田賢鵬++李祥

教師輪崗制度是許多地方基于義務(wù)教育均衡化而實施的教育政策。學(xué)界近十年研究主要涉及制度實施的依據(jù)、動因、價值、執(zhí)行失真的表現(xiàn)及歸因、改善路徑等，但研究范式普遍帶有結(jié)構(gòu)功能主義色彩，需要從制度層面以更加廣闊的視角來對其進行反思，進一步論證和提升制度實施的可行性。

義務(wù)教育教師輪崗制度均衡化一、教師輪崗制度研究的主要內(nèi)容及爭議

1.教師輪崗制度研究的主要內(nèi)容

第一，教師輪崗制度實施的依據(jù)。為了使教師輪崗制度的實施更具合法性和合理性，許多學(xué)者對其實施動因和實現(xiàn)價值做了具體論證。這些論證主要是從兩個方面來展開的，一方面是基于教師人力資源均衡配置的思考，如馬煥靈、景方瑞（2009）、王娟娟（2007）等認(rèn)為教師輪崗制度是均衡教師資源的有力方式，能夠有效解決城鄉(xiāng)之間師資配置不均衡問題。另一方面是從城鄉(xiāng)分割對立的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會體制角度討論了教師輪崗制度的必要性，如張樂天（2004）提出“城鄉(xiāng)分割對立的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會體制是使城鄉(xiāng)教育產(chǎn)生嚴(yán)重差別的社會制度原因”[1]。謝秀英（2010）認(rèn)為“自發(fā)自主的無序性流動是教師個人的一種趨利性流動，會導(dǎo)致義務(wù)教育學(xué)校師資配置的更加不均衡與教育資源的浪費；而定期有序的計劃性流動有助于師資在校際間的合理配置，實現(xiàn)義務(wù)教育的機會均等”[2]。綜合起來看，這兩方又都是基于教育公平視角提出的，教師輪崗制度的實施是實現(xiàn)教育公平的必然要求，對于實現(xiàn)義務(wù)教育均衡化具有重要意義。

第二，教師輪崗制度在實踐中的具體做法。雖然教師流動問題一直是學(xué)界關(guān)注的熱點話題，但從已有文獻看，教師輪崗制度在2009年后才成為研究熱點，目前對其內(nèi)涵的理解和臨近概念的關(guān)系認(rèn)識都不明確。馬煥靈（2009）、劉光余（2010）等認(rèn)為教師輪崗制度又稱教師交流制或教師輪換制，也有學(xué)者提出教師流動、輪校執(zhí)教等相似概念。各地方政府根據(jù)地區(qū)教育發(fā)展的實際需要也都制定了一些與教師輪崗相關(guān)的管理辦法。這些管理辦法的制定主體既有省級人民政府或者教育行政管理部門，如《福建省人民政府關(guān)于進一步加強中小學(xué)教師隊伍建設(shè)的意見》，也有市、縣、區(qū)甚至鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）一級，如《嘉興市關(guān)于進一步推進義務(wù)教育學(xué)校教師校長輪崗交流工作的實施意見》、《嵊泗縣小學(xué)教師支教輪崗工作實施意見》等，并且在具體的做法上存在較大的差異，如輪崗時間、輪崗教師的待遇、輪崗教師的考核指標(biāo)、輪崗交流的形式等方面都有很大的差異。同時也存在著一些共同點：輪崗教師一般都是表現(xiàn)好、業(yè)務(wù)素質(zhì)較高的名師或者骨干教師；輪崗的地區(qū)一般僅限于地級市范圍內(nèi)，跨省、跨地區(qū)輪崗的較少；實行原校和受服務(wù)學(xué)校雙重管理，以受服務(wù)學(xué)校為主的管理辦法，由受服務(wù)學(xué)校負責(zé)對其進行日常管理和平時考核等。

第三，教師輪崗制度執(zhí)行失真的表現(xiàn)及歸因。作為一項不斷探索和完善中的政策，教師輪崗制度的應(yīng)然價值和實然價值在其具體執(zhí)行過程中必然會產(chǎn)生一些沖突，而這些沖突主要體現(xiàn)為執(zhí)行的失真，具體包括形式化執(zhí)行、替代性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、功利性執(zhí)行幾個方面。黃啟兵（2012）認(rèn)為“教師輪崗制度與重點學(xué)校制度、學(xué)校自主辦學(xué)制度等存在沖突；教師輪崗制度可能導(dǎo)致師生適應(yīng)困難、學(xué)校特色喪失、教師工作缺乏積極性以及難以實現(xiàn)義務(wù)教育區(qū)域之間的均衡”[3]。對于教師輪崗制度執(zhí)行失真的原因分析集中體現(xiàn)在政策本身（過高、體系不健全）、政策相關(guān)者利益（利益沖突、雙重角色難定位、政策實施者的人文關(guān)懷缺乏）、監(jiān)控機制（力度不夠、糾偏不足）等多方面。有學(xué)者提出“用行政命令的方法推進教師交流制度，由于政府強制推進的合法性準(zhǔn)備不足、決策程序欠科學(xué)、強制性實施，教師交流的實效性不佳，導(dǎo)致流動教師對交流制度的總體滿意度偏低”[4]。以制度因素為切入點分析制度執(zhí)行失真，主要是涉及法律制度、教育編制、利益沖突消除機制、城鄉(xiāng)二元體制等問題，一般認(rèn)為在現(xiàn)行教育人事管理體制中，教師是實質(zhì)上的單位人（或?qū)W校人），田漢族（2011）認(rèn)為，“剛性教師交流制度存在與現(xiàn)有的相關(guān)教師法律沖突問題。夸大教師交流價值，政策設(shè)計理念定位不準(zhǔn)，交流政策不配套，可能是導(dǎo)致教師交流政策執(zhí)行困難的根本原因”[4]。

第四，教師輪崗制度的完善路徑。我國實施的教師輪崗制度更多借鑒了日韓等國的做法，一些學(xué)者提出韓國實行的“縮小校際間待遇差距、激勵教師自愿輪崗”等措施值得我們借鑒[5]。在此基礎(chǔ)上學(xué)界提出了許多解決路徑，多數(shù)是從完善政策體系、提高政策執(zhí)行者素質(zhì)、構(gòu)建利益沖突消解機制、建立健全監(jiān)督體制等角度提出的倡導(dǎo)性意見，也有一些學(xué)者基于實證、歷史經(jīng)驗總結(jié)、比較研究及制度考量的角度提出了操作性的實際意見，主要分為以下幾個方面：一是教師輪崗制度中的教師身份問題。許多學(xué)者主張改革人事制度，去“單位化”，確立教師公務(wù)員地位。二是教師流動的成本補償問題。教師流動對城市學(xué)校和教師來說都是有成本的，許多學(xué)者提出經(jīng)濟方法（包括流動成本補償、激勵獎金等）引導(dǎo)教師資源合理配置，既是重要的政策目標(biāo)，也是有效的手段，一般認(rèn)為應(yīng)該對教師在薪酬、個人發(fā)展等諸多方面給予根本保障。三是結(jié)合特殊國情和歷史經(jīng)驗的制度建議。“均衡發(fā)展的關(guān)鍵在制度保障”[6]，我國城鄉(xiāng)二元體制、經(jīng)濟發(fā)展不平衡等均是學(xué)界考慮的重要問題，有學(xué)者提出“變關(guān)注城鄉(xiāng)倒掛的教師編制標(biāo)準(zhǔn)為向農(nóng)村地區(qū)、薄弱學(xué)校傾斜的編制標(biāo)準(zhǔn)，變單一的流動推進為多維度的師資隊伍建設(shè)，變外力型剛性流動為具有實效的可持續(xù)的內(nèi)力型流動是目前構(gòu)建科學(xué)合理的教師流動機制的主要實踐對策[7]。

2.教師輪崗制度研究的爭議

第一，教師輪崗制度的實踐價值爭議。一般認(rèn)為教師輪崗目的是為了促進教育均衡，對象是義務(wù)教育階段，輪崗方式主要是重點學(xué)校向薄弱學(xué)校流動。在教師輪崗制度研究和實施的早期，過分看重教師輪崗對教育均衡的實踐意義和對教師權(quán)益的漠視。在政策實施中，教師輪崗制度更多是以剛性流動體現(xiàn)出來的，這也導(dǎo)致城鄉(xiāng)教師流動制度與其他相關(guān)教育制度之間的沖突、城鄉(xiāng)教師流動制度與社會制度之間的沖突、城鄉(xiāng)教師流動的正式制度與非正式制度之間的沖突很難調(diào)和。近兩年許多學(xué)者對以往忽視教師權(quán)益的輪崗制度政策建議逐漸開始反思和批判，許多地方在實施教師輪崗制度時也暴露出了很多的問題，如教師流動的單向性、流動教師的積極性不高等。另外還有學(xué)者提出教師隊伍全員流動在管理學(xué)上的必要性，這主要是以庫克的創(chuàng)造力曲線、卡茲的組織壽命學(xué)說等理論作為支撐，提出教師隊伍只有適當(dāng)流動變換工作才能不斷煥發(fā)出新的生命力和創(chuàng)造力，從而得出教師輪崗制度實施的價值和意義，但教師輪崗制度的具體價值在現(xiàn)階段并沒有可信的數(shù)據(jù)支撐，值得商榷。

第二，輪崗教師的身份爭議。目前，我國教師人事制度的缺陷在一定程度上阻礙著城鄉(xiāng)教師流動制度的創(chuàng)建?！吨腥A人民共和國教師法》規(guī)定“教師是履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員”，將中小學(xué)教師排除在國家公務(wù)人員之外，于是，一些學(xué)者提出了變“單位人”為“系統(tǒng)人”，以減少教師輪崗的學(xué)校阻力。在此基礎(chǔ)上部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)參照日本等國做法，勞凱聲（2010）、龐麗娟（2010）等就提出了教師身份的公務(wù)員化。但許多學(xué)者持反對觀點，如陳璽名、肖鳳翔認(rèn)為義務(wù)教育教師的法律身份應(yīng)以雇員身份為主，以公務(wù)員身份為輔，可定位為公務(wù)雇員[8]。更多反對意見認(rèn)為我國公立中小學(xué)教師的法律身份應(yīng)該定位于從屬于公職系列的專業(yè)技術(shù)人員，而不是簡單定位為公務(wù)員或者雇員。一些學(xué)者擔(dān)心教師公務(wù)員身份的確定可能降低教師的專業(yè)性，同時增強教師向政府機關(guān)流動的法律依據(jù)和機遇，降低教師隊伍穩(wěn)定性，將不利于教育均衡發(fā)展。

第三，輪崗學(xué)校的成本收益爭議。以往研究普遍認(rèn)為輪崗制度是優(yōu)質(zhì)學(xué)校對薄弱學(xué)校的支援和補償，但今年有學(xué)者提出薄弱學(xué)校自身優(yōu)勢被忽略及輪崗的雙向問題，有研究者將我國現(xiàn)有的教師交流模式概括為“弱勢補償模式”，即城市學(xué)校定期派教師去農(nóng)村學(xué)校支教。在這種模式下，流動教師比例較小，各校也通常不會派出真正優(yōu)秀的教師進行交流，派出教師支教時間短難以進行績效考核，教師交流僅靠行政強制手段并未能調(diào)動教師的工作積極性[9]。教師交流等政策“只是簡單地將農(nóng)村置于“被支援”的地位，并未挖掘、形成農(nóng)村的比較優(yōu)勢和互補優(yōu)勢，致使很多措施流于形式[10]。劉光余（2010）認(rèn)為“構(gòu)建基于受援學(xué)校的教師專業(yè)發(fā)展機制，促進輪崗教師和受援學(xué)校教師共同發(fā)展，提高受援學(xué)校的教育質(zhì)量，是教師輪崗制度應(yīng)選擇的政策取向”[11]。曹原進一步認(rèn)為“城鄉(xiāng)教師的流動更應(yīng)當(dāng)是雙向的、多元的，應(yīng)當(dāng)鼓勵城市優(yōu)質(zhì)學(xué)校接受流動的農(nóng)村教師，通過農(nóng)村教師短期進駐學(xué)習(xí)，提高農(nóng)村教師素質(zhì)”[10]。

二、教師輪崗制度研究的反思與展望

教師輪崗制度實施近十年來對于促進我國義務(wù)教育均衡化發(fā)揮了重要作用，但也暴露出很多問題。這些問題具體可以概括為兩個方面：一方面是教師輪崗制度自身設(shè)計不科學(xué)方面的問題，主要包括對于輪崗教師的激勵機制不健全、政府在教師輪崗中缺乏有效指導(dǎo)和監(jiān)管、與教師輪崗相關(guān)的各方職責(zé)不明確；另一方面是教師輪崗制度在具體執(zhí)行過程中的問題，主要包括輪崗教師的工作積極性不高、教師流動的單向性、剛性輪崗等在客觀上損害了教育公平，與促進義務(wù)教育均衡化的目的相沖突。另外，輪崗制與時下的教師工資分配體系不配套，會嚴(yán)重抑制名師的責(zé)任和工作積極性，降低了其歸屬感和職業(yè)忠誠感。目前教師的工資存在著巨大的校際差異和地區(qū)差異，如果讓名師輪崗到了差學(xué)校，工資收入降低一大截，其工作積極性難保不會受到抑制。所以，要從根本上促進義務(wù)教育均衡化和教育公平，單純地實行教師輪崗制恐怕既不科學(xué)、又不理智，還要承擔(dān)更大的風(fēng)險[12]。

第一，在法律制度方面。以往的教師輪崗制度研究總是試圖構(gòu)建保障學(xué)校、教師、學(xué)生和社會所有群體的利益機制，雖然效率和公平都是公共政策活動的價值目標(biāo)，但事實上這種完美的設(shè)想是很難形成的。當(dāng)前教師輪崗制度的實施很少關(guān)注經(jīng)濟活動的效能問題，是否會對流出學(xué)校、流動教師、流出學(xué)校學(xué)生產(chǎn)生較大影響還需進一步分析。因此以法律制度為切入點的研究應(yīng)當(dāng)更多考慮社會總效用最大化問題，教師的職稱評定、身份認(rèn)定問題、教師聘任制度及其合同的規(guī)范化問題等還需進一步厘清，國家應(yīng)從法律制度上對輪崗教師的合法權(quán)利加以保障，特別是教師輪崗制度的合法化與法律化。

第二，在行政管理體制方面，應(yīng)更加注重政府各部門的協(xié)同分工相關(guān)研究。因為“地方政府的不同部門之間的關(guān)系具有競爭性的特點，而不是合作地服務(wù)于公共利益”[13]，教師輪崗制度執(zhí)行失真也反映出各利益部門的博弈，而且如何調(diào)整義務(wù)教育均衡發(fā)展的評價指標(biāo)還需要進一步的研究和論證；城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟體制是束縛教師流動的重要原因，教育資源分配要打破城鄉(xiāng)二元體制，確保教育資源分配在價值取向上的公平與效率的統(tǒng)一，但是如何介入也待進一步分析。

第三，在經(jīng)濟制度方面。我國正處于社會主義市場經(jīng)濟體制改革和完善的重要階段，今后的研究應(yīng)該更關(guān)注教師流動的可能性與必要性，從經(jīng)濟制度方面來突破過去的那種簡單的行政法律關(guān)系。教師輪崗制度作為一項公共政策，其執(zhí)行過程中必然會牽涉到多方群體的利益，如何利用成本收益方法來衡量教師輪崗制度的有效性和公平性以達到經(jīng)濟效益與社會效益、宏觀效益與微觀效益的統(tǒng)一尚待明確。

第四，在教育文化制度方面，關(guān)于輪崗教師的激勵機制、教育管理及引導(dǎo)宣傳機制構(gòu)建還需進一步研究，城市和農(nóng)村的教育環(huán)境、教育對象、教育資源有很大差異性，從教師輪崗制度的具體實踐來看，很多城市教師對農(nóng)村環(huán)境出現(xiàn)了不適應(yīng)的現(xiàn)象，如何挖掘薄弱學(xué)校優(yōu)質(zhì)課程資源及從教育文化制度層面來緩解城鄉(xiāng)教師對輪崗的這種不適應(yīng)性也是值得思考的問題。

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參考文獻

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[2] 謝秀英.教師流動不同方式經(jīng)濟影響分析.中國教育學(xué)刊，2010（3）.

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[12] 雷泓霈.僅有教師輪崗制度還不夠.燕趙晚報，2012-4-16.

[13] 弗朗西斯·C·福勒.教育政策學(xué)導(dǎo)論.許慶豫，譯.南京：江蘇教育出版社，2007.

【責(zé)任編輯張茂林】