王蜀

摘要：推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，既是我國今后深化改革的總體目標(biāo)，也是實施有效邊疆治理的總體指導(dǎo)。作為國家治理的特殊形式，邊疆治理必須保證政府的核心地位。應(yīng)對新形勢下邊疆出現(xiàn)的新情況、新問題，以民生保發(fā)展、以發(fā)展促穩(wěn)定的治疆理念可以實現(xiàn)邊疆經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展和社會的長治久安，成為邊疆治理的創(chuàng)新思維。

關(guān)鍵詞：國家治理； 邊疆治理； 創(chuàng)新

中圖分類號：D035文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1009-5381（2014）03-0011-07

邊疆就其地理意義來說，包括了陸疆和海疆，陸疆是指一個國家臨近陸地邊境線內(nèi)側(cè)的領(lǐng)土范圍。中國幅員遼闊，有9個邊疆省份①①西北：新疆維吾爾自治區(qū)、甘肅?。晃鞑浚何鞑刈灾螀^(qū)；北部：內(nèi)蒙古自治區(qū)；東北：黑龍江省、吉林省、遼寧??；西南：廣西壯族自治區(qū)、云南省。，陸路邊境線長達(dá)2.2萬公里，周邊同十幾個國家接壤，面積約577萬平方公里，占整個國土面積的60%，在這一地區(qū)生活的人口約2.8億，占全國人口的21%，無論是從全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體戰(zhàn)略來看，還是從地緣政治的國家安全統(tǒng)一來看，我國的陸路邊疆的地位都日益凸顯。因此，對邊疆省份的有效治理事關(guān)全國發(fā)展和穩(wěn)定的大局，是國家治理的重要內(nèi)容。然而近些年的研究表明，傳統(tǒng)的治理模式難以應(yīng)對新形勢下邊疆出現(xiàn)的新問題、新情況；治理理論對政策的制定缺乏前瞻性的指導(dǎo)。因此，邊疆治理研究的學(xué)者呼吁邊疆治理需要創(chuàng)新發(fā)展。

黨的十八屆三中全會明確提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。”這是我們黨在其重要文件中，首次出現(xiàn)“國家治理體系”、“治理能力”這兩個詞。但什么是國家治理體系，《決定》并未給出明確的界定，本文意圖從政治學(xué)視角，厘清“何謂國家治理體系”及其現(xiàn)代化，并在此基礎(chǔ)上探討：新形勢下，邊疆出現(xiàn)的新情況、新問題是什么；進(jìn)而思考邊疆治理需要如何創(chuàng)新。

一、何謂國家治理

“治理”一詞其實并不新鮮，在西方數(shù)百年前就已出現(xiàn)，是指在特定范圍內(nèi)行使權(quán)威。[1]在中國古代也不乏對“治理”的運(yùn)用：

“明分職，序事業(yè)，材技官能，莫不治理，則公道達(dá)而私門塞矣，公義明而私事息矣?！保ā盾髯印ぞ馈罚?/p>

“壹切治理，威名遠(yuǎn)聞?！保ā稘h書·趙廣漢傳》）

“吾欲使官府治理，為之奈何？”（《孔子家語·賢君》）

“帝王克勤天戒，凡有垂象，皆關(guān)治理。”（清·王士禛《池北偶談·談異六·風(fēng)異》）

這些“治理”意義較為一致：涉及國家權(quán)力的運(yùn)用，其意基本與統(tǒng)治、管理相同，可以互通使用。但是，現(xiàn)代意義上的“治理”自出現(xiàn)之日起就充滿了爭議。從政治學(xué)視角來看，重點聚焦于 “國家—市場—社會”權(quán)力的分配方式上，是市場、社會多一點還是國家多一些。據(jù)此，劃分了社會治理和國家治理。

1.社會治理

現(xiàn)代西方主流治理理論提倡“權(quán)力回歸社會”，核心觀點歸結(jié)起來大致有三點： ①主體多元，去中心；②國家（政府）權(quán)力弱化、分散化；③管理方式多元化、協(xié)調(diào)成為管理的主要形式。其更強(qiáng)調(diào)公民組織的自主、自治及社會組織在管理中的重要作用，弱化政府的權(quán)力，淡化國家中心。就此來看，治理不同于統(tǒng)治，是一種新型管理模式，屬于社會治理的范疇。斯托克認(rèn)為，社會公共管理機(jī)構(gòu)和行為者出自政府、但又不限于政府。[2]羅西瑙將治理看作一種由共同目標(biāo)支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強(qiáng)制力量來實現(xiàn)。[3]5聯(lián)合國全球治理委員會認(rèn)為治理既涉及公共部門，也包括私人部門，是二者之間的協(xié)同合作?？傊?，在他們看來國家權(quán)力應(yīng)該屬于社會、屬于所有人。在治理過程中，政府不再是唯一的主體、中心，社會①①這里所謂的“社會”，就是國民在政府之外成立、運(yùn)作的各種類型的社會組織，包括商業(yè)的、非商業(yè)的，這些社會組織既可以是全國性的，也可以是地域性的等等。也要進(jìn)入到治理結(jié)構(gòu)。

2.國家治理

然而，并非所有人都希望弱化國家。畢竟治理的目的在于運(yùn)用權(quán)力，最大限度地增進(jìn)公共利益。就連羅西瑙都認(rèn)為，治理在目的上是為了應(yīng)對外來的挑戰(zhàn)，防止成員之間的內(nèi)部沖突，獲取資源，以及制定目標(biāo)和達(dá)成這些目標(biāo)的政策。[3]18-30因此，只要能達(dá)到目的，誰來治理并不重要，關(guān)鍵在于誰能夠有效地使用權(quán)力實現(xiàn)目的。亨廷頓就主張國家應(yīng)該成為治理的主體，因為它“具備強(qiáng)大的、能適應(yīng)的、有內(nèi)聚力的政治體制”。 [4]可見，那種為了抬升“市民社會”的重要性，而將“人民”與“國家”完全對立，認(rèn)為強(qiáng)大政府是對市民社會的壓迫，建構(gòu)強(qiáng)有力的后者便不能有前者的認(rèn)識是錯誤的。現(xiàn)代國家的政治實踐也證明，為了讓利益集團(tuán)和志愿性組織能開展有效互動，推動其成員的福利，有效率的合法政府是一種必需。[1]

可見，作為一種治理模式，國家治理指的是國家的最高權(quán)威通過行政、立法和司法機(jī)關(guān)以及國家和地方之間的分權(quán)對社會實施控制和管理的過程。與社會治理不同之處在于國家（政府）是治理的主體、核心，這就使得治理的績效與國家（政府）的合法性、組織性、有效性和穩(wěn)定性密切相關(guān)。但是，它也不同于傳統(tǒng)國家管理模式，其區(qū)別如下圖所示：

正因為如此，福山把軟弱無能或者失敗國家（政府）看做是當(dāng)代世界許多嚴(yán)重問題的根源，主張要從國家公共行政能力以及國家職能范圍和力量強(qiáng)度等維度來探討21世紀(jì)國家的治理問題。[6]

總之，在治理過程中，是國家權(quán)力多一點還是社會、市場多一些，是否要割掉“國家主義”的尾巴，關(guān)鍵要視其歷史文化、社會傳統(tǒng)以及制度基礎(chǔ)而定。因為“治理既是政治文化的產(chǎn)物也是制度結(jié)構(gòu)的結(jié)果?！盵7]任何“治理模式一定都是在既定的歷史背景下，為實現(xiàn)特定目標(biāo)而選擇的政府管理社會的權(quán)力與權(quán)利結(jié)構(gòu)以及運(yùn)行機(jī)制?！盵8]對絕大多數(shù)發(fā)展中國家而言，國家建構(gòu)和民族建構(gòu)都不充分，此時弱化國家的權(quán)威必然會帶來社會政治的失序。對于這些國家而言，加強(qiáng)國家（政府）的權(quán)威，建立穩(wěn)定的現(xiàn)代社會政治秩序是首要任務(wù)，然后才是發(fā)展多元、健康的公民社會和市場。[9]國家應(yīng)該放棄在“國家”和“市民社會”之間劃一條不現(xiàn)實的界限的做法，不應(yīng)該再去尋求放之四海而皆準(zhǔn)的“治理”標(biāo)準(zhǔn)。

3.中國治理應(yīng)以國家為核心

作為世界上最大的發(fā)展中國家，中國有著不同于西方國家的歷史、文化和制度結(jié)構(gòu)，因此在當(dāng)前歷史條件下建構(gòu)社會治理模式是不合適的。

首先，中國所面臨的困境同西方發(fā)達(dá)國家有所差異。西方發(fā)達(dá)國家的困境在于“國家—市場—社會”三者權(quán)力的重新分配，社會秩序的不穩(wěn)定來自于公民組織想要獲得更多的參與權(quán)利；而中國作為一個發(fā)展中國家，社會秩序穩(wěn)定的困境更多的來自于國家（政治）和民族一體化建構(gòu)的不完善。

其次，中國缺乏成熟多元的的管理主體和民主、協(xié)作、妥協(xié)的精神。俞可平認(rèn)為，沒有“公民社會”的充分發(fā)育，就不可能產(chǎn)生治理行為。但是，中國當(dāng)前的公民組織絕大部分是由政府創(chuàng)建并受其主導(dǎo)，對政府的依賴性較大（在經(jīng)濟(jì)來源上接受政府的財政撥款），缺乏獨(dú)立性，自主、自治能力較差。[10]

顯而易見，“在中國現(xiàn)代政治還沒有完全成型之前，對國家權(quán)力回歸社會的過分呼喚，會使中國重新掉入政治浪漫主義的陷阱?！盵11]因此，依照中國的國情來看，國家（政府）應(yīng)該成為治理的主體、核心。首先，自古以來的中央集權(quán)體制，奠定了現(xiàn)代國家治理的歷史基礎(chǔ)；其次，單一制的國家結(jié)構(gòu)，是國家治理的現(xiàn)實基礎(chǔ)；第三，中央與地方的分權(quán)制改革，形成了一體多元的政治結(jié)構(gòu)，各省級地方既接受中央的領(lǐng)導(dǎo)，又靈活、自主的治理本地事務(wù)；最后，中國共產(chǎn)黨是堅實的政治核心，在她的領(lǐng)導(dǎo)下，易于形成向心力、凝聚力。

國家是政治的核心，推進(jìn)國家治理的現(xiàn)代化實質(zhì)就是政治的現(xiàn)代化發(fā)展。亨廷頓指出，政治現(xiàn)代化應(yīng)滿足兩個前提：一是國家適應(yīng)能力增強(qiáng)，推動社會的經(jīng)濟(jì)改革，社會全面發(fā)展；二是國家有能力將新生的社會力量納入制度之內(nèi)，[4]這就需要加強(qiáng)國家（政府）的治理能力。因此，推進(jìn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化關(guān)鍵在于調(diào)整政府和市場的關(guān)系，明確政府、市場、社會各自的職責(zé)，重點解決政府對市場的干預(yù)過多和監(jiān)管不到位的問題。在市場發(fā)揮作用的地方，盡量減少國家（政府）的審批和行政干預(yù)。強(qiáng)調(diào)、突出國家（政府）的地位和作用，并非是讓政府的權(quán)力越大越好，管得越多越好，更不是要回歸傳統(tǒng)的全能型政府，而是創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。讓政府與市場各司其責(zé)、各盡其職。加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和監(jiān)管能力，國家（政府）應(yīng)該在對社會資源、利益的再分配中發(fā)揮作用。“單純地強(qiáng)調(diào)市場、私人部門的作用，并用他們代替政府機(jī)構(gòu)，無法從根本上解決這個復(fù)雜的社會系統(tǒng)面臨的根本問題——協(xié)調(diào)?！盵12]

二、邊疆治理：國家治理一個特殊維度

任何一個國家都有邊界，有邊界就有邊疆，有邊疆就需要對邊疆的治理。因此，無論對哪個國家來說，邊疆治理都是意義重大的政治事件，中國也不例外。但是，邊疆又不同于內(nèi)陸地區(qū)，在治理上往往有別于普通省份，具有其特殊性。

1.邊疆治理的特殊性

邊疆治理的特殊性源自于邊疆自身的特殊性。中國的邊疆省份在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化內(nèi)容、民族構(gòu)成等方面都與內(nèi)陸省份相去甚遠(yuǎn)，有著較大的差異。這種差異的形成有著特殊的歷史文化背景，是中國“家天下”的王朝國家觀念發(fā)展的產(chǎn)物。在中國傳統(tǒng)文化中，人們認(rèn)識世界以中原為中心向四周漸次推開，于是便形成了以中原或中原文化為中心的“一點四方”觀念。以此觀念出發(fā)，王朝國家的中心區(qū)域被稱作“華夏文化區(qū)”，而周邊的民族區(qū)域則形成“四夷”（東夷、北狄、西戎、南蠻）。①①《尚書·畢命》有“四夷左衽，罔不咸賴”；《尚書·大禹謨》有“無怠無荒，四夷來王”；《尚書·旅獒》有“惟克商，隧道通于九夷、八蠻”及“明王慎德，四夷咸賓”等記錄。秦統(tǒng)一中國后，這些夷狄之地便被視為邊疆。盡管近代以來，以國家邊界來劃定疆域的方式取代了傳統(tǒng)的王朝國家觀，但是作為歷史的延續(xù)，一些傳統(tǒng)邊疆的特點被保留了下來。形成了當(dāng)代我國邊疆的特點：①從地理位置上來看，邊疆地區(qū)遠(yuǎn)離國家行政中心；②從社會發(fā)展來看，邊疆省份經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展落后于內(nèi)陸省份；③從民族構(gòu)成上來看，邊疆省份與少數(shù)民族世居地區(qū)相重合，是多民族聚居的地區(qū)?；谶吔》萏攸c的認(rèn)識，新中國成立以來，國家（政府）對邊疆治理的重點放在三個方面：一是邊疆治理意味著守護(hù)好國家主權(quán)范圍內(nèi)的領(lǐng)土；二是邊疆治理意味著解決好民族問題，處理好民族關(guān)系；三是邊疆治理意味著維護(hù)好邊疆的社會穩(wěn)定，即不要出亂子即可。顯而易見，這種治理模式是圍繞著維護(hù)邊疆社會的穩(wěn)定和國家安全、統(tǒng)一的目標(biāo)來展開的，與內(nèi)陸省份以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為重心不同，維護(hù)國家的安全、社會的穩(wěn)定是邊疆地區(qū)的首要任務(wù)。這種治理模式顯然抓住了邊疆地區(qū)治理的重點。

上世紀(jì)末以來，蘇東劇變打破了冷戰(zhàn)格局，世界局勢由兩極向多極化轉(zhuǎn)變，和平與發(fā)展成為各國追求的目標(biāo)，以領(lǐng)土爭端為主要內(nèi)容的矛盾日漸被以經(jīng)濟(jì)發(fā)展和利益爭奪的沖突所取代；經(jīng)過30多年的發(fā)展，中國的綜合國力明顯提升，躍居為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。新時期國內(nèi)外局勢的變化，使邊疆特點表現(xiàn)出新的內(nèi)容：一是國家安全的威脅更多的來自非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，社會的穩(wěn)定、生存的安全、環(huán)境的治理與保護(hù)成為主要內(nèi)容；二是民族矛盾更多源于族裔的現(xiàn)代化發(fā)展和傳統(tǒng)族群文化的沖突；三是社會穩(wěn)定的影響因素更多的來自經(jīng)濟(jì)的落后和人民物質(zhì)生活水平的低下。新形勢下，維護(hù)國家的安全、統(tǒng)一和邊疆社會的長治久安依然是邊疆治理的第一要務(wù)，但實現(xiàn)的方式上卻發(fā)生了變化。既要發(fā)展經(jīng)濟(jì)又要承擔(dān)維護(hù)國家安全的責(zé)任，是邊疆治理的重要特點。

2.國家（政府）是邊疆治理中無可替代的核心

綜上所述，邊疆治理就是國家政權(quán)系統(tǒng)對邊疆社會進(jìn)行有效控制和引導(dǎo)的活動與過程的總和。國家（政府）是公共權(quán)力的合法使用者，行使控制和引導(dǎo)邊疆社會發(fā)展的職能。從這個意義上來說，邊疆治理就是一種特殊的國家治理形式。

自古以來，對邊疆地區(qū)的經(jīng)營便依賴國家（中央政府）實力的強(qiáng)弱，當(dāng)中央政府的國力強(qiáng)盛，便有“四夷咸賓”的盛況，國家的邊疆也就有擴(kuò)大和向外推移的傾向；反之，國力衰弱，則少數(shù)民族政權(quán)便會離棄而去，甚至反目成仇，邊疆也就向內(nèi)收縮。國家（或中央政府）實力的強(qiáng)弱是邊疆治理能力的重要體現(xiàn)。

新中國成立以來，中國建立了單一制的國家結(jié)構(gòu)，實行自上而下的管理。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，實行中央集權(quán)式的管理，國家（中央政府）是唯一的管理主體，邊疆地方政府是中央的派出機(jī)構(gòu)，通過傳達(dá)和執(zhí)行中央的指令來實現(xiàn)對邊疆省份的經(jīng)濟(jì)、社會管理，這是一種上下一體式的管理體系。盡管在邊疆部分省份實行了民族區(qū)域自治制度，并設(shè)置自治機(jī)構(gòu)，但是在計劃體制下的自治地方很難有效地行使自治權(quán)。改革開放以來，國家實行分權(quán)管理，即中央向邊疆各級地方進(jìn)行權(quán)力下放，賦予邊疆各級政府在保證國家大政方針的前提下，可以依據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況，因地制宜、靈活地對邊疆經(jīng)濟(jì)、社會采取不同的管理方式。中央只進(jìn)行宏觀的指導(dǎo)，而不再干預(yù)邊疆具體事務(wù)。如果計劃經(jīng)濟(jì)體制下的國家管理模式被看做一種單一制集權(quán)式的國家管理，那么當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)體制下的管理模式則可以視為單一制分權(quán)式的國家治理。這是一種國家行政體制由集權(quán)向分權(quán)、放權(quán)的改革，是由國家管理向國家治理的逐步轉(zhuǎn)變，各級邊疆政府被賦予了更多的治理本地政務(wù)的權(quán)利。分權(quán)是為了使邊疆政府能制定出更適合于將來發(fā)展的政策。在新形勢下，邊疆省份面臨著跨越式發(fā)展和長治久安兩大任務(wù)，前者需要政府通過法律法規(guī)、財政、社會福利等再分配方式來調(diào)整初次分配中出現(xiàn)的不合理、不公平的內(nèi)容，不但推動邊疆經(jīng)濟(jì)的總量發(fā)展，更要提高個體的生活水平、改善民生；而對后者而言，無論是傳統(tǒng)安全威脅還是非傳統(tǒng)安全威脅的消除，都是政府不可推卸的責(zé)任，政府（包括中央政府和各級邊疆政府）需要積極動用涉及經(jīng)濟(jì)、政治、行政等多種手段來維護(hù)邊疆社會的安定及國家的安全。除此之外，國家（政府）還有義務(wù)、有責(zé)任，在保持邊疆少數(shù)民族固有特性的情況下，幫助其由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變。

總之，從古至今國家（政府）是邊疆治理不可替代的核心，尤其是現(xiàn)代新的形勢下，政府仍然需要在有效地治理邊疆中發(fā)揮積極的作用。

三、民生建設(shè)：邊疆治理的新思維

自建國以來，邊疆地區(qū)的安全、穩(wěn)定就被作為邊疆治理的第一要務(wù)來抓，“穩(wěn)定壓倒一切”曾經(jīng)一度成為邊疆治理的總體指導(dǎo)思想。但是，隨著國內(nèi)外形勢的變化，影響國家安全、社會穩(wěn)定的因素也在不斷變化，這就決定了國家邊疆治理的方式也需要不斷創(chuàng)新。

1.發(fā)展是新形勢下維護(hù)邊疆穩(wěn)定的主要因素

將安全看做國家領(lǐng)土的完整、主權(quán)不受侵犯的形式被稱為傳統(tǒng)安全。建國之初，在國內(nèi)將國家分裂出去的危險來自于邊疆少數(shù)民族對國家的認(rèn)同感。傳統(tǒng)的認(rèn)同方式都是從部族或者種姓集團(tuán)轉(zhuǎn)移到族群和語言集團(tuán)的，而這種方式會與更大的國家認(rèn)同感相抵觸，[13]從而可能引發(fā)族群對新生國家的認(rèn)同危機(jī)。鑒于此，制定民族區(qū)域自治制度，實施有利于少數(shù)民族發(fā)展的政策就構(gòu)成了我國邊疆治理的主要內(nèi)容。

然而，自2009年烏魯木齊的暴力恐怖事件之后，日漸增多的邊疆暴力恐怖事件①①據(jù)統(tǒng)計，1990年至2001年的十多年間，境內(nèi)外“東突”恐怖勢力在中國新疆境內(nèi)制造了至少200余起恐怖暴力事件；然而，2013新疆公安廳的統(tǒng)計數(shù)字卻顯示，僅2012年就有190余起暴力恐怖事件在新疆發(fā)生。表明：傳統(tǒng)的邊疆治理理念已經(jīng)不再能夠有效地維護(hù)邊疆地區(qū)的社會穩(wěn)定。新形勢之下，受國內(nèi)外局勢的影響，邊疆社會穩(wěn)定的主要因素已經(jīng)由傳統(tǒng)安全威脅轉(zhuǎn)向了非傳統(tǒng)安全威脅，經(jīng)濟(jì)利益的爭奪成為非傳統(tǒng)安全威脅的主要內(nèi)容。一些從事邊疆研究的學(xué)者判斷，經(jīng)濟(jì)上遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于內(nèi)地發(fā)達(dá)省份，是導(dǎo)致邊疆社會不穩(wěn)定的主要原因。國家的統(tǒng)計數(shù)據(jù)也證實了這類判斷。以新疆為例：

表2表明，自1978年以來新疆城鎮(zhèn)居民的收入，同內(nèi)陸其他省份（尤其是東部沿海省份）相比有著明顯的差距，其地區(qū)排名逐年下降，2004年之后長期居于全國末位。不僅僅是新疆，其他邊疆省份也有著同樣的境況。據(jù)2012年統(tǒng)計，全國國家級重點扶貧縣592個，邊疆9省區(qū)就占了224個，其中云南居全國之冠，多達(dá)73個。社會經(jīng)濟(jì)的不發(fā)達(dá)狀態(tài)，對邊疆的社會整合產(chǎn)生著負(fù)面的影響。社會經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，中產(chǎn)階級很小，社會成員普遍受教育程度低，人的行為往往難以理性。經(jīng)驗表明，極端主義往往能夠在貧窮人口中找到市場。貧窮人口往往較之富裕人口，易被極端主義所動員，并且容易走向暴力。近些年邊疆所發(fā)生的暴力事件，無疑和社會的貧窮狀態(tài)相關(guān)。中央的邊疆政策傾向也表明了對這個問題的關(guān)注，“跨越式發(fā)展”和“長治久安”成為新形勢下國家對邊疆地區(qū)的新要求。據(jù)此，絕大多數(shù)邊疆省份從傳統(tǒng)的強(qiáng)力維穩(wěn)思維，轉(zhuǎn)向了“以發(fā)展促穩(wěn)定”的理念。

2.新形勢下邊疆發(fā)展的重點在于改善民生

邊疆的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與穩(wěn)定之間是一枚硬幣的兩個面，單純談發(fā)展和單純談穩(wěn)定都是無法實現(xiàn)的。穩(wěn)定離不開經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，沒有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人心不穩(wěn)，社會也就不可能和諧。[14]可見，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的確應(yīng)該成為邊疆治理的出發(fā)點。但是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能僅僅要求經(jīng)濟(jì)總量的提高，更重要的還在于民生的改善。改善民生是維護(hù)邊疆穩(wěn)定的基礎(chǔ)和著力點。

誠然，社會總體水平的低下會引發(fā)人們生存的危機(jī)感，而個體收入不合理則更會引發(fā)人們的不滿與怨恨。吐爾文江（維吾爾族）說，新疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的失衡，導(dǎo)致社會矛盾叢生，這是宗教極端主義在新疆崛起的最重要原因。“近年來維吾爾社會遭遇到嚴(yán)重挫折，就業(yè)率大幅下滑，整個社會貧困面大幅度提高。維吾爾人在中國市場化大潮中被嚴(yán)重邊緣化?！薄叭绻S吾爾社會是欣欣向榮的，什么極端主義來了都沒用”。但現(xiàn)在，諸如“崗位都被漢族人搶走了，我們的資源一車一車都被拉走了，工廠里都是漢族人”等言論，成為極端主義者煽動信眾的最好說辭。[15]

國務(wù)院于2011年6月下發(fā)了《興邊富民行動規(guī)劃（2011-2015）》，專門針對我國邊疆9個省、自治區(qū)的136個陸地邊境縣、旗、市、市轄區(qū)，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的58個邊境團(tuán)場等的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善，做出了詳細(xì)的規(guī)劃和部署。邊疆治理的重點轉(zhuǎn)移到了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善上來，與前期經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求不同的地方在于，新形勢下邊疆的發(fā)展不僅僅是要提高經(jīng)濟(jì)總量，尤其還注重民生的發(fā)展。讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流的同時，讓發(fā)展成果更多更公平惠及各族人民。正如新疆維吾爾自治區(qū)黨委書記張春賢在2014年兩會期間，面對記者提問所回答的那樣，“發(fā)展是解決新疆一切問題的基礎(chǔ)，發(fā)展了才有財力改善民生，發(fā)展給新疆現(xiàn)在奠定了很強(qiáng)的社會基礎(chǔ)，但是在發(fā)展過程當(dāng)中不能盲目追求GDP，不能‘唯GDP論”。 [16]盡管國家仍然把著眼點和著力點放在社會穩(wěn)定和長治久安上，將其作為第一位的任務(wù)[17]，但是維穩(wěn)方式卻由強(qiáng)力維穩(wěn)轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙悦裆０l(fā)展”、“以發(fā)展促穩(wěn)定”，認(rèn)為只有把保障和改善民生作為發(fā)展首要目標(biāo)，才能保證邊疆社會的長久穩(wěn)定。

3.邊疆民生建設(shè)是政府治理能力的重要體現(xiàn)

民生，簡單的來說就是指民眾的基本生存和生活狀態(tài)。孫山先生曾說過，民生問題就是人民吃飯穿衣的問題?？梢?，民生建設(shè)就是重要的社會經(jīng)濟(jì)問題，但是當(dāng)其上升為邊疆治理的重要內(nèi)容后，就不僅僅是重要的經(jīng)濟(jì)問題和社會問題，還是重要的政治問題。對當(dāng)前邊疆省份而言，更是迫切需要解決的首要問題。民生建設(shè)必須通過政府的有效調(diào)控來完成，邊疆民生建設(shè)是政府治理能力的重要體現(xiàn)。首先，民眾為了實現(xiàn)基本的生存就必須享有基本的發(fā)展機(jī)會、具備基本的發(fā)展能力，同時受到基本法律的保護(hù)，而政府是提供這類機(jī)會和服務(wù)的重要主體。尤其是對邊疆的少數(shù)民族群眾，受教育程度低，缺乏參與市場競爭和就業(yè)的能力，是導(dǎo)致他們生活水平無法提高的重要因素，制定和實施有導(dǎo)向性的政策則是政府幫助其擺脫困境的重要措施。其次，對資源、利益進(jìn)行再分配是政府的重要職能。財政調(diào)節(jié)是政府用以實現(xiàn)資源、利益再分配的重要手段，是邊疆有效治理的基礎(chǔ)和重要支柱?？茖W(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。最后，政府負(fù)有環(huán)境保護(hù)的重要責(zé)任。對我國大多數(shù)邊疆地區(qū)而言，生態(tài)環(huán)境極其脆弱，自我修復(fù)能力極差，在邊疆地區(qū)生態(tài)保護(hù)比內(nèi)陸省份顯得更加緊迫（因為，我國多數(shù)邊疆產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化程度較低，畜牧業(yè)、農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)等是民眾的重要經(jīng)濟(jì)來源和生存支柱）。然而，現(xiàn)代城市化的進(jìn)程加重了對環(huán)境的破壞，加大了保護(hù)環(huán)境的壓力。對當(dāng)前中國而言，人民的環(huán)境意識較差，這就使得國家成為保護(hù)環(huán)境的生力軍。因此，十八屆三中全會突出強(qiáng)調(diào)了地方政府除公共服務(wù)和社會管理的職能外，還必須負(fù)起環(huán)境保護(hù)的重大責(zé)任。

總之，在國家提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的大背景下，邊疆治理作為國家治理的特殊形式，必須發(fā)揮政府的核心作用，改革傳統(tǒng)的邊疆治理理念，創(chuàng)新發(fā)展。通過不斷提高和改善民生來實現(xiàn)邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展，保證邊疆社會的長治久安，讓國家更加強(qiáng)盛，人民更加富裕。

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