□（濮陽職業(yè)技術(shù)學(xué)院工商管理系河南濮陽457000）

2009年我國從生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)型為消費(fèi)型增值稅之后，增值稅的“擴(kuò)圍”行動(dòng)即進(jìn)入公眾的視野。由于增值稅的“擴(kuò)圍”縮小了營業(yè)稅的稅基，地方政府的公共服務(wù)能力和財(cái)政收入等諸多利益受到影響。在增值稅改革過程中，從理性經(jīng)濟(jì)人角度分析，地方政府在綜合改革成本和收益后，對(duì)改革的順利推進(jìn)會(huì)產(chǎn)生障礙。因此，要實(shí)現(xiàn)增值稅擴(kuò)圍改革的順利推進(jìn)，政府的保障機(jī)制必須切實(shí)到位，本文將從五個(gè)方面提出一些切實(shí)可行的意見。

一、調(diào)整中央與地方共享稅分成比例，完善分稅制財(cái)政管理體制

1994年，我國開始正式實(shí)施分稅制財(cái)政體制，此次分稅制主要采取的是堅(jiān)持事權(quán)與財(cái)權(quán)平衡的基本原則，在劃分稅種的基礎(chǔ)上兼顧稅額分成，即我國的稅收立法權(quán)高度集中在中央政府，由中央分出一定的稅種由地方政府獨(dú)立征收作為地方政府的財(cái)政收入來源，同時(shí)，中央與地方政府對(duì)于部分稅種的稅收總額按照一定的比例分成。增值稅和營業(yè)稅在中央和地方間的分配是“分稅制”的主要內(nèi)容之一,營改增前，營業(yè)稅屬于地方稅，由地稅局進(jìn)行征收，收入全部歸地方政府所有，其收入幾乎占到地方政府稅收收入的一半以上，是地方政府可以掌握的唯一的主體稅種。增值稅屬于共享稅，由國稅局進(jìn)行征收，中央、地方按75%︰25%分成。營改增后，地方政府會(huì)損失原有營業(yè)稅收入的75%，如果繼續(xù)按照75%︰25%的比例分成，那么地方稅收收入就會(huì)大幅減少，雖然目前營改增收入“返還”給了地方政府，但在分稅制體制下，地方政府則是失掉了這一大塊財(cái)源，在沒有新稅種支撐的前提下，地方財(cái)政的收支平衡將會(huì)被打破，加劇財(cái)權(quán)、事權(quán)不對(duì)等的現(xiàn)象。

營改增的“擴(kuò)圍”改革正在進(jìn)行，而現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制的弊病也顯而易見，即造成了中央與地方政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)的嚴(yán)重失衡。為了消除增值稅 “擴(kuò)圍”改革過程中潛在的地方障礙，必須提高增值稅的地方分成收入，這樣才能彌補(bǔ)地方政府因改革而減少的財(cái)政收入。共享稅設(shè)置的主要目的在于對(duì)中央與地方稅收比例的調(diào)解，能否被接受則取決于在按照事權(quán)與財(cái)權(quán)原則劃分中央與地方稅種后，中央與地方稅收收入分成的比例是否合理。因此，只有提高增值稅的地方分成比例，才能糾正原有分稅制體制下地方政府事權(quán)大于財(cái)權(quán)的窘境。唯有如此，才能消除地方疑慮，確保增值稅“擴(kuò)圍”改革向縱深方向發(fā)展。

二、深化結(jié)構(gòu)性減稅，整體優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)

我國在2008年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出將結(jié)構(gòu)性減稅作為積極的財(cái)政政策的重要內(nèi)容。結(jié)構(gòu)性減稅，是指在總體稅負(fù)水平降低的前提條件下，各種稅負(fù)呈現(xiàn)“有增有減，以減為主”的結(jié)構(gòu)性調(diào)整的稅收體制優(yōu)化安排。2012年3月24日，前國家稅務(wù)總局局長許善達(dá)在中國金融50人論壇上談到：“營業(yè)稅改增值稅，其意義不亞于年產(chǎn)承包制”。在中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整下，服務(wù)業(yè)將成為下一輪經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力的源泉，什么樣的稅收體制才能支持現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的崛起？無疑成為結(jié)構(gòu)性減稅的焦點(diǎn)，而營業(yè)稅改征增值稅，是進(jìn)一步優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，深化結(jié)構(gòu)性減稅的重頭大戲。

在一定程度上，結(jié)構(gòu)性減稅優(yōu)化了稅收體制。實(shí)施營業(yè)稅改征增值稅，機(jī)器設(shè)備購進(jìn)當(dāng)期的增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額可以抵扣，降低了固定資產(chǎn)的入賬成本，減少了固定資產(chǎn)的折舊金額，增加了企業(yè)利潤和居民資本性收益，相應(yīng)增加了企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅稅收收入，從而降低了間接稅比重，提高了直接稅比重。營業(yè)稅改征增值稅可以進(jìn)一步體現(xiàn)稅收中性原則，減少企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，完善出口退稅制度，充分發(fā)揮增值稅保證財(cái)政收入和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)的功能性作用。因此，從整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)化和稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化的視角出發(fā)，完善我國的結(jié)構(gòu)性減稅體系，推進(jìn)增值稅“擴(kuò)圍”改革，會(huì)為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)健康發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。

三、提高政府財(cái)政支出效率，緩解民生支出壓力

規(guī)范的分稅制財(cái)政體制，為財(cái)政支出效率的提高奠定了體制基礎(chǔ)。要確保財(cái)政支出有效率，財(cái)政體制首先要保持相對(duì)穩(wěn)定，然后在明確各級(jí)政府職能的基礎(chǔ)上，上級(jí)政府要為下級(jí)政府提供“公平競爭”的條件，最后財(cái)政體制必須兼顧效率、公平和穩(wěn)定問題的解決。以賈康為代表的學(xué)者認(rèn)為，我國應(yīng)以“營改增”為契機(jī)，完善公共服務(wù)均等化原則下的分稅制體制。國外稅制改革的實(shí)踐表明，公平稅負(fù)是稅制改革能否獲得成效的前提與基礎(chǔ)。從公平屬性考察，地方政府如果因?yàn)椤盃I改增”試點(diǎn)導(dǎo)致本應(yīng)屬于自己的財(cái)政收入的減少，將誘發(fā)稅收制度的低效率運(yùn)行。以河南省為例，營業(yè)稅是河南省地方財(cái)政收入第一大稅收來源，每年?duì)I業(yè)稅收入占地方財(cái)政一般預(yù)算收入的比重都在20%以上，近三年都維持在23%以上，已超過來自國內(nèi)增值稅的分享收入。“營改增”之后減少的這部分地方財(cái)政收入，或?qū)⒊蔀榈胤秸坏貌幻鎸?duì)的新挑戰(zhàn)，特別是對(duì)河南省這樣的農(nóng)業(yè)大省而言，壓力會(huì)更大一些。

“營改增”之后，地方稅收收入減少，這注定會(huì)影響地方政府可供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量。既然已成事實(shí)，地方政府與其探討“營改增后地方稅收如何另辟蹊徑”，倒不如重點(diǎn)探究“營改增后地方政府日子怎么過”這一核心問題。因此，為了既能保證地方政府所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量與數(shù)量穩(wěn)定不變，又不至于使地方政府陷入竭澤而漁的尷尬境地，地方政府在強(qiáng)調(diào)政府投入的同時(shí)，必須關(guān)心政府財(cái)政支出的績效。

四、完善轉(zhuǎn)移支付制度，加大對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付力度

轉(zhuǎn)移支付，實(shí)質(zhì)是一種財(cái)政補(bǔ)助，目的是為了解決中央與地方以及各地區(qū)之間的財(cái)政失衡，而將部分預(yù)算資金及其使用權(quán)無償轉(zhuǎn)移給其他政府的制度。發(fā)展改革委在《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》中將完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度作為一項(xiàng)重要的財(cái)稅體制改革任務(wù)。與營業(yè)稅相比，增值稅的中性特征使得政府堅(jiān)定不移地推行“營改增”改革。營業(yè)稅大多屬于地方收入，改為增值稅后，按照目前的分成比例，其中的大約75%將劃為中央收入。而采取轉(zhuǎn)移支付的方式是彌補(bǔ)地方財(cái)政和地方政府公共服務(wù)能力受損的有效途徑。為了確?！盃I改增”試點(diǎn)的穩(wěn)步推進(jìn)，上海、廣東省都先后頒布了 《關(guān)于實(shí)施營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)過渡性財(cái)政扶持政策的通知》，專項(xiàng)用于對(duì)營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)企業(yè)的財(cái)政扶持。在增值稅的 “擴(kuò)圍”改革中，主要涉及中央對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付。

中央對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付方法主要有：稅收返還與體制補(bǔ)助、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。在《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》（國發(fā)[1993]第 85 號(hào)）中誕生了“基數(shù)法”稅收返還制度。該制度是以保證地方既得利益為依據(jù)的，這不僅無法解決由于現(xiàn)實(shí)原因所造成的財(cái)力分配不公和地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差距大的問題，而且從制度上肯定了這一差距，從而使得不同地區(qū)之間的財(cái)力差距越拉越大，不利于公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付是以均等化地方政府公共服務(wù)能力為根本目標(biāo)，主要取決于各地財(cái)政收支的差額以及可用于轉(zhuǎn)移支付的資金總量等因素，地方政府在使用該類資金上具有較大的靈活性。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付實(shí)行?？顚Ｓ?，能夠解決財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付所不能解決的問題，對(duì)促進(jìn)財(cái)政均等化的作用最大。由于不同轉(zhuǎn)移支付方式的基本功能不同，所產(chǎn)生的政策效應(yīng)也不盡相同，在增值稅的“擴(kuò)圍”改革中，中央政府應(yīng)逐步取消稅收返還，重構(gòu)財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)補(bǔ)助制度，完善以財(cái)政均等化為目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付制度。

五、以“營改增”和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)稅負(fù)降低為契機(jī)，保持地方經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展

2013年第三次全國經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù)顯示，河南全省服務(wù)業(yè)法人單位41.23萬家，服務(wù)業(yè)個(gè)體經(jīng)營戶達(dá)到442萬戶。財(cái)政學(xué)研究表明，“營改增”有助于企業(yè)擴(kuò)大投資，進(jìn)行技術(shù)更新改造，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及服務(wù)業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展?！盃I改增”作為結(jié)構(gòu)性減稅的一項(xiàng)重要措施，從長遠(yuǎn)來看，將為服務(wù)業(yè)的發(fā)展帶來利好政策環(huán)境，讓企業(yè)釋放活力，充分體現(xiàn)了“放水養(yǎng)魚”涵養(yǎng)稅源的稅制改革理念，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及促進(jìn)企業(yè)競爭力和盈利能力的提升是大有裨益的。河南省應(yīng)以“營改增”和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)稅負(fù)降低為契機(jī)，推動(dòng)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展?！盃I改增”的“擴(kuò)圍”將在轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、促增長、惠民生四個(gè)方面顯示積極效應(yīng)，河南省可以乘“營改增”之東風(fēng)，利用中原經(jīng)濟(jì)區(qū)、鄭州航空港經(jīng)濟(jì)實(shí)驗(yàn)區(qū)的有利發(fā)展契機(jī)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)業(yè)地位的上升和經(jīng)濟(jì)總量的擴(kuò)大。