楊學禮

摘 要 留守兒童是社會轉型期出現的特殊群體。城鄉(xiāng)和區(qū)域經濟發(fā)展不平衡是留守兒童問題產生的經濟原因；城鄉(xiāng)二元結構及有關政策和制度是留守兒童問題產生的體制原因；監(jiān)護不力甚至缺失是留守兒童問題產生的直接原因；法律法規(guī)的不健全是留守兒童問題產生的重要原因。針對上述原因，應當構建減量機制，減少留守兒童數量；強化父母監(jiān)護職責；修改完善相關法律制度，切實加強對留守兒童的保護。

關鍵詞 留守兒童 原因 保護 機制

The Reason of Left-behind Children Problems and Protection Mechanism

YANG Xueli

（Department of Social Sciences， Tongren University， Tongren， Guizhou 554300）

Abstract Children left behind is a special group appears in social transition. Urban and regional economic development is uneven economic reasons behind children issues arising； urban-rural dual structure and related policies and systems are institutional reasons behind children issues arising； guardianship ineffective or absent is the direct cause of left-behind children's issues arising； laws and regulations unsound is an important reason behind children's problems. For these reasons， it should build the reduction mechanism to reduce the number of children left behind； strengthen parental guardianship； revise and improve relevant legal system， strengthen the protection of children left behind.

Key words children left-behind； cause； protection； mechanism

1994年以來，留守兒童問題逐漸受到政府和社會各界的關注。關于留守兒童的調查、報道、研究不斷增加和深入。各級政府和社會各界對留守兒童的關注和關愛活動也逐年增多。但是，不能否認的是，留守兒童的規(guī)模正隨著農村剩余勞動力轉移規(guī)模的擴大而不斷擴大。全國婦聯課題組根據《中國2010年第六次人口普查資料》樣本數據推算，全國有農村留守兒童6102.55萬，占農村兒童37.7%，占全國兒童21.88%。與2005年全國1%抽樣調查估算數據相比，五年間全國農村留守兒童增加約242萬。①根據媒體報道和調查，留守兒童因監(jiān)護不力甚至缺失，在學習、心理、品德、安全等方面均存在一些問題，②這些問題必須得到重視和關注。雖然各級政府、教育部門和社會各界對留守兒童的重視和關注越來越多，但是由于沒有形成保護留守兒童的長效機制，無法真正對留守兒童提供可靠有效的保護。因此，探討留守兒童保護的機制具有重要意義。

1 留守兒童問題產生的原因

構建留守兒童保護機制，首先應該分析留守兒童問題產生的原因，才能使保護機制具有針對性和有效性。

（1）我國城鄉(xiāng)和區(qū)域經濟發(fā)展不平衡是留守兒童問題產生的經濟原因。改革開放以來，我國經濟整體有了巨大的發(fā)展，但是城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間的經濟發(fā)展不平衡仍然是一個突出的問題。這是大量農村勞動力向城市和發(fā)達地區(qū)轉移的重要原因。轉移到城市和發(fā)達地區(qū)的農村勞動力大部分屬于青壯年，為了獲得相對較高的收入，容易發(fā)生將年幼子女留在原籍的現象。

（2）城鄉(xiāng)二元結構及有關政策和制度是留守兒童問題產生的體制原因。我國目前正處于城鎮(zhèn)化關鍵期，但是長期形成的城鄉(xiāng)二元結構及其衍生的政策、制度、法律法規(guī)和社會心理不利于進城農民融入城市。轉移到城市的農村勞動力無法與城市居民享有相同的權利，受戶籍和教育制度等方面的制約和經濟實力的影響，大部分工作、生活在城市的外來務工人員無法將子女帶在身邊。這是留守兒童問題產生的體制原因。

（3）監(jiān)護不力甚至缺失是留守兒童問題產生的直接原因。我國未成年人保護法構建了以家庭保護為基礎的未成年人保護網絡，但是由于我國監(jiān)護制度缺乏可操作性，對父母的約束性較弱，很多外出務工人員為了經濟收入忽視對子女成長的關注，導致大量留守兒童的產生，使得留守兒童的監(jiān)護和以家庭為核心的保護無法落到實處，家庭的親情教育、情感交流和關愛保護功能幾乎喪失。從一定意義上講，監(jiān)護不力甚至缺失導致了很多留守兒童在學習、心理、品德和安全等方面產生問題。

（4）法律法規(guī)的不健全是留守兒童問題產生的重要原因。民法通則規(guī)定了父母對未成年子女的監(jiān)護責任，未成年人保護法構建了家庭保護、學校保護、社會保護、司法保護四位一體的保護網絡。但是，有關的法律規(guī)定過于原則性，缺乏可操作性，不僅使得很多父母不認真履行甚至不履行法定監(jiān)護責任，家庭保護流于形式；而且學校保護、社會保護和司法保護也沒有充分發(fā)揮作用。

2 留守兒童保護機制的構建

留守兒童問題事關未成年人健康成長、農村社會穩(wěn)定、社會主義新農村建設，是涉及三農問題、勞動力轉移、城鎮(zhèn)化、用工制度、戶籍制度、教育制度等多方面的綜合性問題，必須構建合理有效的保護機制，呵護留守兒童。

（1）構建減量機制，減少留守兒童數量是保護留守兒童的根本出路。對留守兒童的真正保護是解決其不能與父母共同生活的難題。留守兒童問題產生的根源是城鄉(xiāng)和區(qū)域經濟發(fā)展不平衡導致的勞動力異地轉移和城鄉(xiāng)二元結構及相關政策、法規(guī)、制度導致的進城農民無法與子女共同生活?？梢酝ㄟ^兩個途徑實現留守兒童的減量：一是加快新農村建設和西部大開發(fā)縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域經濟發(fā)展差距，吸引更多的外出務工人員返鄉(xiāng)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，使農民可以不用離鄉(xiāng)離土即能夠獲得較高的收入，解決不能與子女共同生活的問題，減少留守兒童的數量；二是加快城鎮(zhèn)化進程，把城鎮(zhèn)化與農民市民化相結合，修改阻礙外來務工農民及其子女融入城市的政策、制度和法規(guī)，這既是加快城鎮(zhèn)化進程的合理方法，也是減少留守兒童數量的重要途徑。

（2）強化父母監(jiān)護職責是保護留守兒童的重點。《民法通則》規(guī)定：“未成年人的父母是未成年人的監(jiān)護人?！钡牵罅苛羰貎和療o法與父母一起生活的現實狀況，使得父母對留守兒童的監(jiān)護和《未成年人保護法》構建的以家庭為核心的保護無法落到實處。留守兒童正處于成長發(fā)育的關鍵時期，他們無法得到父母在思想認識及價值觀念上的引導和幫助，成長中缺少了父母情感上的關注和呵護，極易產生認識、價值上的偏離和個性、心理發(fā)展的異常。特別是出現了部分“留守兒童”遭受不法侵害和走上違反犯罪道路的現象。因此必須強化父母對子女的監(jiān)護職責，不能為了經濟收益忽視孩子。在無法監(jiān)護的情況下，應當選擇有監(jiān)護能力的親屬，妥善解決好委托監(jiān)護問題。

（3）完善相關法律制度是保護留守兒童的關鍵。留守兒童監(jiān)護不力甚至缺失，與我國相關法律規(guī)定的不完善有極大關系。雖然我國已經建立起了未成年人保護法和民法通則、婚姻法、義務教育法和預防未成年人犯罪法等較為完整的法律體系，但由于上述立法相對滯后，法律之間銜接存在問題，規(guī)定的可操作性較弱等原因，沒有在留守兒童保護中發(fā)揮應有的作用，必須加以完善。

一是要設立親權制度。留守兒童保護中出現的監(jiān)護不力甚至缺失與我國現行法律中沒有確立親權制度有很大關系。在我國民法通則、婚姻法、未成年人保護法等法律中有關于親權內容的規(guī)定，但是并沒使用親權這一概念。從親權內容來看，規(guī)定較為簡略，僅包括撫養(yǎng)、教育、管教、保護等權利和義務及未成年子女造成他人損害時的賠償義務，且權利義務要求不夠明確，缺乏可操作性。從各國經驗來看，親權制度是規(guī)范親子之間保護教養(yǎng)關系的最佳模式。在我國立法上建立親權制度，明確親權的具體內容，有利于規(guī)范父母行使親權，從而解決留守兒童監(jiān)護不力甚至缺失問題。

二是健全監(jiān)護制度。民法通則和未成年人保護法等法律對監(jiān)護制度作了比較全面的規(guī)定，但是沒有明確監(jiān)護人履行職責的方式，對父母無法監(jiān)護、無力監(jiān)護時的委托監(jiān)護缺乏具體規(guī)定，對于監(jiān)護人履責的監(jiān)督機制及不履行職責的責任規(guī)定缺乏明確性和可操作性。這些問題在未來的立法中應該加以明確，強化父母的監(jiān)護意識和責任意識，這樣才能使父母切實履行監(jiān)護職責。同時，我國對于監(jiān)護問題基本限于私法領域，雖然在未成年人保護法中構建了家庭、學校、社會、司法四位一體的保護機制，但是由于規(guī)定過于簡略和缺乏可操作性，公權力未有效介入監(jiān)護問題，這對于未成年人特別是留守兒童的保護顯然是不利的。我們應當借鑒國外經驗，確立各級政府牽頭的，教育部門、司法機關和社會各界有序參與的公權力介入機制，加強對未成年人特別是留守兒童的保護。

三是修改戶籍和義務教育法的有關規(guī)定。城鄉(xiāng)二元結構及戶籍、義務教育法等相關政策、法規(guī)的規(guī)定是外出務工人員無法將子女帶在身邊就讀的體制性障礙，也是導致留守兒童問題的重要原因。上述政策法規(guī)和制度與我國城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢相違背，不利于外來人員的融入，必須加以修改，不斷破解二元結構，構建自由流動、外來人員有序融入城市的合理機制，減少留守兒童數量，切實保護未成年人的合法權益。

項目編號：銅仁學院科研啟動基金TR057

注釋

① 全國婦聯課題組.我國農村留守兒童、城鄉(xiāng)流動兒童狀況研究報告（2013年5月）.轉引自中國婦聯新聞：http：//acwf.people.com.cn/n/2013/0510/c99013- 21437965.html

② 潘從武.農村留守流動兒童境遇亟待關注.法制日報，2010-03-16：007.葉敬忠.對留守兒童的情感欠債隱憂在未來.中國教育報，2014-05-29：2.

參考文獻

[1] 趙富才.農村留守兒童問題產生原因探析[J].鄭州大學學報，2009（9）.

[2] 葉敬忠，王伊歡.留守兒童的監(jiān)護現狀與特點[J].人口學刊，2006（3）.

[3] 佟麗華.對未成年人監(jiān)護制度的立法思考與建議[J].法學雜志，2005（5）.