王瑜

美國(guó)義務(wù)教育改革歷程是各級(jí)政府、市場(chǎng)、民眾共同參與的，即以政府政策為導(dǎo)向、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為驅(qū)動(dòng)、公眾參與為基礎(chǔ)的發(fā)展過(guò)程。從中美義務(wù)教育決策體系的價(jià)值理念、方法路徑以及制度保障三個(gè)層面的比較述評(píng)，可以獲得有益思考，即在義務(wù)教育改革的決策體系中，政府作為國(guó)家教育改革的執(zhí)行主體，應(yīng)始終堅(jiān)持實(shí)質(zhì)公平的改革方向；設(shè)法廣征多方意見(jiàn)和平衡各階層利益，強(qiáng)調(diào)教育資源配置的民主性和科學(xué)性；通過(guò)立法、訴訟等法律方式保障政策的合法性與權(quán)威性。

義務(wù)教育決策公平我國(guó)在上世紀(jì)末基本實(shí)現(xiàn)了普及九年義務(wù)教育和掃除青壯年文盲的基本目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)“兩基”目標(biāo)后，黨和國(guó)家將促進(jìn)教育公平、推動(dòng)義務(wù)教育內(nèi)涵式和均衡式發(fā)展，作為建設(shè)小康社會(huì)的戰(zhàn)略性任務(wù)。十八屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中再次對(duì)我國(guó)義務(wù)教育改革作出了明確定位：“大力促進(jìn)教育公平，健全家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助體系，構(gòu)建利用信息化手段擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面的有效機(jī)制，逐步縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際差距?！盵1]在資源有限的現(xiàn)實(shí)境況中，平等與效率這兩個(gè)似乎對(duì)立的概念需要均衡發(fā)展的政策予以指導(dǎo)和保障。美國(guó)聯(lián)邦政府不斷加大對(duì)教育公平的內(nèi)涵理解和政策干預(yù)，以強(qiáng)制性和延續(xù)性的教育法案作為公平訴求理念推動(dòng)的有效保障，始終將促進(jìn)平等、兼顧質(zhì)量作為教育公平的雙重目標(biāo)。美國(guó)義務(wù)教育政策努力實(shí)現(xiàn)的是在教育機(jī)會(huì)、過(guò)程、結(jié)果的整個(gè)過(guò)程中相互立體交錯(cuò)的充分性公平。與美國(guó)義務(wù)教育改革的比較述評(píng)，有助于我國(guó)在縮小教育差距、實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展等方面獲得有益借鑒。

一、決策觀念的實(shí)施訴求：強(qiáng)調(diào)動(dòng)態(tài)演進(jìn)的公平內(nèi)涵

義務(wù)教育改革是教育公平目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的根本路徑，其本質(zhì)是教育平等與教育質(zhì)量的相互促進(jìn)和依存。義務(wù)教育要均衡式發(fā)展就要求政府對(duì)教育公平的內(nèi)涵有著深刻的理解和把握。美國(guó)義務(wù)教育改革經(jīng)歷了聯(lián)邦政府從追求教育機(jī)會(huì)均等到提升教育質(zhì)量，最終追求公平與質(zhì)量兼顧的一系列改革，反映了政府在不同時(shí)期對(duì)教育公平內(nèi)涵的深刻理解。首先，教育公平是社會(huì)公平的一部分，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的演變過(guò)程。在不同時(shí)期，美國(guó)義務(wù)教育改革體現(xiàn)了不同的時(shí)代目標(biāo)、特征及重點(diǎn)。不同時(shí)期與地域的教育公平都有其針對(duì)性和適切性，絕不是將教育資源進(jìn)行簡(jiǎn)單的平均分配。教育公平在不同社會(huì)背景下的實(shí)踐摸索大致可分為起點(diǎn)公平、過(guò)程公平、結(jié)果公平等不同側(cè)重發(fā)展取向的公平內(nèi)涵。對(duì)于教育公平內(nèi)涵的把握需要放在社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等結(jié)構(gòu)要素的影響中考察[2]。其次，教育公平發(fā)展與經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展并非保持線性關(guān)系，需要將學(xué)科研究的理性思維放入復(fù)雜的社會(huì)背景下對(duì)教育公平的必要條件以及在公平實(shí)踐中的困難和阻礙有充分的認(rèn)識(shí)。聯(lián)邦政府在追求平等特別是消除種族隔離的過(guò)程中遭遇來(lái)自于白人、教會(huì)等群體的重重阻力，但歷經(jīng)數(shù)屆領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)各界有識(shí)之士的不懈努力，共同維護(hù)了法律尊嚴(yán)和社會(huì)正義。因此，作為社會(huì)公平的重要部分，教育公平的內(nèi)涵發(fā)展取決于社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展水平。只有當(dāng)生產(chǎn)力水平提升至一定程度，教育規(guī)模、教育資源得到了足夠的發(fā)展和保障時(shí)，人們的經(jīng)濟(jì)、文化以及政治方面的意識(shí)才會(huì)隨之普遍提升。

我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，雖然在經(jīng)濟(jì)、教育事業(yè)整體上得取矚目的成就，但仍處于發(fā)展不均衡、不成熟的社會(huì)主義初級(jí)階段，面臨著人們物質(zhì)文化需求與落后生產(chǎn)力矛盾的長(zhǎng)期存在，教育總量不足、質(zhì)量不高、條件不好，廣大人民群眾的受教育權(quán)利并未得到全面實(shí)現(xiàn)；國(guó)家公共教育經(jīng)費(fèi)投入總體不足，投入比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界教育平均水平；龐大的教育人口與稀缺的教育資源在不完善的資源配置與監(jiān)管機(jī)制下引發(fā)大量社會(huì)不公；經(jīng)濟(jì)的失衡發(fā)展導(dǎo)致政治、文化、教育等各方面的失衡，城鄉(xiāng)間、區(qū)域間、學(xué)校間、群體間出現(xiàn)巨大的教育發(fā)展差距等[3]。因此，我國(guó)現(xiàn)階段的教育公平問(wèn)題是教育機(jī)會(huì)均等問(wèn)題，即保障人人依法享有同等的受教育權(quán)利，重點(diǎn)關(guān)注義務(wù)教育資源的均衡配置，多途徑解決擇校入學(xué)問(wèn)題。這樣的定位當(dāng)然與美國(guó)義務(wù)教育的“人人享有優(yōu)質(zhì)教育”的充分性教育公平有很大的距離，但這恰恰反映了我國(guó)政府對(duì)我國(guó)當(dāng)前教育基本情況和教育公平內(nèi)涵的正確認(rèn)識(shí)，即以義務(wù)教育入學(xué)機(jī)會(huì)公平為根本，合理分配教育資源以縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域、學(xué)校、群體之間的教育差距，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)學(xué)生在教育質(zhì)量方面的平等。

二、決策過(guò)程的實(shí)施模式：注重多元參與的民主決策

要確保頒布的教育政策法規(guī)能代表社會(huì)各階層的利益，促進(jìn)教育公平，那么法規(guī)的制定必須是民主的、多元參與的，應(yīng)是各方利益集團(tuán)相互博弈的過(guò)程，參與博弈的利益集團(tuán)會(huì)積極干預(yù)決策部門使公共政策最大限度去體現(xiàn)集團(tuán)利益。美國(guó)教育法規(guī)的頒布宏觀上是建立在國(guó)會(huì)立法、政府行政、司法部門司法這相互制衡的三權(quán)分立體制框架中。在這樣相互制衡的政治框架下，各類教育團(tuán)體組織可以有效地影響政府決策的思路和方向，如聯(lián)邦法院對(duì)哥倫比亞和賓夕法尼亞州的殘疾人案件判決，引發(fā)殘疾人代表、特殊教育團(tuán)體等社會(huì)團(tuán)體的游說(shuō)，最終促使1973年《康復(fù)法案》出臺(tái)。美國(guó)教育政策法規(guī)始終將教育公平和質(zhì)量放在首位，是因?yàn)檫@些法規(guī)是社會(huì)各個(gè)階層民主參與和博弈的成果，可以對(duì)社會(huì)各種利益關(guān)系進(jìn)行有效的平衡，從而確保社會(huì)穩(wěn)定與國(guó)家發(fā)展[4]。同時(shí)，政府通過(guò)建立教育決策的信息咨詢制度、評(píng)估督導(dǎo)制度等信息溝通渠道，將高度集中的國(guó)家決策權(quán)分散到社會(huì)各界，使各階層的民眾、機(jī)構(gòu)以及研究團(tuán)體可以合法地對(duì)教育決策進(jìn)行參與、監(jiān)督和評(píng)估。這不但能充分體現(xiàn)社會(huì)各階層的民意，是教育均衡發(fā)展的前提保障，更能有效吸納各方力量對(duì)政策進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)，將決策由單一的行政過(guò)程轉(zhuǎn)變?yōu)楦骼嬷黧w、行為主體和專業(yè)研究人員共同發(fā)現(xiàn)、分析、綜合的研究過(guò)程，提升了政策的科學(xué)性、可行性和創(chuàng)造性。

我國(guó)教育政策的制定在過(guò)去一直是以政治精英、知識(shí)精英、技術(shù)精英為決策主體，自身無(wú)法擺脫城市利益代表者的視角和身份，而代表著廣大群體的農(nóng)民代表卻始終在決策中處于“缺席”狀態(tài)，在政策制定的利益博弈中常常處于邊緣地位。由于國(guó)家教育政策過(guò)多受到少數(shù)利益團(tuán)體的支配與影響，忽視了弱勢(shì)群體在決策中的話語(yǔ)權(quán)，教育公共資源自然被更多地配置到城市，城市的教師資源、經(jīng)費(fèi)投入以及辦學(xué)條件都不斷改善，農(nóng)村則長(zhǎng)期處于教育資源短缺狀態(tài)，這就導(dǎo)致了教育發(fā)展出現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)縣、學(xué)校之間差距過(guò)大的失衡現(xiàn)象。因此，政府必須改變以往單一由政府進(jìn)行教育決策和管理的壟斷模式，通過(guò)民主的參政議政機(jī)制合法保障所有教育利益相關(guān)者尤其是弱勢(shì)群體利益集團(tuán)參與到政策的制定當(dāng)中，弱化城市利益集團(tuán)對(duì)教育決策的影響，逐漸形成多元參與政策博弈的生態(tài)機(jī)制。只有當(dāng)所有教育利益相關(guān)者平等地參與到教育決策中，教育政策的實(shí)施才能得到積極的響應(yīng)與參與、廣泛的理解與支持。在教育政策實(shí)施上，應(yīng)使各級(jí)政府、學(xué)校、教師回歸本位，即政府作為“裁判員”制定規(guī)則，通過(guò)調(diào)控和激勵(lì)市場(chǎng)與社會(huì)各界的共同參與和管理，減少單一管理的越位與缺位，提升公共教育資源的使用效率；學(xué)校則作為“運(yùn)動(dòng)員”，遵循教育教學(xué)發(fā)展規(guī)律，對(duì)教育教學(xué)活動(dòng)進(jìn)行自主管理。

三、決策結(jié)果的實(shí)施保障：基于法律效力的制度規(guī)范

僅僅把握教育公平的內(nèi)涵并制定相應(yīng)的政策無(wú)法解決實(shí)踐中的教育失衡問(wèn)題，因?yàn)檎咴诼鋵?shí)過(guò)程中有很多主觀性、臨時(shí)性以及隨意性，常常會(huì)受到?jīng)Q策者與執(zhí)行者主觀意志的影響。美國(guó)聯(lián)邦政府作為國(guó)家教育政策的執(zhí)行者，除了通過(guò)行政手段進(jìn)行各方協(xié)調(diào)，更多是通過(guò)立法賦予政策的合法性與權(quán)威性，從而保障教育政策的嚴(yán)格執(zhí)行。聯(lián)邦政策法案的決策者有國(guó)會(huì)、總統(tǒng)和法官，每一部成文法案都是采用平權(quán)兩院制，必須由兩院一致投票同意以及總統(tǒng)簽署才能生效，如NCLB法案。除成文法案以外，美國(guó)法律的另一種基本形式是以法院訴訟案件作為代表的不成文法，即法院在訴訟糾紛中遇到對(duì)成文法案內(nèi)容有爭(zhēng)議的地方，會(huì)依據(jù)特定情況對(duì)司法原則進(jìn)行解釋或補(bǔ)充，從而形成廣泛適用的法規(guī)，如教育財(cái)政充分性分配原則[5]。這樣，在法治社會(huì)下長(zhǎng)期形成的對(duì)法律權(quán)威性、執(zhí)行性以及穩(wěn)定性的認(rèn)識(shí)使美國(guó)民眾對(duì)法律具有強(qiáng)烈的敬畏感，當(dāng)公民與社會(huì)團(tuán)體遭受到教育不公平待遇時(shí)，往往是通過(guò)訴諸法院的法律途徑對(duì)教育政策進(jìn)行干預(yù)。因此，美國(guó)教育公平發(fā)展過(guò)程更是一套獨(dú)特、系統(tǒng)的教育公平法律體系不斷自我完善和演進(jìn)的過(guò)程。全面詳實(shí)的教育政策以立法形式為義務(wù)教育改革樹(shù)立了明確的改革方向，提供了充足的經(jīng)費(fèi)保障，設(shè)置了合理的責(zé)任分擔(dān)。如《國(guó)防教育法》明確聯(lián)邦政府以財(cái)政撥款手段對(duì)地方教育實(shí)行干預(yù)；《初等與中等教育法》標(biāo)志聯(lián)邦政府教育資助的全面實(shí)施；《2000目標(biāo)：美國(guó)教育法》確立美國(guó)義務(wù)教育公平內(nèi)涵由教育輸入平等轉(zhuǎn)為高標(biāo)準(zhǔn)教育成就平等；《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法》（NCLB）與《改革藍(lán)圖：對(duì)〈初等與中等教育法〉的重新授權(quán)》（簡(jiǎn)稱《改革藍(lán)圖》）更是進(jìn)一步擴(kuò)大聯(lián)邦政府的教育調(diào)控作用。

反觀我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展歷程，出現(xiàn)教育失衡的根本原因在于農(nóng)村義務(wù)教育在過(guò)去一直缺乏系統(tǒng)、具體的法律保障。雖然我國(guó)憲法很早就明確賦予了公民平等的受教育權(quán)利，但是由于缺乏切實(shí)有效的政策法規(guī)，教育平等長(zhǎng)期流于形式。國(guó)家近年來(lái)在教育公平立法方面陸續(xù)出臺(tái)許多重要法規(guī)，并不斷完善。如1986年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》以及1995年頒布的《中華人民共和國(guó)教育法》都不斷將公民教育權(quán)保障進(jìn)行了細(xì)化。在2006年新修訂的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》中明確將促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展規(guī)定為各級(jí)政府的法定義務(wù)。當(dāng)然，我國(guó)教育權(quán)的立法速度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于人民群眾對(duì)于教育公平與教育質(zhì)量的高增長(zhǎng)需求，教育的立法質(zhì)量、執(zhí)行效力、操作效度等方面仍存在許多不足，有法不依和有法難依的局面時(shí)有發(fā)生。如農(nóng)村學(xué)校發(fā)展常常處于變動(dòng)的經(jīng)費(fèi)投入與管理環(huán)境中，使一線教育工作者無(wú)法得到持久的資源支持。因此，國(guó)家在加快完善義務(wù)教育改革法律體系的同時(shí)，也加大了對(duì)義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入、資源配置、監(jiān)督問(wèn)責(zé)等關(guān)鍵領(lǐng)域的制度建設(shè)。如，教育部在2010年頒布的《關(guān)于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見(jiàn)》對(duì)義務(wù)教育均衡發(fā)展的理論認(rèn)識(shí)、實(shí)施措施、監(jiān)督評(píng)估等進(jìn)一步作出切實(shí)可行的制度規(guī)范。國(guó)家更設(shè)立和實(shí)施如“貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”、“農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制”、“中小學(xué)教師國(guó)家級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃”等重大計(jì)劃工程，使義務(wù)教育在法律政策上得到均衡保障，在計(jì)劃工程上推動(dòng)均衡發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

美國(guó)聯(lián)邦政府在義務(wù)教育改革中的各種努力與嘗試為我國(guó)提供了基本規(guī)劃思路。首先，推動(dòng)義務(wù)教育改革需要政府根據(jù)國(guó)情準(zhǔn)確把握教育公平內(nèi)涵并制定有效的政策法規(guī)。為滿足國(guó)家發(fā)展對(duì)人才的需求，每屆美國(guó)聯(lián)邦政府都會(huì)制定適宜的教育發(fā)展計(jì)劃和具體政策措施推動(dòng)教育公平發(fā)展。從艾森豪威爾提出重視數(shù)學(xué)與科學(xué)教育和國(guó)防教育計(jì)劃，到肯尼迪的“新邊疆”教育計(jì)劃；從里根的“新聯(lián)邦主義”到奧巴馬的“力爭(zhēng)上游”，這些教育改革都顯示了聯(lián)邦政府追求優(yōu)質(zhì)教育平等的決心。其次，聯(lián)邦政府在立法、行政、司法三權(quán)分立的政治體制下，通過(guò)分權(quán)制衡、各司其職，為各項(xiàng)教育改革發(fā)展的監(jiān)督與調(diào)控提供了法律和制度保障。在政策決策中，美國(guó)聯(lián)邦政府作為國(guó)家教育改革的執(zhí)行主體，總是能設(shè)法摒棄多方意見(jiàn)和平衡各階層利益，強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)稀缺資源配置的民主性和科學(xué)性，并通過(guò)強(qiáng)制性的法律行政手段來(lái)保障政策的合法性與權(quán)威性。最后，詳實(shí)的教育法案作為法律形式存在的教育政策，為義務(wù)教育改革提出了改革方向，明確了教育責(zé)任的合理分擔(dān)，提供了從投入到監(jiān)督全方位的保障。盡管各項(xiàng)計(jì)劃、法案的內(nèi)容和具體措施互有差異，但內(nèi)在的價(jià)值理念和本質(zhì)目的都是一致和延續(xù)的，即消除受教育對(duì)象在區(qū)域間、群體間的差距，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量教育公平。

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參考文獻(xiàn)

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【責(zé)任編輯張茂林】