魏佼 張燦

摘要：《環(huán)境保護法》修訂案最終于2014年4月24日獲得通過。此次修訂在立法理念、基礎(chǔ)手段、監(jiān)管模式、監(jiān)督手段、公眾參與和法律責任方面都有所創(chuàng)新。但在實踐中也存在許多挑戰(zhàn)，主要包括：生態(tài)保護的立法力度、環(huán)境執(zhí)法的實施、區(qū)域間的環(huán)境保護、環(huán)境保護法與其他環(huán)保特別法的協(xié)調(diào)、環(huán)境公益訴訟和環(huán)保官員法律責任的落實。

關(guān)鍵詞：新《環(huán)境保護法》；立法創(chuàng)新；實踐挑戰(zhàn)

一、新《環(huán)境保護法》的立法創(chuàng)新

（一）基本理念的創(chuàng)新

1992年，在聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上，首次提出可持續(xù)發(fā)展理念，促使各國以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為目標，構(gòu)建生態(tài)文明社會。新《環(huán)境保護法》明確提出要推進生態(tài)文明建設(shè)和促進可持續(xù)發(fā)展，是我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的特點，為我國今后的環(huán)保立法提供科學指導。

（二）基礎(chǔ)手段的加強

科教興國戰(zhàn)略也貫徹在環(huán)保領(lǐng)域，新《環(huán)境保護法》第9條規(guī)定：將環(huán)保知識納入學校教育工作，培養(yǎng)學生的環(huán)保意識，這對提高全社會的環(huán)保意識十分必要。第17條規(guī)定：要加強環(huán)保監(jiān)測，國家支持環(huán)?？萍嫉难芯?、開發(fā)和應運。

（三）監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)型

1989年《環(huán)境保護法》側(cè)重點源污染的保護。我國經(jīng)濟粗放式的發(fā)展，使得點源污染與社會性排放相疊加，導致線上與面上的環(huán)境污染頻發(fā)。霧霾是典型寫照，新《環(huán)境保護法》第20條規(guī)定：建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和破壞聯(lián)合協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)區(qū)域聯(lián)動防治。

（四）監(jiān)督手段的強化

環(huán)境問題嚴重，監(jiān)管不力是原因之一。新《環(huán)境保護法》授予環(huán)保監(jiān)管部門對排污設(shè)施的查封、扣押權(quán)，對解決環(huán)境違法意義重大。新《環(huán)境保護法》還規(guī)定了區(qū)域限批制度，對污染嚴重的地區(qū)，可以暫停審批環(huán)境影響報告書，倒逼政府和企業(yè)解決環(huán)境問題。

（五）公眾參與的夯實

公眾參與源于20世紀60年代高漲的環(huán)保浪潮和對環(huán)境問題的反省。市場和政府的失靈及自身的特點，決定了環(huán)境問題的解決必須依靠公眾。我國環(huán)境領(lǐng)域的公眾參與起步晚。新《環(huán)境保護法》對公眾參與設(shè)專章進行了規(guī)定。同時借鑒國際的先進立法，建立環(huán)境公益訴訟制度，第58條規(guī)定：在設(shè)區(qū)的市級以上民政部門登記的環(huán)保組織，從事5年以上環(huán)保工作且無違法記錄，即可以作為原告對違法的企業(yè)或政府提起公益訴訟，發(fā)揮社會組織監(jiān)督政府與企業(yè)的作用，平衡環(huán)保力量，形成環(huán)保法律新秩序。

（六）法律責任的嚴厲

完備的法律責任制度是法律得以施行的重要支撐。很少有人懷疑法律約束手段對非法行為的威懾作用，關(guān)注的關(guān)鍵是提高法律懲罰水平能否降低違法的發(fā)生率。新《環(huán)境保護法》在以下方面加強了法律責任，以期減少環(huán)境違法行為。首先，針對四種情況規(guī)定了對直接負責的主觀人員予以行政拘留，對企業(yè)起到威懾作用；其次，設(shè)立引咎辭職制度，促使環(huán)保官員履行環(huán)境保護職責；再次，規(guī)定按日計罰措施，遏制企業(yè)的排污行為，有效解決違法成本低而守法成本高的問題。

二、新《環(huán)境保護法》的實踐挑戰(zhàn)

法律的生命在于實施，提前預測實踐中可能遇到的問題十分必要，筆者在分析新《環(huán)境保護法》后，總結(jié)了幾點實踐中會遇到的挑戰(zhàn)：

（一）生態(tài)保護的立法力度仍然滯后

1989年《環(huán)境保護法》給環(huán)境的定義中包括自然資源和環(huán)境，但側(cè)重環(huán)境。新《環(huán)境保護法》首次提出“生態(tài)保護紅線”，但僅規(guī)定要健全生態(tài)補償制度，與生態(tài)保護有關(guān)的資源開發(fā)利用等沒有涉及，這與新法提出的“生態(tài)文明建設(shè)”、“人與自然和諧”等相背離，使得生態(tài)保護在實踐中缺乏基本法的指導。

（二）環(huán)境執(zhí)法實施艱難

環(huán)保部門是監(jiān)管部門，作為執(zhí)法主體有難度。新《環(huán)境保護法》授予環(huán)保部門以查封、扣押權(quán)，對執(zhí)法難有所緩解，但對大型國企，環(huán)保部門執(zhí)行起來仍有難度。如果環(huán)保部門不能大膽使用權(quán)力，就可能成為被追究行政責任的對象，或公益訴訟的被告，加強環(huán)保部門獨立執(zhí)法能力的建設(shè)尤其重要。此外，我國環(huán)境監(jiān)管體系十分混亂，不利于有效監(jiān)管。新法對監(jiān)管體制并未做出調(diào)整，如何區(qū)分與協(xié)調(diào)部門監(jiān)管的關(guān)系是執(zhí)法的關(guān)鍵，若不解決，很多環(huán)境法律制度將難以有效發(fā)揮作用。

（三）區(qū)域間的環(huán)境保護難于落實

針對霧霾天氣，新《環(huán)境保護法》提出要加強區(qū)域聯(lián)動來解決。區(qū)域聯(lián)動是指：區(qū)域政府共同規(guī)劃和實施環(huán)境保護方案，統(tǒng)籌安排，互相監(jiān)督，最終治理污染，改善環(huán)境質(zhì)量。實踐中要想真正落實環(huán)境保護的區(qū)域聯(lián)動，以下幾個方面需要加強：加強區(qū)域聯(lián)動的能力建設(shè)，包括加強區(qū)域聯(lián)動的管理能力、信息監(jiān)測及基礎(chǔ)性能力建設(shè)；構(gòu)建區(qū)域立法模式；建設(shè)專門的區(qū)域聯(lián)動法律制度。

（四）環(huán)境保護法與其他環(huán)保特別法的規(guī)定不一致

《環(huán)境保護法》是環(huán)保領(lǐng)域的基本法。自1979年《環(huán)境保護法（試行）》出臺之后，各環(huán)境基本要素的單行立法相繼出臺，使《環(huán)境保護法》的基本法地位處于尷尬的境地。新《環(huán)境保護法》與環(huán)保特別法對比，發(fā)現(xiàn)二者之間存在規(guī)定不一致的地方。比如，此次修訂規(guī)定對企業(yè)罰款上不封頂。在《水污染防治法》等環(huán)保特別法中，都對罰款的上限做了規(guī)定。類似的法律沖突還有很多，因此對環(huán)保法律沖突進行一次全面檢查顯得必要而緊迫，如何使它們有效銜接是關(guān)鍵?！读⒎ǚā芬?guī)定：法律之間對同一事項的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由全國人民代表大會常務委員會裁決。但新《環(huán)境保護法》中有較多規(guī)定與特別法不同，如果一有沖突就去找全國人大常委會做裁決，必定會增加其工作量，也不利于提高效率。如果新法能夠?qū)Α董h(huán)境保護法》與特別法在適用上的關(guān)系、法條競合等方面作出特別規(guī)定，就可以避免各法律今后在具體適用上可能出現(xiàn)的麻煩與混亂。

（五）環(huán)境公益訴訟受到限制

新《環(huán)境保護法》將公益訴訟主體放寬，但公民不能作為主體。不久前發(fā)生的蘭州水污染案中，蘭州市民多次以個人名義向法院起訟，但法院均以個人不符合公益訴訟的主體資格而拒絕立案。蘭州水污染案中，市民是直接受害人，提起侵權(quán)之訴符合私益訴訟，仍未被受理。環(huán)境公益訴訟制度的確立，并不是環(huán)境侵權(quán)司法救濟的終點，公益訴訟不能凌駕也不能取代私益訴訟，厘清公益與私益訴訟的界限十分必要。此外，關(guān)于公益訴訟的具體的程序、等細節(jié)問題未做規(guī)定，最高院應適時出臺相關(guān)的司法解釋。

（六）落實環(huán)保官員的法律責任較為困難

新《環(huán)境保護法》規(guī)定環(huán)保官員的引咎辭職制度，會對環(huán)保官員形成震懾。但事實上，引咎辭職即行為人因自己的過失而自責，主觀欲辭去職務?，F(xiàn)實中，這樣的例子罕見。相關(guān)法條仍是防君子不防小人的制度設(shè)計。與作為自律的德治不同，法治主要他律，對于官員的不當作為，法律理當和對付污染企業(yè)一樣，在責任追究上拿出切實有效的措施來。（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學法學院）

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