摘要：隨著全國和西部城鎮(zhèn)化步伐的加快，農(nóng)村大量勞動力涌入城市，其未成年子女因各種原因依然留在戶籍所在地，產(chǎn)生了大量的留守兒童，這些留守兒童的權益屢遭傷害和侵犯。其原因是：法律不完備、監(jiān)護制度不健全、城鄉(xiāng)公共服務不均等。針對以上原因，作者提出了構建留守兒童權益法治保障體系、建立留守兒童監(jiān)護制度、促進城鄉(xiāng)公共服務均等化、建立政府主導社會參與的留守兒童關愛體系等改進辦法。

關鍵詞：農(nóng)村；留守兒童；權益；保障

中圖分類號：D922.183

據(jù)《我國農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動兒童狀況研究報告》表明，中國農(nóng)村留守兒童有6102.55萬，占農(nóng)村兒童 37.7%。[1]西部地區(qū)留守兒童約1883萬，占西部兒童總量的21%。[2]由于種種原因，這些留守兒童的權益屢遭傷害和侵犯，如何有效保障他們的權益成為留守兒童健康成長的急迫需要和當務之急。

一、西部農(nóng)村留守兒童合法權益受損嚴重

（一）受監(jiān)護權形同虛設

按照聯(lián)合國《兒童權利公約》的規(guī)定“締約國承擔確保兒童享有其幸福所必需的保護和照料”的義務。我國《民法通則》第十六條規(guī)定，未成年人的父母是未成年人的監(jiān)護人。未成年人的父母已經(jīng)死亡或者沒有監(jiān)護能力的，由有監(jiān)護能力的人擔任監(jiān)護人。不論是全國，還是西部農(nóng)村地區(qū)，留守兒童的父母一方或者雙方長期在外打拼，他（她）們的法定監(jiān)護義務無法正常履行，留守兒童的受監(jiān)護權名存實亡。據(jù)統(tǒng)計，我國農(nóng)村留守兒童中，父母一方外出的留守兒童占53.26%，父母雙方外出的占46.74%。由此，隔代監(jiān)護、親朋監(jiān)護、同輩監(jiān)護和自我監(jiān)護等臨時監(jiān)護方式隨之產(chǎn)生。據(jù)調查，與祖父母一起居住的留守兒童占32.67%，與其他人一起居住的占10.7%，單獨居住的占3.37%。[3]然而，這些臨時監(jiān)護人由于主客觀條件的限制，加上學校和家庭銜接不到位造成的真空，使留守兒童的合法權益無法得到有效保障。

（二）人身權屢遭傷害或侵犯

由于缺少父母或其他監(jiān)護人的有效照顧和關愛，留守兒童的人身權常被傷害或侵犯，甚至留守兒童人身權被侵犯后，由于監(jiān)護人或其他親屬法律意識淡薄、過多考慮社會影響等原因，未能積極通過法律武器維護留守兒童的合法權益。具體表現(xiàn)為：（1）身心健康面臨威脅。留守兒童的飲食、日常衛(wèi)生、就醫(yī)情況不容樂觀；缺乏安全感，容易表現(xiàn)出孤僻、自卑、膽小、憂慮等心理特征，并且人際交往能力也會很差；行為出現(xiàn)偏差，有的養(yǎng)成不良習慣，有的甚至走上違法犯罪的道路。（2）人身傷害時有發(fā)生。留守兒童在家往往要承擔部分家務勞動，由于自我保護能力較弱，家庭成員又疏于照顧，在勞動時常被勞動工具傷害，也常出現(xiàn)意外事故。[4]中華全國婦女聯(lián)合會的一份報告表明，僅2008年，中國就有兩萬名青少年死于意外事故，其中至少有一半是留守兒童。2013年6月26日，發(fā)生在江西南昌市紅谷灘新區(qū)生米鎮(zhèn)文青村的留守三兄妹溺水身亡悲劇就是明顯的例證。（3）留守兒童常常成為犯罪的重點對象。如留守男童多會成為人販子注意的目標，而留守女童則容易遭受性侵害。據(jù)公安部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，被拐賣少年兒童群體中居第一位的是流動少年兒童，其次是留守少年兒童。[5]如2009年貴州習水縣嫖宿幼女案中的受害人就有多位留守兒童。

（三）受教育權不能完全實現(xiàn)

受教育權是留守兒童面臨問題最多的權利，也是社會各界廣為關注的問題。我國《憲法》規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務?！薄督逃ā芬?guī)定：“凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務教育的權利，并履行接受義務教育的義務?！?012年9月，根據(jù)教育部公布的數(shù)據(jù)，全國義務教育階段在校生中農(nóng)村留守兒童共2200.32萬人。其中，在小學就讀的 1436.81萬人，在初中就讀的763.51萬人。[6]在西部農(nóng)村地區(qū)，多數(shù)留守兒童住在偏遠山區(qū)，各個村寨分布較分散，再加上國家實行撤點并校政策，使得一些村寨離學校路途遙遠，一些兒童未按規(guī)定接受義務教育。如在未接受義務教育兒童中，西藏留守兒童比例達到22.84%，青海達12.76%，云南、甘肅等省份的比例均超過5%。而且，西部地區(qū)教師資源匱乏，教學設施不齊全，教育信息化缺乏，教育質量偏低，寄宿條件不完善，無法讓留守兒童與城市的孩子一樣獲得平等的教育資源。[7]

（四）留守兒童社會福利得不到保障

留守兒童社會福利是維護和發(fā)展留守兒童各項合法權益體系內(nèi)容之一，它是國家和社會為保障留守兒童的基本生活而提供的福利性物質幫助、福利設施和社會服務，其社會福利的內(nèi)容主要包括：對監(jiān)護出現(xiàn)問題的監(jiān)護人和兒童予以干預、提供服務；對監(jiān)護人侵害留守兒童合法權益的案件采取保護兒童措施，對不能獲得有效監(jiān)護的留守兒童由政府擔任監(jiān)護人，承擔監(jiān)護職責；組織社會力量關心關愛留守兒童，為留守兒童參與社會活動提供必要的幫助等。從目前看，留守兒童社會福利存在諸多問題，如：與留守兒童福利有關的法規(guī)政策分散、凌亂，不能從客觀上形成系統(tǒng)的兒童福利制度；缺乏專門的留守兒童醫(yī)療保障制度；西部地區(qū)大部分農(nóng)村缺乏托兒所或幼兒園，普遍存在入托難問題；對家庭的幫助和支持體系不完善；缺乏強有力的留守兒童福利管理機構；留守兒童福利領域社會資源匱乏，跨業(yè)務配合不夠等等，這些因素深深影響到留守兒童福利的有效保障。

二、西部農(nóng)村留守兒童合法權益得不到保障之原因分析

（一）法律的不完備性

我國雖有《憲法》、《民法通則》、《未成年人保護法》、《教育法》、《義務教育法》、《預防未成年人犯罪法》、《刑事訴訟法》等保護兒童權利的法律文件，但總體來看，現(xiàn)行的法律保障措施還存在著不少缺陷。如在立法上，我國目前沒有針對留守兒童的專門法律規(guī)定，出現(xiàn)法律盲區(qū)。盡管《義務教育法》規(guī)定：父母或者其他監(jiān)護人必須使適齡的子女或者其他被監(jiān)護人按時入學，接受規(guī)定年限的義務教育。但全文并無關于不按時入學或輟學后如何處置的任何規(guī)定；而且現(xiàn)有的一些規(guī)定可操作性不強。如《未成年人保護法》規(guī)定的執(zhí)法主體為“主管部門”，但“主管部門”過于籠統(tǒng)，有些主管部門有好幾個，由誰來執(zhí)法，至今仍是模糊不清，實踐中常會發(fā)生互相推諉責任的現(xiàn)象。另外，現(xiàn)有的戶籍所在地就近入學的規(guī)定，使外出務工者如果把孩子帶到城里就讀，必須向流入地學校交納較高的借讀費和學雜費，這導致有的外出務工人員忍痛將孩子放在老家居住地。最后，相關立法滯后于司法改革。當前我國的一些地方檢察院、法院嘗試實行對未成年人“暫緩起訴”、“暫緩判決”等制度，但這些嘗試缺乏明確的法律支持，未得到推廣，制度的功能沒有得到有效發(fā)揮。

（二）監(jiān)護制度不健全

1.監(jiān)護權利義務不對等。我國《民法通則》規(guī)定：“監(jiān)護人應當履行監(jiān)護職責，保護被監(jiān)護人的人身、財產(chǎn)及其他合法權益，除為被監(jiān)護人的利益外，不得處理被監(jiān)護人的財產(chǎn)?！痹摋l只規(guī)定了監(jiān)護人的義務即監(jiān)護人須盡力保護被監(jiān)護人的利益，而幾乎沒有權利的規(guī)定。這一規(guī)定既不利于監(jiān)護制度的有效實施，也不利于對留守兒童監(jiān)護制度的落實。

2.委托監(jiān)護制度不完善。我國法律只規(guī)定了委托監(jiān)護制度，但對受托人的監(jiān)護能力、監(jiān)護資格未做規(guī)定，父母選任的受托人在實踐中常出現(xiàn)不利于被監(jiān)護人的情形。而且，我國立法規(guī)定委托監(jiān)護人只能是自然人，而沒有包括機構；受托人的義務和責任規(guī)定缺乏，無法有效約束受托人的監(jiān)護行為。

3.監(jiān)護監(jiān)督機制不完善。我國沒有專門的監(jiān)護監(jiān)督機關，缺乏對監(jiān)護人履行監(jiān)護職責的有效監(jiān)督。我國法律僅規(guī)定，在監(jiān)護人不履行監(jiān)護職責或者侵害了被監(jiān)護人的合法權益時，有關個人或組織可以向法院起訴，要求監(jiān)護人承擔賠償責任或變更監(jiān)護人。另外，現(xiàn)行法律缺乏監(jiān)護監(jiān)督人的責任規(guī)定，使得監(jiān)護實踐中，有監(jiān)督權但不監(jiān)督的情況時常發(fā)生。

（三）城鄉(xiāng)公共服務不均等

我國城鄉(xiāng)二元結構限制了資源的合理流動，導致城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系僵化，城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素難以平等交換，城鄉(xiāng)公共資源配置嚴重不均衡，城鄉(xiāng)基本公共服務嚴重不均等，使農(nóng)村發(fā)展滯后、城鄉(xiāng)發(fā)展差距大等狀況。具體而言，當前我國公共服務供給機制存在較為嚴重的城市偏向，城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療、社會保障等基本公共服務標準差距較大。例如在教育經(jīng)費的投入方面城鄉(xiāng)差距十分明顯。根據(jù)《2010年中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》顯示，城鎮(zhèn)小學國家財政性教育經(jīng)費為185.42億元，農(nóng)村小學為140.98億元；城鎮(zhèn)初中為134.40億元，農(nóng)村初中為90.93億元；城鎮(zhèn)高中 為46.15億元，農(nóng)村高中為41.17億元。從總額反應出城鄉(xiāng)較大的差距，農(nóng)村經(jīng)費投入不足的實際狀況。如在各地區(qū)居民所享受的公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務狀況中，不論從每千人中衛(wèi)生技術人員數(shù)，還是增長比率上看，農(nóng)村均遠遠落后于城市。

（四）家庭、學校和社會教育缺乏有效銜接

留守兒童的健康成長，離不開家庭、學校和社會的通力合作，齊抓共管。但目前來看，家庭教育由于父母一方或雙方基本常年在外，對留守兒童的教育和關愛明顯不夠，而且有些外出打工的父母認為不讀書照樣可以致富，對子女的教育不太重視。同時家長和老師及學校缺少應有的溝通，很多外出父母認為把孩子送到學校學習，一切問題就應該由學校和老師來解決，由此造成了家庭教育和學校教育分離；學校教育由于受師資力量、經(jīng)費等因素的影響，對農(nóng)村留守兒童的關注度不夠，尤其缺乏有針對性的心理教育、安全教育等教育措施。社會教育方面，由于社會教育的隱形性、長效性，使人們對社會教育不夠重視，認為留守兒童與社會沒有多大關系，而且目前的一些社會教育缺乏時代特點，使得社會教育呈無序狀態(tài)。以上三種教育彼此孤立，沒有形成有效互動網(wǎng)絡，關聯(lián)性不強，合力不足。

三、西部農(nóng)村留守兒童權益保護的路徑探討

（一）構建留守兒童權益法治保障體系

1.制定和完善相關法律。應通過立法明確界定“農(nóng)村留守兒童”的對象范圍、權利內(nèi)容、權益保障制度；應明確規(guī)定留守兒童權益保護的機構及其職權職責、責任范圍和承擔責任的形式；應修改有關適齡兒童在戶籍所在地就近入學的規(guī)定，從法律制度上為農(nóng)民工子女隨父母進城就讀掃除障礙；建立留守兒童權益保障基金，并明確規(guī)定其用途、使用條件及程序。

2.強化政府責任。各級政府應將農(nóng)村留守兒童工作納入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的總體任務和政府的績效考核，加強領導，強化政府監(jiān)管職能，加大失職與失誤問責力度；應建立留守兒童救助中心，通過留守兒童救助管理工作聯(lián)席會議制度、建立留守兒童檔案、運用多種方式救助和幫扶農(nóng)村留守兒童等保護其合法權益。

3.完善司法保護。需擴大留守兒童權益司法保護范圍?，F(xiàn)行法律對留守兒童的監(jiān)護權、受教育權、人身權、財產(chǎn)權等基本權利受侵犯都可以通過訴訟方式保護，但對于生存發(fā)展權 、身心健康成長權 、參與權等留守兒童平等發(fā)展權則沒有相應的法律保護規(guī)定。法律應將上述留守兒童平等發(fā)展權納人司法審查范圍， 以矯改正在或己造成傷害或損害的行為。需構建公益訴訟機制，保護留守兒童權益。通過完善相關法律，建立專門的公益訴訟機構，完善相應案件的審理程序等措施保護其合法權益。

（二）建立和完善留守兒童監(jiān)護制度

1.完善留守兒童監(jiān)護制度。應從法律上明確區(qū)分親權和監(jiān)護權，把父母對未成年子女的親權和監(jiān)護權嚴格分開，確立親權制度、強化父母對未成年子女的責任；要強化留守兒童法定監(jiān)護人的監(jiān)護地位和職責，對與子女長期分離的父母的監(jiān)護職責做出明確規(guī)定，以保護留守兒童的合法權益；建全委托監(jiān)護制度。應在法律中明確規(guī)定：委托監(jiān)護適用的條件、受托監(jiān)護人的資格和范圍、受托監(jiān)護人的監(jiān)護職責，加強委托監(jiān)護人對留守兒童的監(jiān)護力度。

2.建立學校監(jiān)護和國家監(jiān)護制度。在法定監(jiān)護缺失、委托監(jiān)護不力的情況下，可以建立學校監(jiān)護和國家監(jiān)護制度作為補充。學校監(jiān)護是由學校代替父母履行監(jiān)護職責；國家監(jiān)護就是以保護留守兒童利益為宗旨，設立專門的監(jiān)護機構，由國家對監(jiān)護人進行篩選，并且定期對監(jiān)護情況進行監(jiān)督，促進留守兒童健康成長的一種監(jiān)護制度。

3.構建以公權力為主體的留守兒童監(jiān)護監(jiān)督機制。應設立監(jiān)護監(jiān)督人。監(jiān)督人是對監(jiān)護人的監(jiān)護活動有權監(jiān)督的人，自然人和組織均可作為監(jiān)督人；設立專門的監(jiān)護監(jiān)督機構。各級政府民政部門可以設立監(jiān)護監(jiān)督辦公室，專門負責對未成年人，尤其是留守兒童的監(jiān)護進行監(jiān)督。[8]

（三）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會事業(yè)發(fā)展，促進城鄉(xiāng)公共服務均等化

首先要加快變革戶籍制度步伐。進行戶籍制度改革的核心不在于完全取消戶籍管理制度，而是要以戶籍制度改革為中心，打破包括就業(yè)、醫(yī)療、住房、教育等在內(nèi)的維系多年的城鄉(xiāng)“二元體制”。戶籍制度變革可通過逐步降低進城務工人員入本地戶籍的門檻、加大中央和地方財政轉移支付的力度、減少戶籍與社會保障的聯(lián)系等手段和措施，從制度上保障城鄉(xiāng)居民享受公平權利。其次要理順政府與市場、政府與社會的關系，在充分發(fā)揮市場配置資源決定性作用的同時，更好地發(fā)揮政府在農(nóng)村基本公共服務供給方面的主導作用，改變二元公共服務供給體制，通過多元模式緩解農(nóng)村基本公共服務供給不足的局面。再次要加快建立公共財政體制，加大公共財政投入力度。建立公共財政體制，應注意將財政收支運作立足于滿足包括城鄉(xiāng)在內(nèi)的全社會的公共需要，不斷擴大財政收支的受益面，特別是從城市向農(nóng)村擴展。同時，還要按照事權與財力相匹配的原則，注重改革公共收入制度、公共支出制度，科學界定各級政府在農(nóng)村公共服務供給方面的職責；提高財政一般性轉移支付的比重，增強地方政府公共產(chǎn)品供給能力。最后要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度。要整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保險制度，推進城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展，健全城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務運行機制，[9]促進城鄉(xiāng)居民享受同等的社會保障。

（四）建立政府主導、社會參與的留守兒童關愛體系

農(nóng)村留守兒童權益的保障，政府責無旁貸，但社會力量不可或缺。政府應以發(fā)展教育為突破，促進留守兒童全面健康發(fā)展。加大投入力度，大力推進學校布局調整，加快農(nóng)村寄宿制學校、城區(qū)學校建設以及中小學標準化建設，從根本上改善農(nóng)村孩子學習、生活條件，解決進城務工農(nóng)民工子女入學問題。應改革學籍管理方式，為異地農(nóng)民工子弟建立流動學籍，取消異地學生必須回原籍地參加中考、高考等制度，取消各種名目的借讀費、建校費、捐資助學費，最大限度地降低進城農(nóng)民工子弟在其父母工作地入學的門檻，保障其享有與當?shù)貎和嗤慕邮芡冉逃臋嘁?。政府應該通過政策引導，鼓勵民間資金和社會力量興辦留守兒童服務站等多種形式的托管服務機構，利用社會優(yōu)質資源，切實為農(nóng)村留守兒童提供高質量的健康成長服務；應構建農(nóng)村社區(qū)監(jiān)護體系。村民委員會是與農(nóng)村留守兒童距離最近也是聯(lián)系最多的基層群眾自治組織，應發(fā)揮其應有作用。需由村干部帶頭，聯(lián)系各部門包括社會青年志愿者，或者直接聘請一些專業(yè)人員，共同構建農(nóng)村留守兒童監(jiān)護體系，彌補留守兒童監(jiān)護不到位的缺陷。各村委會要做好留守兒童檔案工作，全面掌握留守兒童的有關情況，針對各類留守兒童的具體情況采取有效措施，更切合實際地解決他們的生活、教育等問題。[10]另外，各級民政部門、團委、婦聯(lián)也應主動走進農(nóng)村，了解農(nóng)村留守兒童的基本情況，協(xié)調和推動社會各方力量，合力保護農(nóng)村留守兒童的合法權益。政府應積極搭建家庭、學校和社會教育的橋梁，加強家庭與學校、社會的聯(lián)系，建立政府領導，家庭和學校主導，社會廣泛參與的“三位一體”教育機制。另外，應加強社會力量的幫助與參與程度，培養(yǎng)和扶持以民間組織為依托的農(nóng)村留守兒童服務機構，充分發(fā)揮專業(yè)社會工作者和民間力量的社會支持作用。

（五）激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟活力，加快西部農(nóng)村發(fā)展

西部農(nóng)村留守兒童問題的根本原因在于農(nóng)村經(jīng)濟的不發(fā)達，保護留守兒童權益的根本是激發(fā)和釋放農(nóng)村經(jīng)濟的活力，加快西部農(nóng)村發(fā)展，充分吸納農(nóng)村剩余勞動力，讓廣大農(nóng)民增收，使廣大的父母留在孩子身邊，關心子女的健康成長。

參考文獻：

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[9]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[J].求是，2013，（22）.

[10]張達孝.中國農(nóng)村留守兒童權益保護問題的形成原因及解決對策——以湖北省宜昌市為例[D].華中師范大學2011年碩士學位論文.

作者簡介：賈德榮（1973—），男，寧夏隆德人，中共寧夏區(qū)委黨校法學部副教授。主要研究方向：政府法治、民族問題。

（責任編輯：陳合營）