摘要：梳理我國(guó)進(jìn)城務(wù)工人員子女受教育權(quán)的保障政策發(fā)展脈絡(luò)發(fā)現(xiàn)，既有政策經(jīng)歷了實(shí)踐回應(yīng)、改革、持續(xù)改進(jìn)、深化加強(qiáng)等四個(gè)階段，呈現(xiàn)發(fā)展起步晚、永恒的價(jià)值取向、與時(shí)俱進(jìn)的時(shí)代性、政策推進(jìn)中的局限性等特征。在政策未來(lái)發(fā)展中，應(yīng)始終堅(jiān)持進(jìn)城務(wù)工人員子女平等接受教育，切實(shí)營(yíng)造和諧的教育人文環(huán)境。

關(guān)鍵詞：進(jìn)城務(wù)工人員子女；受教育權(quán)；保障政策

中圖分類號(hào)：G52 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1674-9324（2014）32-0002-03

一、進(jìn)城務(wù)工人員子女受教育權(quán)的保障政策發(fā)展歷史

改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型。20世紀(jì)80年代，大規(guī)模勞動(dòng)力涌向城市，尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)，由初期的青壯年單身進(jìn)城變?yōu)榕e家遷移，并在城鎮(zhèn)定居，其隨遷子女受教育問(wèn)題逐漸凸顯，引起社會(huì)關(guān)注。1995年《中國(guó)教育報(bào)》刊登的文章《流動(dòng)的孩子哪上學(xué)——流動(dòng)人口子女教育探討》，開(kāi)始了對(duì)農(nóng)民工子女教育問(wèn)題的研究[1]，中央政府對(duì)此問(wèn)題給予了及時(shí)的回應(yīng)并付諸了政策上的行動(dòng)。筆者對(duì)進(jìn)城務(wù)工人員子女受教育權(quán)的保障政策進(jìn)行了梳理，大致分為四個(gè)階段：實(shí)踐回應(yīng)階段（1995—2000年）、改革階段（2000—2007年）、持續(xù)改進(jìn)階段（2007—2012年）、深化加強(qiáng)階段（2012年至今）。

1.實(shí)踐回應(yīng)階段。1995年，國(guó)家首次在北京豐臺(tái)等6個(gè)地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，1996年出臺(tái)了《城鎮(zhèn)流動(dòng)人口中適齡兒童少年就學(xué)辦法（試行）》。1998年，國(guó)家教委和公安部聯(lián)合頒布《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》，對(duì)解決流動(dòng)兒童就學(xué)問(wèn)題作了較為詳細(xì)的規(guī)定，首次對(duì)進(jìn)城務(wù)工人員子女“入學(xué)難”問(wèn)題做出了回應(yīng)，并在政策上付諸實(shí)踐。梳理發(fā)現(xiàn)，1995至2000年間的隨遷子女受教育權(quán)的保障政策主要針對(duì)流動(dòng)人口中的適齡兒童，規(guī)定了流動(dòng)人口子女在有監(jiān)護(hù)條件的戶口所在地入學(xué)，反之在流入地入學(xué)；規(guī)定在公立學(xué)校借讀為主，學(xué)?？梢允杖〗枳x費(fèi)，但高昂的借讀費(fèi)使得農(nóng)民工群體異地入學(xué)“望錢興嘆”?？傮w看來(lái)，只是抽象地規(guī)定了流入地政府與戶口所在地政府要相互配合做好流動(dòng)兒童接受義務(wù)教育的工作，并沒(méi)有出臺(tái)實(shí)施細(xì)則來(lái)保障具體工作的開(kāi)展，而且在流入地上學(xué)只能在“有條件的地方”、“借讀”，而且要繳納一定的“借讀費(fèi)”。[2]

2.改革階段。2001年至2006年，中共中央、國(guó)務(wù)院相繼出臺(tái)《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)未成年人思想道德建設(shè)的若干意見(jiàn)》、《關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》等政策性文件，將農(nóng)民工子女義務(wù)教育納入當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃，列入教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算，以全日制公辦中小學(xué)為主，接收農(nóng)民工子女入學(xué)，按照實(shí)際在校人數(shù)撥付公用經(jīng)費(fèi)。這是國(guó)務(wù)院為了實(shí)現(xiàn)《若干意見(jiàn)》要求“保障農(nóng)民工子女平等接受義務(wù)教育”這一目標(biāo)，明確提出的“兩為主”原則。同時(shí)，《若干意見(jiàn)》要求“城市公辦學(xué)校對(duì)農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育，要與當(dāng)?shù)貙W(xué)生在收費(fèi)、管理等方面同等對(duì)待，不得違反國(guó)家規(guī)定向其加收借讀費(fèi)及其他任何費(fèi)用?！?007年，教育部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部關(guān)于《國(guó)家西部地區(qū)“兩基”攻堅(jiān)計(jì)劃》完成情況的報(bào)告中，“兩免一補(bǔ)”政策得到廣泛落實(shí)，基本解決了農(nóng)村孩子“留得住”的問(wèn)題。

3.持續(xù)改進(jìn)階段。綜合來(lái)看，政府針對(duì)“異地高考”難題適當(dāng)放寬了條件，做到了持續(xù)改進(jìn)。但只是從宏觀層面提出了如何統(tǒng)籌，沒(méi)有系統(tǒng)說(shuō)明如何保障。并且有政策規(guī)定：對(duì)不符合在流入地參加升學(xué)考試條件的隨遷子女，流出地和流入地要積極配合，保障考生能回流出地參加升學(xué)考試；經(jīng)流入地和流出地協(xié)商，有條件的流入地可提供借考服務(wù)。其評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有具體說(shuō)明，可操作性值得考證，這樣不僅對(duì)本地戶籍人口子女的升學(xué)利益有沖突，也會(huì)使得“高考移民”有機(jī)可趁。

4.深化加強(qiáng)階段。異地高考矛盾最為突出的京滬粵三地方案的出臺(tái)十分謹(jǐn)慎。北京方案提出從2014年起，滿足一定條件的隨遷子女可以在京借考高考，但需回原籍錄取；上海要求從2014年起，進(jìn)城務(wù)工人員需符合上海市進(jìn)城務(wù)工人員管理制度規(guī)定的基本要求并達(dá)到一定積分，其子女方可參加當(dāng)?shù)馗呖?。廣東省則是從2016年起，符合一定條件的隨遷子女方可參加高考，并與戶籍考生同等錄取。目前各地方案所設(shè)置的準(zhǔn)入條件存在較大差異，有些地區(qū)僅對(duì)學(xué)生學(xué)籍和學(xué)習(xí)經(jīng)歷加以限制，有些地區(qū)在此基礎(chǔ)上還要針對(duì)隨遷子女父母的工作、住所和社保進(jìn)行規(guī)定，還有些地區(qū)在嚴(yán)格的限制條件下只允許隨遷子女報(bào)考第三批錄取的本科院校或高職院校，且各地開(kāi)始實(shí)施異地高考方案的時(shí)間有所不同，對(duì)于隨遷子女在當(dāng)?shù)鼐蛯W(xué)年限、父母工作和繳納社保的年限等規(guī)定也有所區(qū)別，導(dǎo)致各地進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女所享有的升學(xué)權(quán)利差異較大。[3]這樣一來(lái)，高考熱地的方案過(guò)高的門檻與進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的期望相距甚遠(yuǎn)。

二、進(jìn)城務(wù)工人員子女受教育權(quán)的保障政策特征分析

1.發(fā)展起步晚。1992年以后，國(guó)家開(kāi)始放寬農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的條件，政策的變化，隨遷人員數(shù)量急劇增加，但戶籍制度限制了隨遷子女在流入地接受教育。1995年，教育部基礎(chǔ)教育司義務(wù)教育處開(kāi)始調(diào)查、研究流動(dòng)人口子女入學(xué)問(wèn)題。1996至1998年，國(guó)家教委相繼出臺(tái)了《城鎮(zhèn)流動(dòng)人口中適齡兒童少年就學(xué)辦法（試行）》、《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》，對(duì)解決流動(dòng)兒童就學(xué)問(wèn)題作出了規(guī)定。首項(xiàng)關(guān)于進(jìn)城務(wù)工人員子女受教育權(quán)保障政策的出臺(tái)是在20世紀(jì)末期，較其他政策發(fā)展起步晚。

2.永恒的價(jià)值取向：教育平等?；谖覈?guó)政治制度，追求教育平等是國(guó)家教育政策不變的價(jià)值取向，十七大和十八大的報(bào)告中有關(guān)進(jìn)城務(wù)工人員子女受教育權(quán)保障政策的內(nèi)容，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等四部委聯(lián)合制定的《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作意見(jiàn)的通知》，提出各地要在2012年年底前出臺(tái)工作方案。這都充分表明了保障進(jìn)城務(wù)工人員子女接受教育機(jī)會(huì)和教育條件的平等權(quán)，享有適當(dāng)教育補(bǔ)償權(quán)利是我國(guó)隨遷子女受教育權(quán)保障政策的主導(dǎo)價(jià)值。

3.與時(shí)俱進(jìn)的時(shí)代性。1998年3月，國(guó)家教委和公安部聯(lián)合正式頒布了《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》，對(duì)解決流動(dòng)兒童就學(xué)問(wèn)題進(jìn)行較為詳細(xì)的規(guī)定。本世紀(jì)初，進(jìn)城務(wù)工人員子女受教育現(xiàn)象呈現(xiàn)了一定的趨勢(shì)，最主要表現(xiàn)為隨遷子女主體開(kāi)始進(jìn)入高中階段，他們所面臨的受教育問(wèn)題是“異地高考”。為此，中央政府也做出了進(jìn)一步解決，2012年11月，為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作的意見(jiàn)》，督促各省原則上2012年底前出臺(tái)有關(guān)隨遷子女升學(xué)考試的方案。

4.政策推進(jìn)中所面臨的局限性。首先，教育政策過(guò)程中價(jià)值沖突的必然性。因?yàn)榻逃邇r(jià)值主體具有多樣性，在教育政策活動(dòng)中，以有限的教育資源來(lái)滿足人無(wú)限多樣的教育需要，必然會(huì)形成教育政策價(jià)值主體之間的一種競(jìng)爭(zhēng)和排斥關(guān)系。為此，國(guó)務(wù)院辦公廳于2012年8月下發(fā)了《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后再當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作意見(jiàn)》，要求“對(duì)符合在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試條件的隨遷子女凈流入數(shù)量較大的省份，教育部、發(fā)展改革委采取適當(dāng)增加高校招生計(jì)劃，保障當(dāng)?shù)馗呖间浫”壤灰蚍蠗l件的隨遷子女參加當(dāng)?shù)馗呖级艿接绊?。加?qiáng)對(duì)考生報(bào)考資格的審查，嚴(yán)格規(guī)范、公開(kāi)透明地執(zhí)行隨遷子女升學(xué)考試政策，防止‘高考移民”。其次，教育政策包括法律化教育政策（教育法律）和非法律化教育政策兩部分，兩者會(huì)隨著國(guó)家的法治化程度的提升，差異性降低，并且兩者的趨同性逐漸增加。[4]2006年，中央政府頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)：城市公辦學(xué)校對(duì)農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育，要與當(dāng)?shù)貙W(xué)生在收費(fèi)、管理等方面同等對(duì)待，不得違反國(guó)家規(guī)定加收借讀費(fèi)及其他任何費(fèi)用。但仍有城市公辦學(xué)校拒絕進(jìn)城務(wù)工人員子女入學(xué)或向其收取高額的“借讀費(fèi)”。最后，隨著和諧社會(huì)的發(fā)展和政府對(duì)民生問(wèn)題的關(guān)注，進(jìn)城務(wù)工人員的公民意識(shí)增強(qiáng)，訴求越來(lái)越強(qiáng)烈，反映較多的就是子女教育問(wèn)題。但是這種訴求關(guān)系也是建立在有限教育資源的基礎(chǔ)上，只能尋求平衡合理分配，如何平衡確實(shí)是個(gè)難題。

三、進(jìn)城務(wù)工人員子女受教育權(quán)的保障政策發(fā)展展望

1.始終堅(jiān)持基本價(jià)值取向，合理調(diào)整政策實(shí)施的控制條件。追求教育平等是國(guó)家教育政策不變的價(jià)值取向，因此應(yīng)適當(dāng)、合理地弱化隨遷子女受教育權(quán)實(shí)現(xiàn)的準(zhǔn)入條件，即為隨遷子女受教育權(quán)保障政策實(shí)施的控制條件。這里主要從流動(dòng)人口的管理和接收隨遷子女學(xué)校的布局兩個(gè)方面來(lái)討論。（1）加強(qiáng)流動(dòng)人口管理。流動(dòng)人口中包括兩個(gè)主體：一個(gè)是進(jìn)城務(wù)工人員；二是非本地戶籍的人口。流動(dòng)人口數(shù)量急劇上升，勢(shì)必要求政府加強(qiáng)流動(dòng)人口管理制度。流入地政府與流出地政府對(duì)于人口的流動(dòng)應(yīng)做好銜接工作，使流動(dòng)人口管理工作進(jìn)一步法治化、社會(huì)化、規(guī)范化。接收進(jìn)城務(wù)工人員子女的流入地學(xué)校與當(dāng)?shù)卣冀K堅(jiān)持公平價(jià)值取向，以學(xué)籍條件控制準(zhǔn)入為主。因?yàn)?，進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女受教育權(quán)保障政策要解決的根本問(wèn)題是使得隨遷子女在流入地能平等地接受教育以及升學(xué)機(jī)會(huì)，所以在對(duì)隨遷子女準(zhǔn)入條件設(shè)置時(shí)應(yīng)更突出對(duì)學(xué)籍條件的合理要求，弱化對(duì)其家長(zhǎng)工作、住所及社保方面的附加條件。[5]并且流入地政府與學(xué)校要共同協(xié)作建立并完善關(guān)于流動(dòng)人員子女信息網(wǎng)絡(luò)體系，對(duì)其信息進(jìn)行統(tǒng)一管理，這樣在流動(dòng)人員子女升學(xué)時(shí)，方便當(dāng)?shù)亟逃块T對(duì)考生報(bào)考資格的審查，規(guī)范、這樣就能方便公開(kāi)透明地執(zhí)行隨遷子女升學(xué)考試政策，特別針對(duì)“異地高考”可以有效地防止“偽移民”。（2）合理調(diào)整學(xué)校布局。中央政府在以往的政策中過(guò)多強(qiáng)調(diào)以流入地的全日制公辦中小學(xué)作為主，盡可能地接收進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女，但已有文獻(xiàn)中有關(guān)數(shù)據(jù)顯示私立中小學(xué)接收進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女人數(shù)占據(jù)流動(dòng)人口子女總數(shù)的40%。如此看來(lái)，流入地政府應(yīng)考慮將民辦的中小學(xué)也納入當(dāng)?shù)亟邮樟鲃?dòng)人口子女的學(xué)校中來(lái)，這樣不僅實(shí)現(xiàn)了公辦學(xué)校帶動(dòng)民辦學(xué)校，促進(jìn)兩者之間的相互交流和學(xué)校發(fā)展，在很大程度上也能緩解流動(dòng)人口子女在數(shù)量上的不斷增大從而帶來(lái)的入學(xué)壓力。

2.倡導(dǎo)包容的制度和文化，促進(jìn)保障政策的順利推進(jìn)。長(zhǎng)期城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成巨大的城鄉(xiāng)差距潛移默化地影響著當(dāng)?shù)匚幕绕涫墙?jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的城市，對(duì)進(jìn)城務(wù)工人員及其子女的歧視仍舊存在。一個(gè)城市包容性高低，不僅體現(xiàn)在對(duì)于先進(jìn)的人和事物吸收，更多的體現(xiàn)在對(duì)那些異于自身文化與生活習(xí)慣，甚至比自身落后的人、事物接納上。這種包容需要制度的支持，最大的障礙莫過(guò)于戶籍制度，與戶籍制度掛鉤的有醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等公共福利，因此在適當(dāng)放寬戶籍制度的同時(shí)，改革與其配套的政策，逐步淡化附帶的公共福利的限制條件。工作的開(kāi)展也需要各界力量的宣傳，倡導(dǎo)對(duì)他們的包容制度和文化，從而能更好地尋求公平的教育。如此一來(lái)，對(duì)于政府也是一個(gè)不小的挑戰(zhàn)，他們不僅要是這種兼容并包政策的制定者，同時(shí)也是本地戶籍人口利益的維護(hù)者，這種角色的轉(zhuǎn)換，他們必須本著公平的主旨避開(kāi)制定與執(zhí)行中的偏差。

3.加強(qiáng)政策的保障機(jī)制，避免政策執(zhí)行偏差。首先，要建立教育經(jīng)費(fèi)籌措保障機(jī)制，明確進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在義務(wù)教育階段和高中教育階段教育經(jīng)費(fèi)，明確流入地與流出地政府的職責(zé)，加強(qiáng)資金管理。其次，建立監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制，在有關(guān)隨遷子女受教育權(quán)保障政策的部分政策中，中央賦予了地方政府更多的自主性，但也明顯看出各地在方案設(shè)置中的準(zhǔn)入條件確實(shí)存在著較大差異。因此，中央政府應(yīng)建立監(jiān)督各地政府有關(guān)政策制定和執(zhí)行過(guò)程的機(jī)制，必要時(shí)，應(yīng)向大眾公開(kāi)透明。最后，要建立問(wèn)責(zé)機(jī)制來(lái)督促有關(guān)部門制定好保障政策，從而保障隨遷子女能平等地在流入地接受教育的權(quán)利。

參考文獻(xiàn)：

[1]張斌賢.流動(dòng)人口子女教育研究的現(xiàn)狀與趨勢(shì)[J].清華大學(xué)教育研究，2001，（4）.

[2]吳新慧，劉成斌.出路與保障—農(nóng)民工子女教育的國(guó)家政策[J].中國(guó)青年研究，2007，（7）.

[3]李慧，楊穎秀，如何破解異地高考政策難題[J].國(guó)家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，（2）.

[4]劉復(fù)興.《教育政策的價(jià)值分析》[M].北京：教育科學(xué)出版社，2003.

[5]李慧，楊穎秀.如何破解異地高考政策難題[J].國(guó)家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，（2）.

作者簡(jiǎn)介：彭睿（1989-），女，四川巴中人，西南大學(xué)教育學(xué)部碩士研究生，研究方向：教育管理與教育法學(xué)。