會(huì)，對(duì)發(fā)展權(quán)進(jìn)行科學(xué)估價(jià)，制定合適的發(fā)展權(quán)交易指導(dǎo)價(jià)。理論上，農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)格大體等于最佳利用用途下土地開(kāi)發(fā)凈收益與土地當(dāng)前農(nóng)業(yè)用途價(jià)值之差。市地發(fā)展權(quán)價(jià)格大體等于土地開(kāi)發(fā)最高強(qiáng)度與土地當(dāng)前利用強(qiáng)度的價(jià)值之差。發(fā)展權(quán)的價(jià)格要確保發(fā)展權(quán)接受區(qū)的開(kāi)發(fā)利潤(rùn)，還要計(jì)算所換取的資金是否足以維持受限功能區(qū)土地的維護(hù)費(fèi)用［10］。但無(wú)論何種情況，接受區(qū)域的開(kāi)發(fā)商一次至少要購(gòu)買(mǎi)一定數(shù)量的發(fā)展權(quán)，以保證每次對(duì)保護(hù)類(lèi)區(qū)域土地的保護(hù)范圍和補(bǔ)償水平具有規(guī)模效應(yīng)。

5.通過(guò)稅收對(duì)土地發(fā)展權(quán)交易的價(jià)值進(jìn)行再分配。根據(jù)農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬，受限開(kāi)發(fā)區(qū)的集體土地所有者應(yīng)得到農(nóng)地因?yàn)閱适Ц淖優(yōu)榻ㄔO(shè)用地的機(jī)會(huì)而失去的全部土地增值。但是，由于其中部分增值收益是由社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共投資、國(guó)家規(guī)劃等諸多非農(nóng)地所有者因素而引致，因而作為投資者的國(guó)家和地方政府也必須參與分配。市地的所有者也應(yīng)得到因土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度規(guī)劃降級(jí)而失去的全部土地增值收益，而對(duì)這部分增值收益有貢獻(xiàn)的中央和各級(jí)地方政府也應(yīng)參與分配。國(guó)外一般通過(guò)課征開(kāi)發(fā)土地增值稅的形式，將部分土地增值收益收歸國(guó)有，如英國(guó)土地開(kāi)發(fā)稅率為40%-60%，韓國(guó)和新加坡的稅率為50%，中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)實(shí)行20％、30％和40％的三級(jí)累進(jìn)稅率。因此，建議可以由規(guī)劃部門(mén)根據(jù)各級(jí)政府的基礎(chǔ)設(shè)施投入規(guī)模確定征收稅率和稅額分享比例，進(jìn)行土地增值收益的二次分配。

發(fā)達(dá)國(guó)家的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)踐表明，項(xiàng)目交易的成功離不開(kāi)發(fā)達(dá)的中介機(jī)構(gòu)。如美國(guó)馬里蘭州各縣的TDR項(xiàng)目均允許房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)全程參與，幫助買(mǎi)賣(mài)雙方能夠及時(shí)、準(zhǔn)確地獲得交易和價(jià)格信息。此外，當(dāng)?shù)卣矅L試多方面參與TDR項(xiàng)目，不僅提供詳細(xì)的交易和區(qū)域保護(hù)信息季報(bào)，甚至在市場(chǎng)低迷的情況下，以公共資金建立TDR銀行購(gòu)買(mǎi)土地發(fā)展權(quán)，進(jìn)而穩(wěn)定私人TDR的市場(chǎng)信心。因?yàn)橄嘈攀袌?chǎng)交易價(jià)格不斷上漲，越來(lái)越多的土地所有者愿意賣(mài)出土地發(fā)展權(quán)保護(hù)他們的土地用途不變。

四、結(jié)論

從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)出發(fā)，本文構(gòu)建了主體功能區(qū)間土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)讓機(jī)制，以期為協(xié)調(diào)受限功能區(qū)和非受限功能區(qū)發(fā)展機(jī)會(huì)的不平等創(chuàng)設(shè)新的突破口，為第二輪西部大開(kāi)發(fā)的順利推進(jìn)提供新的建設(shè)契機(jī)。土地發(fā)展權(quán)的區(qū)際交易實(shí)質(zhì)是非受限功能區(qū)出資保護(hù)受限功能區(qū)的耕地和自然資源，利用市場(chǎng)途徑引導(dǎo)主體功能區(qū)的空間開(kāi)發(fā)秩序，促進(jìn)區(qū)域財(cái)力的橫向轉(zhuǎn)移和均等化，逐步縮小不同類(lèi)型功能區(qū)的發(fā)展差距。但是，本文只是勾勒出土地發(fā)展權(quán)區(qū)際轉(zhuǎn)讓機(jī)制的基本框架，還有許多環(huán)節(jié)亟須進(jìn)一步深入研究。

注釋?zhuān)?/p>

①所謂的容積率是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)領(lǐng)域中的專(zhuān)業(yè)用語(yǔ)，建筑面積與占地面積之比即為容積率。

參考文獻(xiàn)：

［1］王昱,王榮成.我國(guó)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制下的主體功能區(qū)劃研［J］．東北師范大學(xué)學(xué)報(bào):哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版,2008(4):17-21.

［2］董小君.主體功能區(qū)建設(shè)的“公平”缺失與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制［J］．國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2009（1）：38-41.

［3］杜莖深,靳相木.主體功能區(qū)建設(shè)引入土地發(fā)展權(quán)的運(yùn)作機(jī)制研究［J］．中州學(xué)刊,2012(1)：39-44.

［4］汪暉，陶然.論土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移與交易的“浙江模式”——制度起源、操作模式及其重要含義［J］．管理世界,2009(9):39-52.

［5］林家彬.我國(guó)“城市病”的體制性成因與對(duì)策研究［J］．城市規(guī)劃學(xué)刊,2012（3）：16-22.

［6］Tavares A. Can the Market be Used to Preserve Land? The Case for Transfer of Development Rights［C］．European Regional Science Association 2003 Congress,2003.

［7］Mitta Maanv.The Transfer of Development Knights APromising Toolof the Future.PACE lawschool，landusecenter.1996［EB/OL］．［2006-10-13］．http：//www.Law.pale.edu/landuse/tdrpap.html.

［8］Virgina McConnell，Mirgaret Walls, Elizabeth Kopits. Zoning, TDRs, and the Density of Development［J］．Journal of Urban Economics,2006(59):440-457.

［9］Burchell，Robert W. Costs of Sprawl Revisited: the Evidence of Sprawl′s Negative and Positive Effects［J］．Transportation Research Record,1998,39.

［10］Arik L., Why oppose TDRs? Transferable development rightscanincrease overall development［J］．Regional Science and Urban Economics, 1997,27(2):283-296.