傅寧軍

摘要：對(duì)于高校來(lái)說(shuō)，反腐倡廉是保證高校健康發(fā)展的重要保證。審計(jì)雖然有反腐敗的內(nèi)在要求，但作用發(fā)揮一直不明顯。內(nèi)部控制是內(nèi)部審計(jì)一直關(guān)注的重點(diǎn)，也是審計(jì)業(yè)務(wù)開展的基礎(chǔ)。針對(duì)當(dāng)前高校腐敗呈現(xiàn)出的新特點(diǎn)，高校反腐倡廉必須從內(nèi)部控制入手，構(gòu)建科學(xué)的高校內(nèi)部控制體系。具體實(shí)施應(yīng)遵循合法性、全面性、責(zé)權(quán)對(duì)等、成本效益、動(dòng)態(tài)性等5個(gè)原則，抓住組織規(guī)劃控制、授權(quán)批準(zhǔn)控制、全面預(yù)算控制等6個(gè)內(nèi)部控制關(guān)鍵點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：高校 反腐倡廉 內(nèi)部控制

黨的十八大報(bào)告明確指出，反腐倡廉是黨一貫堅(jiān)持的鮮明政治立場(chǎng)。十八屆三中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)：“必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系，健全懲治和預(yù)防腐敗體系。”高校作為培養(yǎng)人才和知識(shí)創(chuàng)新的基地，因其遠(yuǎn)離塵世喧囂而被稱為“象牙塔”。近些年來(lái)，隨著社會(huì)的發(fā)展，關(guān)起來(lái)門來(lái)辦學(xué)是行不通的，高校作為社會(huì)的組成部分不可避免地與外界發(fā)生各種聯(lián)系。然而就在這樣的過(guò)程中，客觀上監(jiān)管不力，主觀上對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的曲解使拜金主義、享樂(lè)主義甚囂塵上，高校也越來(lái)越受到腐敗問(wèn)題的侵蝕和困擾，嚴(yán)重制約了高校的發(fā)展。近兩年來(lái)，高校發(fā)生的嚴(yán)重違紀(jì)案件觸目驚心，從四川理工學(xué)院院長(zhǎng)、長(zhǎng)春大學(xué)副校長(zhǎng)受審，到成都中醫(yī)藥大學(xué)校長(zhǎng)、書記雙雙落馬，再到最近的中國(guó)人民大學(xué)招生處處長(zhǎng)出逃國(guó)外，都給高校的反腐敗工作敲響警鐘。打擊腐敗，教育很重要，但更重要的還是靠制度建設(shè)來(lái)加強(qiáng)監(jiān)督。內(nèi)部控制體系作為內(nèi)部審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容，是反腐倡廉的重要抓手。

一、腐敗的歷史根源和高校內(nèi)部審計(jì)的現(xiàn)狀

在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域中，腐敗通常是指為了私人利益而濫用公共權(quán)力與資源，也就是我們常說(shuō)的“以權(quán)謀私”。腐敗的核心表現(xiàn)是權(quán)力與金錢的交換，是權(quán)力的一種衍生物，存在于不同歷史時(shí)期和國(guó)家。對(duì)于還處于社會(huì)主義初級(jí)階段的中國(guó)而言，腐敗無(wú)疑是一種腐蝕性、破壞性相當(dāng)巨大的消極因素。

腐敗的產(chǎn)生的原因根源主要有兩個(gè)：一是權(quán)力缺乏有效的制約和監(jiān)督機(jī)制。孟德斯鳩曾說(shuō)過(guò)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止?！碑?dāng)制衡權(quán)力的外部監(jiān)督力量和內(nèi)部監(jiān)督力量都不能發(fā)揮作用時(shí)，權(quán)力的行使就可能肆無(wú)忌憚，從而滋生腐敗。二是體制的不完善為權(quán)力的異化提供了土壤。隨著改革開放的不軟深入，中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)，但在這一過(guò)程中，“摸著石頭過(guò)河”的心理始終沒有形成整體的思維和頂層設(shè)計(jì)，制度缺位，各類尋租活動(dòng)和“權(quán)錢交易”鉆了制度的空子，或根本游離于制度之外而大行其道。

隨著審計(jì)理論和實(shí)務(wù)的發(fā)展，審計(jì)的目標(biāo)也在不斷發(fā)展，內(nèi)涵不斷豐富。但是不管如何發(fā)展，針對(duì)腐敗、揭露舞弊這個(gè)目標(biāo)始終存在，反腐倡廉成為審計(jì)義不容辭的職責(zé)。按照審計(jì)主體可以將審計(jì)分為國(guó)家審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)，三者是相互聯(lián)系、相輔相成的關(guān)系。目前，我國(guó)的內(nèi)部審計(jì)是整個(gè)監(jiān)督體系中最薄弱的環(huán)節(jié)，而高校的審計(jì)監(jiān)督主要依靠?jī)?nèi)部審計(jì)?！稌?huì)計(jì)法》、《審計(jì)法》、《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》和《審計(jì)法實(shí)施條例》都沒有硬性要求在高校設(shè)立內(nèi)審機(jī)構(gòu)，實(shí)際上高校中也很少專設(shè)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，即使專設(shè)了機(jī)構(gòu)，也不具備獨(dú)立性。

二、高校腐敗的新特點(diǎn)

（一）經(jīng)濟(jì)類腐敗所占比重仍然較大

經(jīng)濟(jì)類腐敗主要是指在高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中出現(xiàn)的腐敗行為，一般發(fā)生在高校管錢、管物的部門和校辦企業(yè)，其主要表現(xiàn)是貪污、受賄、挪用公款、私設(shè)“小金庫(kù)”、侵吞國(guó)家資產(chǎn)等。經(jīng)濟(jì)類腐敗產(chǎn)生的原因固然有個(gè)人人生觀、價(jià)值管蛻變的因素，但根本性原因還是監(jiān)督缺位。財(cái)務(wù)、基建、采購(gòu)、資產(chǎn)管理、后勤保障、校企經(jīng)營(yíng)等業(yè)務(wù)部門長(zhǎng)期人員固定，缺少監(jiān)督檢查，使相關(guān)人員不自覺地滑入職務(wù)犯罪的深淵。例如，某高校的出納長(zhǎng)期由一人擔(dān)任，而且會(huì)計(jì)、出納的對(duì)賬制度落實(shí)不好，資金長(zhǎng)期缺乏監(jiān)管，最后出納挪用公款數(shù)額巨大，鋃鐺入獄。

（二）行業(yè)類腐敗呈上升趨勢(shì)

行業(yè)類腐敗與高校的特點(diǎn)密切相關(guān)，具有很強(qiáng)的個(gè)性，主要發(fā)生在招生、考試和答辯、學(xué)生評(píng)優(yōu)、學(xué)生就業(yè)等領(lǐng)域，主要表現(xiàn)形式為：招生人員利用手中權(quán)力，鉆制度空子，徇私舞弊，招收關(guān)系生、人情生，甚至明碼標(biāo)價(jià)，利欲熏心，這在自主招生的大學(xué)尤其突出；有的在學(xué)生不及格后，利用學(xué)生害怕不能畢業(yè)或者無(wú)法拿到學(xué)位的心理，收受錢物，幫助學(xué)生及格過(guò)關(guān)；有的在論文答辯時(shí)為難學(xué)生，吃拿卡要；有的在學(xué)生評(píng)優(yōu)、校際交流活動(dòng)時(shí)，索賄受賄，使不符合條件的學(xué)生拿到名額，造成極大的不公平；有的學(xué)生入黨、選拔學(xué)生干部時(shí)，借機(jī)謀取私利，收受學(xué)生錢物甚至索賄。

（三）科研類腐敗成為新的高發(fā)區(qū)

高校一直是科研的重要基地，隨著國(guó)家對(duì)科研的投入不斷增加，高校科研經(jīng)費(fèi)的規(guī)模日益擴(kuò)大，一些985高校、211高校的科研經(jīng)費(fèi)已經(jīng)達(dá)到幾十億的規(guī)模?？蒲蓄惖母瘮∥覀冎豢疾旖?jīng)費(fèi)管理領(lǐng)域，主要體現(xiàn)為序列開支套取經(jīng)費(fèi)、不合理開支、侵占科研資產(chǎn)等行為。高校目前的科研經(jīng)費(fèi)管理基本實(shí)行課題組長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，課題組長(zhǎng)在經(jīng)費(fèi)使用上有自主權(quán)，支出內(nèi)容、支付方式往往由課題組長(zhǎng)決定即可，尤其是橫向課題，經(jīng)費(fèi)報(bào)銷時(shí)財(cái)務(wù)部門僅僅有記錄經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的權(quán)力?？蒲薪?jīng)費(fèi)開支的范圍廣，開支內(nèi)容是否真實(shí)，財(cái)務(wù)人員審核時(shí)難度較大，尤其是調(diào)研經(jīng)費(fèi)、咨詢費(fèi)、評(píng)審費(fèi)等，這是科研經(jīng)費(fèi)腐敗產(chǎn)生的制度和技術(shù)上的原因。最后導(dǎo)致的局面是，科研經(jīng)費(fèi)游離于監(jiān)督之外，成為部分專家、教授的個(gè)人福利，有的甚至直接被套取現(xiàn)金，影響惡劣。

三、科學(xué)構(gòu)建高校內(nèi)部控制體系的思路

（一）高校反腐倡廉必須從內(nèi)部控制入手

高校腐敗產(chǎn)生的原因有多種，但根本性的原因是高校行政權(quán)力的泛化。在中國(guó)高校，行政權(quán)力都處于絕對(duì)的中心地位，普遍存在著用行政權(quán)力系統(tǒng)管理教學(xué)學(xué)術(shù)事務(wù)的現(xiàn)象，學(xué)校的權(quán)力過(guò)于集中于行政系統(tǒng)。高校行政權(quán)力的泛化致使教育權(quán)力的生存空間被行政權(quán)力所侵犯，行政系統(tǒng)成了支配學(xué)校的核心，學(xué)者不能治校，甚至也不能治學(xué)，高校的行為準(zhǔn)則不再是傳播知識(shí)、培養(yǎng)人才，而是取決于它與行政權(quán)力的順應(yīng)程度，大學(xué)的“獨(dú)立之思想、自由之精神”蕩然無(wú)存。endprint

雖然十八屆三中全會(huì)明確提出“逐步取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級(jí)別”，但高校去行政化的目標(biāo)任重而道遠(yuǎn)。要做好當(dāng)前高校的反腐倡廉工作，必須發(fā)揮好內(nèi)部審計(jì)的職能與作用，把行政權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。內(nèi)部審計(jì)一直沒有中斷過(guò)對(duì)制度的關(guān)注，只是用內(nèi)部控制制度的說(shuō)法來(lái)表達(dá)。360百科對(duì)內(nèi)部控制制度給出這樣的網(wǎng)絡(luò)定義：“內(nèi)部控制制度，是一個(gè)單位為了保護(hù)其資產(chǎn)的安全完整，保證其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)符合國(guó)家法律、法規(guī)和內(nèi)部規(guī)章要求，提高經(jīng)營(yíng)管理效率，防止舞弊，控制風(fēng)險(xiǎn)等目的，而在單位內(nèi)部采取的一系列相互聯(lián)系、相互制約的制度和方法?！币呀?jīng)很明白地表達(dá)出“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”這層意思。

（二）高校內(nèi)部控制體系建立的原則

如果把著眼點(diǎn)放在內(nèi)部控制制度上，不免落入具體業(yè)務(wù)的窠臼，高度不夠。此處，筆者還是立足于內(nèi)部控制本身，對(duì)內(nèi)部控制制度的規(guī)律性和普遍性進(jìn)行抽象概括，形成指導(dǎo)性的標(biāo)準(zhǔn)。在構(gòu)建高校內(nèi)部控制體系時(shí)需要考慮以下幾條原則：

1、合法性原則

高校的內(nèi)部控制體系必須以國(guó)家的法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)，符合《會(huì)計(jì)法》、《教育法》等法律規(guī)定。軍校還要符合中央軍委、武警總部的有關(guān)法規(guī)、法規(guī)，以保證控制系統(tǒng)的權(quán)威性。

2、全面性原則

高校的內(nèi)部控制體系是有重要的監(jiān)督力量，必須全面，不留漏洞，應(yīng)該涵蓋高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各個(gè)部門、各個(gè)環(huán)節(jié)以及各個(gè)階段，覆蓋到全部的工作崗位。

3、權(quán)責(zé)對(duì)等原則

內(nèi)部控制體系的設(shè)計(jì)應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)和崗位的特點(diǎn)，明確各部門和人員的職責(zé)，同時(shí)授予相對(duì)應(yīng)的權(quán)利，做到權(quán)責(zé)對(duì)等，有限負(fù)責(zé)。機(jī)構(gòu)和崗位的設(shè)置應(yīng)科學(xué)合理，責(zé)權(quán)界限清晰，相互牽制、相互監(jiān)督。

4、成本效益原則

內(nèi)部控制體現(xiàn)的設(shè)計(jì)和運(yùn)行也需要投入資源，必須考慮投入與產(chǎn)出的對(duì)比關(guān)系，及衡量成本與效益。誠(chéng)然，控制越復(fù)雜，投入越大，效益也會(huì)越好，但受客觀條件限制，必須找到平衡點(diǎn)。高校內(nèi)部控制體系的構(gòu)建要突出重點(diǎn)，在保證全面覆蓋的基礎(chǔ)上，把資源投到最能產(chǎn)生效益的地方。

5、動(dòng)態(tài)性原則

內(nèi)部控制體系的最終目的是為管理服務(wù)，而管理環(huán)境不斷變化，管理活動(dòng)日益創(chuàng)新，因此內(nèi)控體系也不能一成不變，必須保持動(dòng)態(tài)性。要定期對(duì)內(nèi)部控制體系進(jìn)行評(píng)估和分析，根據(jù)變化進(jìn)行修訂、改進(jìn)和完善，同時(shí)注意調(diào)整的時(shí)間間隔，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制體系相對(duì)穩(wěn)定性和動(dòng)態(tài)性的辯證統(tǒng)一。

（三）高校內(nèi)部控制體系中的重點(diǎn)

上述的原則只是對(duì)高校內(nèi)部控制體系的構(gòu)建設(shè)定了方向，體系還需要具體的內(nèi)容和措施。《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》明確企業(yè)內(nèi)部控制的重點(diǎn)有：組織規(guī)劃、授權(quán)審批、會(huì)計(jì)系統(tǒng)、財(cái)產(chǎn)保護(hù)、預(yù)算、信息系統(tǒng)、員工素質(zhì)、內(nèi)部審計(jì)等，高校與企業(yè)差異很大，但可以從中借鑒，找到自身的內(nèi)控重點(diǎn)。

1、組織規(guī)劃控制

要對(duì)高校的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理設(shè)置，按照法人治理層和職能管理層分別體現(xiàn)。一方面，要保證黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校（院）長(zhǎng)負(fù)責(zé)制；另一方面，根據(jù)高校的實(shí)際情況自主設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)。

2、授權(quán)批準(zhǔn)控制

明確規(guī)定有關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員的職責(zé)范圍和業(yè)務(wù)處理權(quán)限與責(zé)任，使所有的業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員在辦理每項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)時(shí)都能事先得到適當(dāng)?shù)氖跈?quán)，并在授權(quán)范圍內(nèi)辦理有關(guān)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和法律責(zé)任。高校內(nèi)控體系要明確授權(quán)主體、授權(quán)對(duì)象和授權(quán)程序，恰當(dāng)?shù)卮_定一般授權(quán)和特殊授權(quán)的范圍。

3、全面預(yù)算控制

高校的財(cái)務(wù)管理必須以預(yù)算管理為龍頭，強(qiáng)調(diào)經(jīng)費(fèi)收支的計(jì)劃性。預(yù)算應(yīng)該分層次，逐級(jí)細(xì)化，責(zé)任到部門和處室。預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，要加強(qiáng)控制，及時(shí)糾偏。年度終了，要對(duì)預(yù)算收支進(jìn)行分析，積累經(jīng)驗(yàn)，克服不足，實(shí)施獎(jiǎng)懲，為以后年度的預(yù)算編制和執(zhí)行打下良好基礎(chǔ)。

4、資產(chǎn)保護(hù)控制

資產(chǎn)保護(hù)是的主要內(nèi)容有：定期盤點(diǎn)、資產(chǎn)流轉(zhuǎn)記錄、限制接近的規(guī)定等。定期盤點(diǎn)是對(duì)資產(chǎn)的存量和保管情況定期檢查，與賬面核對(duì)；資產(chǎn)流轉(zhuǎn)記錄是對(duì)資產(chǎn)從采購(gòu)開始建立檔案，明確責(zé)任人；限制接近的資產(chǎn)包括現(xiàn)金、易變現(xiàn)的資產(chǎn)。

5、管理信息系統(tǒng)控制

高校的各種管理基本離不開計(jì)算機(jī)技術(shù)，會(huì)計(jì)電算化、校園消費(fèi)系統(tǒng)（食堂、超市）、OA系統(tǒng)都離不開電腦和軟件，電子信息的安全非常重要。軟件開發(fā)、設(shè)備維護(hù)、數(shù)據(jù)安全、防火防盜等各個(gè)環(huán)節(jié)必須嚴(yán)格管理。同時(shí)，要注重技術(shù)層面的考察，防止個(gè)人制造或利用系統(tǒng)的漏洞謀取私利。

6、內(nèi)部審計(jì)

內(nèi)部審計(jì)是內(nèi)部控制系統(tǒng)的組成部分，是對(duì)高等學(xué)校內(nèi)部控制制度實(shí)施的監(jiān)督和再控制。中國(guó)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)2014年1月1日施行的《第1101號(hào)—內(nèi)部審計(jì)基本準(zhǔn)則》將內(nèi)部審計(jì)的目標(biāo)提升到 “完善治理、增加價(jià)值和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)”。內(nèi)部審計(jì)部門通過(guò)監(jiān)督控制環(huán)境和程序的有效性，監(jiān)督各部門的內(nèi)部控制是否執(zhí)行并及時(shí)反饋有關(guān)執(zhí)行結(jié)果的信息，幫助實(shí)現(xiàn)預(yù)期控制目標(biāo)。

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